Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2001708

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 13 mars 2020, le 9 septembre 2022 et le 28 octobre 2022, la SARL DetA Quality Solutions Oü, représentée par Me Shveda, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 15 novembre 2019 du directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) d'Auvergne-Rhône-Alpes lui infligeant une amende administrative d'un montant de 12 000 euros, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'incompétence ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle a été prise sans procédure contradictoire, compte tenu du délai qui lui a été laissé pour présenter ses observations et du caractère contradictoire uniquement à l'égard de l'employeur ;

- elle méconnaît l'alinéa 1 de l'article L. 8113-7 du code du travail ;

- elle méconnaît l'article 56 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation sur la personne à l'encontre de laquelle la sanction doit être prise ainsi qu'au regard du montant de l'amende prononcée.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 17 juin 2020, le 24 juin 2020, le 12 octobre 2022 et le 23 novembre 2022, le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités d'Auvergne-Rhône-Alpes conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la société ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 2 novembre 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 5 décembre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- la directive 96/71/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 1996 ;

- la directive 2014/67/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à l'exécution de la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de services et modifiant le règlement (UE) n° 1024/2012 concernant la coopération administrative par l'intermédiaire du système d'information du marché intérieur (règlement " IMI ") ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme d'Elbreil, conseillière,

- et les conclusions de Mme Brenner Adanlété, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. La société DetA Quality Solutions Oü, société de droit estonien, est intervenue en France en qualité de maître d'ouvrage d'un chantier de rénovation de chalets dans la commune de Champagny-en-Vanoise. Le 21 novembre 2017, les services de l'inspection du travail ont été informés par la gendarmerie de la survenue d'un accident du travail sur le chantier et ont alors diligenté un contrôle. Les opérations ont conduit à l'identification sur place de la présence de huit personnes, toutes de nationalité polonaise, dont six employées par la société de droit polonais Eurobud SC, les salariés de cette dernière ayant été temporairement détachés en France pour réaliser le chantier. Il a été constaté qu'aucun des salariés détachés n'avait fait l'objet d'une déclaration de détachement et d'une déclaration préalable à l'embauche auprès des organismes français de sécurité sociale et que l'entreprise polonaise n'avait pas désigné de représentant sur le territoire national. Le 20 février 2018, l'inspecteur du travail a transmis à la DIRECCTE un rapport en vue du prononcé d'une sanction administrative à la fois à l'encontre de la société employeur, Eurobud SC, et de la société sous-traitante, à savoir la société requérante. Le 18 octobre 2019, la DIRECCTE a informé la société qu'une amende était envisagée à son encontre et le 15 novembre 2019, la DIRECCTE a prononcé une amende administrative d'un montant de 12 000 euros à l'encontre de la société requérante au titre des manquements constatés. Le 5 mars 2020, la société DetA Quality Solutions Oü a formé un recours gracieux. Elle demande au tribunal l'annulation de la décision lui ayant infligé l'amende, ensemble de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

Sur la régularité de la sanction :

2. En premier lieu, M. D B, directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi a pu régulièrement et compétemment signer la décision litigieuse, sans que l'arrêté du ministre de l'économie et des finances et de la ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social du 27 avril 2017, publié au journal officiel de la République française du 3 mai 2017, ne soit joint à cette décision. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence doit être écarté.

3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 2° Infligent une sanction () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

