Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2002099

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 1er avril 2020 et 25 octobre 2021, M. A E, Mme I, M. C E, M. F E, Mme H G, M. D B, représentés par Me Duraz, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 28 novembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Passy a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Passy une somme de 4 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. E et autres soutiennent que :

- il appartient à la commune de justifier de ce que les conseillers municipaux appelés à se prononcer sur l'approbation du plan local d'urbanisme ont été convoqués dans le délai prévu par les dispositions de l'article L.2121-12 du code général des collectivités territoriales et qu'ils disposaient de l'information nécessaire pour délibérer en connaissance de cause ;

- il appartient à la commune de justifier de ce que l'ensemble des personnes publiques associées, notamment les services de l'Etat, ont été consultées ;

- le plan local d'urbanisme aurait dû être soumis à une nouvelle enquête publique eu égard au nombre de modifications apportées et à l'intégration d'une nouvelle orientation d'aménagement et de programmation ne résultant pas de l'enquête publique et remettant en cause l'économie générale du projet ;

- l'orientation d'aménagement et de programmation de Champlan Ouest comprend des dispositions contraignantes et méconnait ainsi le champ des dispositions de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme ; cette orientation constitue une atteinte au droit de propriété, est entachée d'erreur manifeste d'appréciation et est incohérente avec les constatations du rapport de présentation ;

- le classement des parcelles cadastrées section H 129, 2399, 772, 769, 2400, 116, 1826, 1823, 1824, 114, 132, 138, 137, 113, en zone 1AUd est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- la servitude de mixité sociale L3 n'est ni justifiée dans le rapport de présentation ni nécessaire.

Par des mémoires, enregistrés les 17 février 2021 et 27 septembre 2022, la commune de Passy représentée par Me Mollion conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge de M. E et autres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune de Passy fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Un courrier a été adressé le 15 septembre 2022 aux parties en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, les informant de la période à laquelle il est envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et précisant la date à partir de laquelle l'instruction pourra être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1 et le dernier alinéa de l'article R. 613-2.

Par une ordonnance du 20 février 2023, a été prononcée, en application des articles R. 613-1 et R. 611-11-1 du code de justice administrative, la clôture immédiate de l'instruction.

Vu :

- la décision attaquée ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Passy ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Jourdan, présidente,

- les conclusions de Mme Akoun, rapporteure publique,

- et les observations de Me Duraz, représentant M. E et autres, et de Me Martin, représentant la commune de Passy.

Considérant ce qui suit :

1. Par la délibération du 28 novembre 2019, le conseil municipal de Passy a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune. M. E et autres demandent l'annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. ". Aux termes de l'article L.2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. "

3. Il ressort des pièces produites par la commune que la convocation à la séance du conseil municipal du 28 novembre 2019, au cours de laquelle la délibération litigieuse a été approuvée, a été adressée aux conseillers municipaux par courriel du 22 novembre 2019, soit dans le délai requis. Cette convocation était accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour et tout particulièrement sur l'approbation du plan local d'urbanisme. Cette note, à laquelle était joint un rapport d'élaboration du plan local d'urbanisme, rappelait les objectifs du plan, le déroulement de la procédure, les conclusions du commissaire enquêteur ainsi que les modifications générales apportées au projet de plan et indiquait que le dossier relatif au plan local d'urbanisme était consultable en mairie. Il n'est pas allégué qu'un membre du conseil municipal aurait vainement demandé à disposer d'autres documents afin d'être à même de délibérer en toute connaissance de cause. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce qu'il appartient au maire de justifier qu'il a convoqué le conseil municipal dans le délai requis et que ce dernier disposait des informations nécessaires pour délibérer doit être écarté.

4. Aux termes de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; / ".

5. La commune produit la copie des courriers transmis en application de l'article L.153-16 du code de l'urbanisme. Si les requérantes soutiennent que les services de l'Etat n'ont pas été consultés, il ressort néanmoins du rapport du commissaire enquêteur que la préfecture a émis un avis sur le projet de plan local d'urbanisme arrêté le 24 janvier 2019. Par suite, le moyen tiré du défaut de consultation des personnes publiques associées doit être écarté.

6. Aux termes de l'article L.151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. /()".

7. Il ressort du rapport de présentation du plan local d'urbanisme de Passy que la commune souhaite engager un effort pour permettre l'accès au logement pour le plus grand nombre en portant à 19% la part de logements sociaux sur l'ensemble du parc de résidence principales en 2032 grâce à la mobilisation de différents outils, tels que les servitudes de mixité sociale dans les secteurs soumis à des orientations d'aménagement et de programmation ou des prescriptions spécifiques dans le règlement. Ainsi, le rapport de présentation, qui n'avait pas à justifier des raisons du classement de chaque parcelle, comporte un exposé des motifs ayant conduit à instituer la servitude de mixité sociale litigieuse. Le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit donc être écarté.

8. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / () 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8 () ".

9. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire-enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

10. D'une part, il ressort des pièces du dossier que pour tenir compte d'une observation émise dans le cadre de l'enquête publique, tendant à l'intégration de dispositions énergétiques touchant l'habitat eu égard aux restrictions envisagées dans le cadre du plan de protection de l'atmosphère de la vallée de l'Arve, la commune a créé une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) thématique sur l'énergie destinée à répondre aux enjeux liés à la qualité de l'air à travers des axes d'action pour limiter les émissions des GES et améliorer le cadre de vie des habitants. Il ressort par ailleurs du rapport du commissaire enquêteur que l'autorité environnementale consultée sur le projet de plan local d'urbanisme avait notamment relevé la nécessité d'une meilleure prise en compte de l'enjeu relatif à la qualité de l'air. L'ajout de l'OAP sur l'énergie doit ainsi être regardée comme procédant de l'enquête publique.

11. D'autre part, la seule circonstance que de nombreuses modifications ont été apportées au plan à l'issue de l'enquête publique ne suffit pas à caractériser une remise en cause de son économie générale, laquelle doit être appréciée à l'aune de l'objet et de la portée de ces modifications. A cet égard, si les requérants relèvent que l'OAP thématique sur l'énergie comprend des prescriptions dont les effets sont très importants sur les porteurs de projet immobilier, il ressort néanmoins du contenu de celle-ci que les actions décrites concernent l'espace public et, s'agissant des opérations privées, sont envisagées de manière incitative, sans effet contraignant précis ou n'apparaissent pas entraîner de bouleversement majeur pour les futurs pétitionnaires. Ainsi, les modifications relevées par les requérants ne peuvent être regardées comme remettant en cause l'économie générale du projet de plan.

12. Aux termes de l'article L.151-7 du code de l'urbanisme : " I.-Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; / 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; / 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; / () ".

13. En matière d'aménagement, une orientation d'aménagement et de programmation (OAP) implique un ensemble d'orientations définissant des actions ou opérations visant, dans un souci de cohérence à l'échelle du périmètre qu'elle couvre, à mettre en valeur des éléments de l'environnement naturel ou urbain, ou à réhabiliter, restructurer ou aménager un quartier ou un secteur. Si les OAP peuvent, en vertu de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme, prendre la forme de schémas d'aménagement, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de permettre aux auteurs du PLU, qui peuvent y préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics, de fixer précisément, au sein de telles orientations, les caractéristiques des constructions susceptibles d'être réalisées.

14. Il ressort des pièces du dossier que l'OAP " Secteur de Champlan Ouest " comprend un schéma de principe d'aménagement donné à titre illustratif uniquement ainsi qu'une estimation à plus ou moins 10% du nombre de logements attendus dont une part de 30% dédiée aux logements sociaux. Si l'OAP précise les boisements à conserver, les espaces verts à créer ainsi que les voies d'accès, il ressort toutefois de l'article L.151-7 précité que les OAP peuvent préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics. S'agissant des prescriptions d'aménagement, cette OAP renvoie aux règlement applicable à la zone 1AUd sans déterminer les caractéristiques précises des constructions, relatives notamment à leur implantation, leur hauteur ou leur aspect. Elle ne peut, dès lors, être regardée comme présentant un caractère prescriptif relevant du règlement. Par ailleurs, eu égard à ce qui a été dit au paragraphe 7, l'OAP thématique sur l'énergie ne comporte pas davantage de prescription précise relevant du règlement du plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen doit être écarté.

