Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2001657

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 12 mars, 7, 10, 27 avril 2020, 12 juillet 2021 et 7 mars 2022, la société P2L, représentée par Me Crosnier-Martel, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la délibération du conseil municipal de la commune de Tresserve du 27 février 2020 portant rejet de sa candidature dans le cadre de la procédure d'appel à la concurrence de " vente " d'un droit au bail du bar-restaurant sis " Plage Le Lido " et retenant un autre candidat ;

2°) conséquemment et en tout état de cause, d'annuler la convention dénommée " bail commercial " conclue entre la commune de Tresserve et la société " Le lido du Lac du Bourget " ;

3°) à titre subsidiaire, à défaut d'annulation de la délibération du conseil municipal, de condamner la commune à réparer le préjudice subi par la société P2L à hauteur de 1 018 400 euros à raison de la perte de valeur de son fonds de commerce et 420 000 euros à raison de l'enrichissement sans cause de la commune de Tresserve ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Tresserve une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'objet de l'appel d'offre " vente d'un droit au bail de bar-restaurant " est entaché d'un défaut de légalité dès lors que la collectivité ne peut aliéner un droit au bail dont elle n'est pas titulaire ;

- l'appel d'offre méconnaît la règle d'ordre public selon laquelle une collectivité ne peut conclure un bail commercial sur les biens relevant du domaine public ;

- la procédure de sélection préalable méconnaît les dispositions de l'article L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques ;

- la délibération du 27 février 2020 est insuffisamment motivée en méconnaissance des articles L. 2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques et L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- la procédure de sélection méconnaît les obligations de transparence et de non-discrimination.

- les vices entachant le bail commercial conclu par les parties font ressortir l'illégalité de la délibération du 27 février 2020, en ce qu'elle a permis la substitution d'attributaire de l'appel d'offre, en ce qu'elle a retenu un candidat selon un critère financier prépondérant dont l'insuffisance de motivation a permis l'octroi de différé de paiement de loyer et crédit vendeur du droit d'entrée gratuit au profit de l'attributaire, en ce qu'elle n'a pas précisé la date de paiement du prix de vente, en ce qu'elle n'a pas précisé la forme de l'acte à intervenir, détournant ainsi l'obligation de recourir à un acte notarié, en ce qu'elle n'a pas indiqué de date de commencement d'exploitation de sorte qu'au 7 mars 2022 les lieux ne sont toujours pas exploités.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 décembre 2021, la commune de Tresserve, représentée par Me Le Chatelier, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la requérante une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune conteste les moyens invoqués.

Par lettre du 9 décembre 2021, les parties ont été informées qu'en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative l'instruction est susceptible d'être close le 31 décembre 2021, par l'émission d'une ordonnance de clôture ou d'un avis d'audience, sans information préalable.

La clôture immédiate de l'instruction a été prononcée par ordonnance du 5 mai 2022.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de ce que la juridiction administrative est incompétente pour connaître des moyens et conclusions à fins d'annulation dirigées contre un bail commercial, contrat de droit privé.

Vu :

- la décision attaquée et les autres pièces du dossier ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Argentin, rapporteur public,

- et les observations de Me Nicolas, représentant la société P2L.

Considérant ce qui suit :

1. La société P2L a exploité, dans le cadre d'une concession d'occupation temporaire du domaine public conclue avec la commune de Tresserve, un bar-restaurant situé plage du Lido du 1er mai 2007 au 31 décembre 2019. Par une délibération du 19 décembre 2019 la commune a lancé une procédure d'appel à candidature pour la vente du " droit au bail " de ce bar-restaurant. La société P2L s'est portée candidate à l'attribution de ce contrat, sans succès. Aux termes de la délibération du 27 février 2020 le conseil municipal de la commune de Tresserve a décidé de retenir la candidature de la société " Madame B ". En application de cette délibération et suite au déclassement du domaine public des biens concernés par délibération du 10 juillet 2020, la commune a conclu le 15 juillet 2020 un bail commercial avec la société " Lido lac du Bourget " qui s'est substituée à la société " Madame B " moyennant un droit d'entrée de 420 000 euros et un loyer mensuel de 2 800 euros.

Sur les conclusions à fins d'annulation.

En ce qui concerne la compétence de la juridiction administrative.

2. Si la délibération du 27 février 2020 portant sélection du cocontractant constitue un acte détachable du bail commercial, contrat de droit privé, et peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le juge administratif, en revanche, les conclusions tendant à l'annulation du bail commercial doivent être rejetées comme portées devant une juridiction incompétente pour en connaitre.