4. La décision attaquée du 15 novembre 2019 mentionne les articles du code du travail dont il est fait application, ainsi que les circonstances de fait ayant conduit au prononcé de la sanction, et notamment les manquements reprochés à la société. En ce sens, la circonstance que la décision ne précise pas la relation de confiance qui existait entre les deux sociétés et ne rappelle pas le principe de la libre prestation de service au sein de l'Union européenne est sans incidence sur le respect des exigences précitées. Dès lors, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit être écarté.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 8113-7 du code du travail : " Les agents de contrôle de l'inspection du travail mentionnés à l'article L. 8112-1 et les fonctionnaires de contrôle assimilés constatent les infractions par des procès-verbaux qui font foi jusqu'à preuve du contraire. / Ces procès-verbaux sont transmis au procureur de la République. Un exemplaire est également adressé au représentant de l'Etat dans le département. / Avant la transmission au procureur de la République, l'agent de contrôle informe la personne visée au procès-verbal des faits susceptibles de constituer une infraction pénale ainsi que des sanctions encourues. / Lorsqu'il constate des infractions pour lesquelles une amende administrative est prévue au titre V du livre VII de la quatrième partie ou à l'article L. 8115-1, l'agent de contrôle de l'inspection du travail peut, lorsqu'il n'a pas dressé un procès-verbal à l'attention du procureur de la République, adresser un rapport à l'autorité administrative compétente, dans le cadre de la procédure prévue au chapitre V du présent titre ". En outre, le chapitre V du titre mentionné par les dispositions qui précèdent est relatif aux amendes administratives applicables par l'autorité administrative sur rapport de l'agent de contrôle de l'inspection du travail.

6. Il ne résulte pas de l'instruction que des infractions pénales auraient été constatées au cours du contrôle, de sorte que la société DetA Quality Solutions Oü ne peut utilement se prévaloir de ce que le procès-verbal n'aurait pas été transmis au procureur de la République en méconnaissance des dispositions de l'alinéa 2 de l'article L. 8113-7 du code du travail.

7. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 8115-2 du code du travail : " Lorsque le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi décide de prononcer une amende administrative, il indique à l'intéressé par l'intermédiaire du représentant de l'employeur mentionné au II de l'article L. 1262-2-1 ou, à défaut, directement à l'employeur, le montant de l'amende envisagée et l'invite à présenter ses observations dans un délai de quinze jours. / A l'expiration du délai fixé et au vu des observations éventuelles de l'intéressé, il notifie sa décision et émet le titre de perception correspondant. / L'indication de l'amende envisagée et la notification de la décision infligeant l'amende sont effectuées par tout moyen permettant de leur conférer date certaine ". Aux termes de l'article R. 8115-10 du même code : " Par dérogation à l'article R. 8115-2, lorsque le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi décide de prononcer une amende administrative sur le fondement des articles L. 4751-1 à L. 4754-1 et L. 8115-1 à L. 8115-8, il invite l'intéressé à présenter ses observations dans un délai d'un mois. / Ce délai peut être prorogé d'un mois à la demande de l'intéressé, si les circonstances ou la complexité de la situation le justifient ". Il résulte de ces dispositions que la personne contre laquelle une sanction est envisagée dispose d'un délai de quinze jours pour présenter ses observations, à l'exception des sanctions relatives à la santé et à la sécurité au travail ainsi qu'à la durée du temps de travail et de repos ainsi qu'à l'établissement d'un décompte de la durée de travail et à la détermination du salaire minimum de croissance, pour lesquelles ce délai est d'un mois.

8. D'une part, il résulte de l'instruction que le directeur régional a fait parvenir à la société, par courrier électronique du 18 octobre 2019, une lettre l'informant qu'une amende était envisagée pour défaut de vigilance et lui a demandé de présenter ses observations dans un délai de quinze jours. La gérante de la société, Mme C, ainsi que la société directement, ont été destinataires du message. La DIRECCTE produit un message de la boîte de courrier électronique mentionnant que " la remise aux destinataires est achevée, mais que la notification de remise n'a pas été envoyée par les adresses de destination ", de sorte que la notification de la lettre doit être tenue pour établie. Dans ces circonstances, la société DetA Quality Solutions Oü n'est pas fondée à soutenir que l'administration n'aurait pas respecté le caractère contradictoire de la procédure.