15. Il ressort des principes d'aménagement de l'OAP du secteur Champlan Ouest que des boisements et espaces verts présents au nord devront être maintenus et préservés. Par ailleurs, l'OAP précise qu'il convient de préserver au maximum les pommiers présents pour leur valeur patrimoniale et leur intérêt faunistique. Si les requérants soutiennent que, contrairement à ce qu'indique l'OAP, le tènement n'abrite aucun verger mais des arbres disséminés, cette seule circonstance, compte tenu de l'intérêt paysager attesté par les photographies versées au dossier, ne suffit pas à entacher cette OAP d'erreur manifeste d'appréciation en ce qui concerne le choix de préserver des boisements et espaces verts. La comparaison avec l'ancien zonage tout comme les autorisations d'urbanisme délivrées pour la réalisation d'habitats individuels, alors que les auteurs du plan local d'urbanisme ne sont pas liés par les modalités existantes d'utilisation des terrains dont ils peuvent toujours prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, ne témoignent pas davantage de ce que l'OAP serait également entachée d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle prévoit des habitats collectifs horizontaux. Par ailleurs, la mention, dans le rapport de présentation, de la présence de corps de ferme et lotissements de maisons individuelles à proximité du tènement concerné par l'OAP litigieuse, ne suffit à révéler une contradiction sur ce point. Enfin, alors qu'il est dans la nature de la réglementation d'urbanisme de distinguer les zones où les possibilités de construire sont différentes ainsi que les zones inconstructibles, M. E et autres ne démontrent pas, en tout état de cause, que l'institution de l'OAP litigieuse porterait une atteinte excessive à leur droit de propriété qui ne serait pas justifiée par un intérêt général suffisant. Par suite, le moyen tiré de l'illégalité de l'OAP du secteur de Champlan Ouest doit être écarté.

16. Aux termes de l'article R.151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / () "

17. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions réglementaires évoquées au point précédent, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

18. Les requérants soutiennent que le classement en zone 1AUd des parcelles leur appartenant est entaché d'erreur manifeste d'appréciation dès lors que celui-ci entraînera la densification du secteur par le recours à de l'habitat collectif alors que l'environnement est constitué de fermes et habitations individuelles. Le tènement en cause, d'une surface de plus d'un hectare, est implanté en milieu urbanisé et est desservi par les réseaux. Son classement en zone 1AUd répond à un objectif de densification urbaine dûment justifié dans le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durables. Ainsi, les éléments invoqués par les requérants ne sont pas de nature à caractériser une erreur manifeste d'appréciation. Dès lors que le classement contesté ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, il ne saurait être regardé comme portant une atteinte illégale au principe d'égalité.

19. Aux termes de l'article L.151-15 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage de ce programme est affecté à des catégories de logements qu'il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale. ". Aux termes de l'article L.101-2 du même code : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 3° La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs de l'ensemble des modes d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements motorisés et de développement des transports alternatifs à l'usage individuel de l'automobile ; () ".

20. La servitude de mixité sociale L3, instituée en application de l'article L.151-15 du code de l'urbanisme au sein du secteur de Champlan Ouest, impose la réalisation de 30% de logements locatifs sociaux en nombre et en surface de plancher. S'il est constant que la commune n'est pas soumise à l'obligation de taux de logements sociaux prévue par les dispositions de l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain du 13 décembre 2000 et dispose de 13,4% de logements locatifs sociaux, ces circonstances ne font pas obstacle à ce qu'elle fixe, en application de l'article L.151-15 du code de l'urbanisme, un pourcentage de réalisation de logements sociaux dans des secteurs déterminés afin de répondre à l'objectif de mixité sociale dans l'habitat, posé par l'article L.101-2 du code de l'urbanisme. A cet égard, il ressort du rapport de présentation du plan local d'urbanisme de Passy, et notamment de sa partie consacrée à l'explication des choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables que la commune prévoit la production d'au moins 1 145 logements pour répondre aux évolutions démographiques envisagées à l'horizon 2032 et souhaite engager un effort pour permettre l'accès au logement pour le plus grand nombre. La commune prévoit ainsi de mobiliser différents outils, tels que les servitudes de mixité sociale dans les secteurs soumis à des orientations d'aménagement et de programmation ou des prescriptions spécifiques dans le règlement, afin d'augmenter la part de logements sociaux sur l'ensemble du parc de résidence principales en la portant à 19% en 2032. Contrairement à ce que soutiennent M. E et autres, la servitude de mixité sociale litigieuse est ainsi justifiée par le parti d'aménagement de la commune. En outre, le rapport de présentation n'a pas à justifier le classement de chaque parcelle. Les requérants n'établissent pas que le besoin identifié par la commune serait surestimé ou que les caractéristiques de leur tènement ne permettraient pas la production du taux de logements locatifs sociaux fixé. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que la création de la servitude de mixité sociale L3 serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

21. Il résulte de tout ce qui précède que M. E et autres ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération du 28 novembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Passy a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune.

Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

22. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Passy, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par M. E et autres et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. E et autres la somme demandée par la commune de Passy au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. E et autres est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Passy au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié M. A E, en application des dispositions de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la commune de Passy.

Délibéré après l'audience du 27 mars 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Jourdan, présidente rapporteur,

Mme Letellier, première conseillère,

Mme Barriol, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 avril 2023.

La présidente-rapporteure,

D. Jourdan

L'assesseure,

E. Barriol

La greffière,

C. Jasserand

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Savoie en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2002099