En ce qui concerne la légalité de la délibération du 27 février 2020.

3. En premier lieu, la requérante fait valoir que l'objet de l'appel d'offre portant sur la " vente d'un droit au bail " est entachée d'un défaut d'objet dès lors que la commune qui n'est pas titulaire d'un droit au bail ne saurait l'aliéner. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la commune propriétaire des biens, a entendu conclure un bail mettant à la charge du preneur outre un loyer mensuel, un droit d'entrée. Par suite, en dépit du caractère maladroit de la formulation retenue par la commune, le moyen doit être écarté.

4. En deuxième lieu, la requérante fait valoir que la délibération attaquée méconnaît l'impossibilité de conclure un bail commercial sur des biens relevant du domaine public. Toutefois, la délibération contestée ne confère en elle-même aucun droit au preneur pressenti sur le bar-restaurant de la plage du Lido. Par suite, le moyen doit être écarté.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article L.2122-1-1 du code général de la propriété des personnes publiques : " Sauf dispositions législatives contraires, lorsque le titre mentionné à l'article L. 2122-1 permet à son titulaire d'occuper ou d'utiliser le domaine public en vue d'une exploitation économique, l'autorité compétente organise librement une procédure de sélection préalable présentant toutes les garanties d'impartialité et de transparence, et comportant des mesures de publicité permettant aux candidats potentiels de se manifester. () ".

6. Le contrat en vue duquel la procédure de section a été mise en œuvre n'étant pas une convention d'occupation du domaine public, la requérante ne peut utilement invoquer la méconnaissance de l'article L. 2122-1-1 précité au soutien des moyens tirés d'une part d'un vice de procédure et d'autre part d'un défaut de motivation.

7. En quatrième lieu, aux termes de l'article L.211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; /2° Infligent une sanction ; /3° Subordonnent l'octroi d'une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; /4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; /5° Opposent une prescription, une forclusion ou une déchéance ; /6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; /7° Refusent une autorisation, sauf lorsque la communication des motifs pourrait être de nature à porter atteinte à l'un des secrets ou intérêts protégés par les dispositions du a au f du 2° de l'article L. 311-5 ; /8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire. "

8. En application des dispositions de l'article L. 2122-3 du code général de la propriété des personnes publiques les autorisations d'occupation du domaine public présentent un caractère précaire. Ainsi, et alors même que la requérante exploitait les lieux depuis 2007, elle ne disposait d'aucun droit au renouvellement de son autorisation arrivée à échéance au 31 décembre 2019. Par suite, la délibération attaquée n'a ni abrogé ni retiré une décision créatrice de droit et n'a pas refusé un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir. La délibération attaquée n'entre pas davantage dans le champ des autres hypothèses prévues par l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, la requérante ne saurait utilement faire valoir que la délibération attaquée est insuffisamment motivée.

9. En cinquième lieu, l'opération litigieuse qui a pour objet, la conclusion d'un bail commercial, ne relève pas du champ de la commande publique. Toutefois, la commune de Tresserve ayant fait le choix de mettre en œuvre une procédure de sélection ad hoc de son futur cocontractant, elle était tenue de respecter le principe d'égalité entre candidats.

10. La société fait valoir que le dossier de consultation ne comportait qu'un descriptif succinct des biens en cause se bornant à se référer aux parcelles cadastrales en cause et à leur caractère inondable sans que la consistance exacte et la disposition des locaux ne soit précisée. Toutefois, cette description des biens, ne saurait être regardée comme ayant empêché la requérante, exploitante des lieux, de candidater utilement.

11. La circonstance que le dossier de consultation n'ait pas détaillé de façon exhaustive toutes les clauses figurant dans les baux commerciaux en application des articles L. 145-1 et suivant du code de commerce n'a pas empêché la requérante, qui s'est au demeurant abstenue de solliciter des précisions complémentaires, de candidater utilement. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que les candidats n'aient pas bénéficié du même niveau d'information pour présenter leur candidature.

12. Le dossier de consultation précisait que les candidatures seraient évaluées sur un critère financier (60%) et sur un critère qualitatif (40%) et que le dossier du candidat devait comprendre : les moyens financiers engagées et investissement envisagés (justificatifs bancaires, lettres accréditives, fonds personnels, cautions éventuelles) /organisation proposée pour répondre aux attentes/ action ou moyens envisagés pour développer l'activité / qualité du projet / références du candidat. Contrairement à ce que soutient la requérante, le niveau de précision du dossier de consultation, permettait aux candidats d'avoir une visibilité sur les attentes de la commune. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier, que les candidats n'aient pas bénéficié du même niveau d'information.