9. D'autre part, la sanction en litige étant relative aux règles applicables aux salariés détachés temporairement par une entreprise non établie en France, la société disposait d'un délai de quinze jours pour présenter ses observations. Dès lors, la société requérante ne peut utilement se prévaloir du délai dérogatoire d'un mois prévu par les dispositions de l'article R. 8115-10 du code du travail. En outre, les dispositions de l'article L. 8115-4 du même code, relatives au choix de la sanction par l'autorité administrative, ne peuvent être utilement invoquées s'agissant de la procédure. Enfin, la circonstance qu'une durée de plus d'un an se soit écoulée entre la lettre du 29 décembre 2017, lettre initiale adressée à la société, et la transmission du rapport de l'inspecteur au directeur régional est également sans incidence sur la régularité de la procédure, dès lors qu'il n'est pas établi ni même allégué qu'elle ait privé la société de la faculté de présenter utilement ses observations. Par suite, le moyen doit être écarté.

Sur le bien-fondé de la sanction :

10. Aux termes de l'article L. 1262-4-1 du code du travail : " I.- Le donneur d'ordre ou le maître d'ouvrage qui contracte avec un prestataire de services qui détache des salariés, dans les conditions mentionnées aux articles L. 1262-1 et L. 1262-2, vérifie auprès de ce dernier, avant le début du détachement, qu'il s'est acquitté des obligations mentionnées aux I et II de l'article L. 1262-2-1. / A défaut de s'être fait remettre par son cocontractant une copie de la déclaration mentionnée au I de l'article L. 1262-2-1, le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre adresse, dans les quarante-huit heures suivant le début du détachement, une déclaration à l'inspection du travail du lieu où débute la prestation. Un décret détermine les informations que comporte cette déclaration. / Les conditions dans lesquelles le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre est tenu de transmettre, par voie dématérialisée, la déclaration mentionnée au deuxième alinéa du présent I sont fixées par décret en Conseil d'Etat pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés. / () ". Aux termes de l'article L. 1264-2 du même code : " I.- Le maître d'ouvrage () est passible d'une amende administrative, dans les conditions prévues à l'article L. 1264-3 : / 1° En cas de méconnaissance d'une des obligations mentionnées au I de l'article L. 1262-4-1, lorsque son cocontractant n'a pas rempli au moins l'une des obligations lui incombant en application de l'article L. 1262-2-1 ; / () / ". Aux termes de l'article L. 1264-3 de ce code : " L'amende administrative mentionnée aux articles L. 1264-1 et L. 1264-2 est prononcée par l'autorité administrative compétente, après constatation par un des agents de contrôle de l'inspection du travail mentionnés aux articles L. 8112-1 et L. 8112-5. / Le montant de l'amende est d'au plus 4 000 € par salarié détaché (). Le montant total de l'amende ne peut être supérieur à 500 000 €. / Pour fixer le montant de l'amende, l'autorité administrative prend en compte les circonstances et la gravité du manquement, le comportement de son auteur, notamment sa bonne foi, ainsi que ses ressources et ses charges. / Le délai de prescription de l'action de l'administration pour la sanction du manquement par une amende administrative est de deux années révolues à compter du jour où le manquement a été commis. / L'employeur, le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre peut contester la décision de l'administration devant le tribunal administratif, à l'exclusion de tout recours hiérarchique. / () ". Enfin, aux termes de l'article R. 1263-12 dudit code, en vigueur à la date du manquement constaté : " Le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre qui contracte avec un employeur établi hors de France demande à son cocontractant, avant le début de chaque détachement d'un ou de plusieurs salariés, les documents suivants : / a) Une copie de la déclaration de détachement effectuée sur le télé-service "SIPSI" du ministère chargé du travail, conformément aux articles R. 1263-5 et R. 1263-7 ; / b) Une copie du document désignant le représentant mentionné à l'article R. 1263-2-1 . / Le maître d'ouvrage ou le donneur d'ordre est réputé avoir procédé aux vérifications mentionnées à l'article L. 1262-4-1 dès lors qu'il s'est fait remettre ces documents ".

En ce qui concerne la compatibilité de ces dispositions avec le droit de l'Union européenne :

11. Aux termes de l'article 56 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne : " () les restrictions à la libre prestation des services à l'intérieur de l'Union sont interdites à l'égard des ressortissants des États membres établis dans un État membre autre que celui du destinataire de la prestation () ". Aux termes de l'article 9, relatif aux exigences administratives et mesures de contrôles, de la directive 2014/67/UE du Parlement européen et du Conseil du 15 mai 2014 relative à l'exécution de la directive 96/71/CE concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de services et modifiant le règlement (UE) n° 1024/2012 concernant la coopération administrative par l'intermédiaire du système d'information du marché intérieur : " 1. Les États membres ne peuvent imposer que les exigences administratives et les mesures de contrôle nécessaires aux fins du contrôle effectif du respect des obligations énoncées dans la présente directive et la directive 96/71/CE, pour autant que celles-ci soient justifiées et proportionnées, conformément au droit de l'Union. / À cet effet, les États membres peuvent notamment imposer les mesures suivantes : / a) l'obligation, pour un prestataire de services établi dans un autre État membre, de procéder à une simple déclaration auprès des autorités nationales compétentes, au plus tard au début de la prestation de services (), contenant les informations nécessaires pour permettre des contrôles factuels sur le lieu de travail () / () / e) l'obligation de désigner une personne chargée d'assurer la liaison avec les autorités compétentes dans l'État membre d'accueil dans lequel les services sont fournis () / () / 2. Les États membres peuvent imposer d'autres exigences administratives et mesures de contrôle au cas où surviendraient des circonstances ou des éléments nouveaux dont il ressortirait que les exigences administratives et mesures de contrôle qui existent ne sont pas suffisantes ou efficaces pour permettre le contrôle effectif du respect des obligations énoncées dans la directive 96/71/CE et la présente directive, pour autant qu'elles soient justifiées et proportionnées. / () ". Aux termes de l'article 12 de la même directive, relatif à la responsabilité du sous-traitant : " 1. En vue de combattre les fraudes et les abus, les États membres peuvent, après avoir consulté les partenaires sociaux concernés conformément au droit et/ou aux pratiques nationales, prendre des mesures complémentaires de façon non discriminatoire et proportionnée afin que, dans les chaînes de sous-traitance, le contractant dont l'employeur/le prestataire de services relevant de l'article 1er, paragraphe 3, de la directive 96/71/CE est un sous-traitant direct puisse, en sus ou en lieu et place de l'employeur, être tenu responsable par le travailleur détaché pour ce qui concerne toute rémunération nette impayée correspondant aux taux de salaire minimal et/ou à des cotisations à des fonds ou institutions gérés conjointement par les partenaires sociaux dans la mesure où ceux-ci relèvent de l'article 3 de la directive 96/71/CE. / 2. En ce qui concerne les activités visées à l'annexe de la directive 96/71/CE, les États membres mettent en place des mesures garantissant que, dans les chaînes de sous-traitance, le contractant dont l'employeur est un sous-traitant direct puisse, en sus ou en lieu et place de l'employeur, être tenu responsable par le travailleur détaché du respect des droits des travailleurs détachés visés au paragraphe 1 du présent article. / () / 4. Les États membres peuvent, dans le respect du droit de l'Union et de manière non discriminatoire et proportionnée, également prévoir des règles plus strictes en matière de responsabilité dans le droit national en ce qui concerne l'étendue et la portée de la responsabilité en cas de sous-traitance. Les États membres peuvent également, dans le respect du droit de l'Union, prévoir cette responsabilité dans des secteurs autres que ceux visés à l'annexe de la directive 96/71/CE. / () ". Enfin, l'annexe directive 96/71/CE définit les activités de construction et de travaux.

12. Il résulte de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne que, si une réglementation nationale imposant aux destinataires d'une prestation de services effectuée par des travailleurs détachés par un employeur établi dans un autre État membre de contrôler, avant le début de la prestation, que l'employeur a lui-même satisfait à l'obligation déclarative qui lui est imposée par la réglementation nationale constitue une restriction à la libre prestation des services prohibée en principe par l'article 56 précité du Traité, les objectifs de protection des travailleurs détachés et de lutte contre la fraude sont au nombre des raisons impérieuses d'intérêt général susceptibles de la justifier, et que, constituant une mesure de contrôle nécessaire au respect de ces raisons impérieuses d'intérêt général, une telle réglementation est propre à garantir la réalisation de ces objectifs.