13. Ainsi, la requérante n'est pas fondée à soutenir que l'absence de transparence, non caractérisée, de la procédure de sélection aurait porté atteinte à l'égalité entre candidats et aurait eu un caractère discriminant.

14. En sixième lieu, la légalité d'une décision s'appréciant à la date à laquelle est prise, la société P2L ne saurait utilement faire valoir, que les vices propres entachant le bail commercial conclu en juillet 2020, qui ne relève au demeurant pas de la compétence de la juridiction administrative, feraient ressortir l'illégalité de la délibération du 27 février 2020.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fins d'annulation de la délibération du 27 février 2020 doivent être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires.

16. La société P2L demande à être indemnisée d'une part, de la perte de sa propriété commerciale évaluée à 1 018 400 euros, comprenant la perte de la valeur de son fonds de commerce, les frais de licenciement de ses salariés et la perte de revenus et d'autre part, à hauteur de l'enrichissement sans cause de la collectivité qu'elle évalue à la somme de 420 000 euros, correspondant au montant perçu par la commune au titre du droit d'entrée du bail commercial.

17. Aux termes de l'article L. 2122-2 du code général de la propriété des personnes publiques : " L'occupation ou l'utilisation du domaine public ne peut être que temporaire. Lorsque le titre mentionné à l'article L. 2122-1 permet à son titulaire d'occuper ou d'utiliser le domaine public en vue d'une exploitation économique, sa durée est fixée de manière à ne pas restreindre ou limiter la libre concurrence au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer l'amortissement des investissements projetés et une rémunération équitable et suffisante des capitaux investis, sans pouvoir excéder les limites prévues, le cas échéant, par la loi ". Aux termes de l'article L. 2122-3 du même code : " L'autorisation mentionnée à l'article L. 2122-1 présente un caractère précaire et révocable. ". Aux termes de son article L2124-32-1 issu de la loi du 18 juin 2014 : " Un fonds de commerce peut être exploité sur le domaine public sous réserve de l'existence d'une clientèle propre. "

18. Si la loi du 18 juin 2014 relative à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises (dite loi Pinel) a introduit dans le code général de la propriété des personnes publiques un article L. 2124-32-1 rappelé ci-dessus, aux termes duquel " Un fonds de commerce peut être exploité sur le domaine public sous réserve de l'existence d'une clientèle propre ", ces dispositions ne sont, dès lors que la loi n'en a pas disposé autrement, applicables qu'aux fonds de commerce dont les exploitants occupent le domaine public en vertu de titres délivrés à compter de son entrée en vigueur. En l'espèce, la dernière convention d'occupation temporaire du domaine public a été conclue le 6 décembre 2013 et l'avenant du 25 avril 2018 a pour seul objet de modifier l'article 11 de ladite convention en prolongeant d'un an la durée de la convention. Les parties n'ont au demeurant aucunement modifié le montant de la redevance en intégrant l'avantage retiré du fonds de commerce. Par suite, la société P2L ne saurait utilement invoquer les dispositions de l'article L. 2124-32-1 précité.

19. Le caractère précaire de l'autorisation d'occupation du domaine public, tel qu'il résulte des seules dispositions légales applicables à la requérante, fait obstacle à la constitution d'un fonds de commerce dont l'occupant serait propriétaire. Par suite, les conclusions tendant à l'indemnisation de sa perte ne peuvent être que rejetées.

20. L'absence de droit au renouvellement de l'autorisation d'occupation du domaine public à son échéance fait obstacle à l'indemnisation des frais de licenciement des salariés et d'une perte de revenu.

21. Compte tenu du caractère précaire de l'autorisation d'occupation du domaine public et de la liberté pour la collectivité de changer de mode de gestion à l'expiration d'une telle autorisation, la collectivité ne s'est pas indument enrichie au détriment de la société P2L en percevant auprès de son nouveau cocontractant un droit d'entrée d'un montant de 420 000 euros.

22. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions indemnitaires présentées par la société P2L doivent être rejetées.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

23. Les conclusions présentées par la société P2L, la partie perdante, doivent être rejetées. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Tresserve.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société P2L est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Tresserve au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société P2L, à la commune de Tresserve et à la société Madame B.

Délibéré après l'audience du 25 avril 2023, à laquelle siégeaient :

M. Vial-Pailler, président,

Mme Frapolli, première conseillère,

Mme Fourcade, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 mai 2023.

La rapporteure,

F. A

Le président,

C. VIAL-PAILLERLe greffier,

G. MORAND

La République mande et ordonne au préfet de la Savoie en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.