13. En l'espèce, la sanction est fondée sur les dispositions précitées des articles L. 1262-2-1 et L. 1262-4-1 du code du travail, qui imposent que la vérification instituée soit opérée avant le début de chaque détachement, l'obligation de vérification par le maître de l'ouvrage étant le corollaire de l'obligation déclarative qui incombe à l'employeur de travailleurs détachés. Ces dispositions ne méconnaissent pas, compte tenu des objectifs de protection des travailleurs détachés et de lutte contre la fraude, l'article 56 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Dès lors, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne le principe de la sanction :

14. En premier lieu, il résulte des dispositions précitées que l'obligation de vigilance instaurée porte sur le maître de l'ouvrage, de sorte que la société requérante n'est pas fondée à soutenir que seule la société employant les salariés détachés pouvait faire l'objet d'une sanction. En outre, il ne résulte aucunement de l'instruction que les autorités administratives auraient confondu l'identité prestataire de service, à savoir la société Eurobud SC, et l'identité donneuse d'ordres, à savoir la société requérante. La circonstance que cette dernière ait rédigé un courrier selon lequel elle assume une entière responsabilité quant aux manquements constatés est à cet égard sans incidence, cette reconnaissance n'ayant pas pour effet d'exonérer le maître d'ouvrage de ses propres manquements, tout comme le courrier du salarié victime de l'accident de travail.

15. En second lieu, si la société requérante produit une déclaration préalable de détachement du 17 juillet 2018 et se prévaut de sa bonne foi, il est constant que cette déclaration a été réalisée postérieurement à la transmission du procès-verbal au directeur régional par l'inspecteur du travail en février 2018, et longtemps après l'envoi de la lettre d'observations du 29 décembre 2017 à la société requérante, de sorte que cette dernière ne saurait soutenir qu'elle a aidé la société prestataire à régulariser sa situation dès qu'elle a été avertie de ses obligations. En outre, cette déclaration porte sur le détachement de salariés différents de ceux employés dans le cadre de la sanction litigieuse. Par suite, ce moyen doit être écarté, de sorte que le prononcé de la sanction était fondé dans son principe.

En ce qui concerne le quantum de la sanction :

16. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 1264-3 du code du travail que le montant de l'amende est au maximum de 4 000 euros par salarié détaché, la sanction ne pouvant pas dépasser un montant total de 500 000 euros. En l'espèce, la DIRECCTE a infligé à la société DetA Quality Solutions Oü une sanction d'un montant global de 12 000 euros, calculée sur la base d'un montant de 2 000 euros par salarié, multiplié par six salariés détachés. La DIRECCTE souligne en défense qu'à la suite du grave accident du travail ayant eu lieu sur le chantier, l'inspecteur a été privé de la présence d'un interlocuteur officiel permettant d'assurer la liaison avec les agents de contrôle et que les documents obligatoires n'ont pu être présentés par le cocontractant. Eu égard au montant maximal de la sanction encourue et à ces circonstances de fait, le quantum de la sanction n'apparaît pas disproportionné, l'absence de poursuites pénales envers la société requérante étant à cet égard sans incidence. Par ailleurs, la circonstance que les travaux n'aient pas été terminés par la suite n'est pas, à elle seule, de nature à entraîner la disproportion de la sanction. Par suite, le moyen doit être écarté.

17. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la société DetA Qualité Solutions Oü doit être rejetée.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société DetA Quality Solutions Oü est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société DetA Quality Solutions Oü et au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion.

Copie en sera adressée au préfet de la région Auvergne-Rhône-Alpes.

Délibéré après l'audience du 19 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

M. L'Hôte, président,

M. Heintz, premier conseiller,

Mme d'Elbreil, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 février 2023.

La rapporteure,

M. D'ELBREIL

Le président,

V. L'HÔTELa greffière,

L. ROUYER

La République mande et ordonne au ministre du travail, du plein emploi et de l'insertion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.