Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2002349

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 avril 2020 et le 16 février 2023, la SAS Univers Protec Formation, représentée par Me Auger, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler la décision de la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) du 27 février 2020 lui ayant infligé un blâme et une pénalité financière de 2 000 euros ;

2°) à titre subsidiaire, de réduire la sanction prononcée à un simple avertissement sans pénalité financière ;

3°) de mettre à la charge de l'administration la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la sanction est insuffisamment motivée ;

- elle a pu légitimement croire que l'autorisation préalable sollicitée par M. B avait été valablement acceptée, lui permettant de suivre la formation, dès lors qu'elle a fait un parallèle avec la procédure d'autorisation provisoire pour un candidat ressortissant de l'Union européenne ;

- M. B a obtenu son diplôme après avoir obtenu l'autorisation préalable en cause, de sorte que l'absence de cette autorisation pendant la formation n'a eu aucune conséquence ;

- le défaut de justification de cinq années d'exercice professionnel, retenu à l'encontre de l'associé unique et président de la société, n'est pas établi, la CNAC ayant ajouté une condition au texte en excluant son expérience en Côte d'Ivoire et les fonctions des policiers ivoiriens relevant bien du domaine de la sécurité publique ;

- les sanctions disciplinaires au sens strict que sont l'avertissement, le blâme et l'interdiction d'exercice à titre temporaire ne sont pas cumulatives avec les pénalités financières en application de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure ;

- la sanction administrative prise à son encontre est manifestement disproportionnée ;

- elle relève désormais de la branche professionnelle de la CPNEFP (ADEF) pour dispenser la formation en protection rapprochée, et non du Conseil national des activités privées de sécurité, de sorte que toute sanction prononcée à son encontre sera dépourvue de tout effet.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 décembre 2022, le Conseil national des activités privées de sécurité, représenté par la SELARL Centaure Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 500 euros soit mise à la charge de la SAS Univers Protec Formation sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 17 février 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 20 mars 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la sécurité intérieure ;

- le décret n° 2014-1294 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l'application du principe " silence vaut acceptation " ainsi qu'aux exceptions au délai de deux mois de naissance des décisions implicites sur le fondement du 4° de l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêté du 1er juillet 2016 relatif à la certification des organismes de formation aux activités privées de sécurité et aux activités de recherches privées ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme d'Elbreil, conseillère,

- les conclusions de Mme Brenner Adanlété, rapporteure publique,

- et les observations de Me Punzano, représentant le Conseil national des activités privées de sécurité.

Considérant ce qui suit :

1. La SAS Univers Protec Formation, ayant pour associé unique et gérant M. A, a fait l'objet d'un contrôle de la part des agents de la délégation territoriale Sud-Est du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), à l'issue duquel le directeur de l'établissement a décidé d'engager une action disciplinaire. Par une délibération du 13 octobre 2019, la commission locale d'agrément et de contrôle Sud-Est a infligé à la société un blâme et une pénalité financière d'un montant de 10 000 euros. Saisie sur recours administratif préalable obligatoire de la société, la commission nationale d'agrément et de contrôle a, par une décision du 27 février 2020, confirmé le blâme et ramené la sanction financière à un montant de 2 000 euros. La société Univers Protec Formation demande au tribunal l'annulation de cette sanction.

Sur la motivation de la sanction :

2. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 2° Infligent une sanction ; / () ". Aux termes de l'article L. 211- 5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

3. A supposer que la SAS Univers Protec Formation ait entendu se prévaloir de l'insuffisance de motivation de la sanction prononcée à son encontre, cette dernière vise les articles du code de la sécurité intérieure dont elle fait application et énonce les différents manquements retenus à l'encontre de la société. Dans ces circonstances, elle comporte l'énoncé des considérations de droit et de fait qui en constituent le fondement. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit être écarté.

Sur les griefs retenus à l'encontre de la SAS Univers Protec Formation :

4. Aux termes de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure, dans sa version applicable au présent litige : " Tout manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables aux activités privées de sécurité peut donner lieu à sanction disciplinaire. () / Les sanctions disciplinaires applicables aux personnes physiques et morales exerçant les activités définies aux titres Ier, II et II bis sont, compte tenu de la gravité des faits reprochés : l'avertissement, le blâme et l'interdiction d'exercice de l'activité privée de sécurité ou de l'activité mentionnée à l'article L. 625-1 à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder cinq ans. En outre, les personnes morales et les personnes physiques non salariées peuvent se voir infliger des pénalités financières. Le montant des pénalités financières est fonction de la gravité des manquements commis et, le cas échéant, en relation avec les avantages tirés du manquement, sans pouvoir excéder 150 000 €. Ces pénalités sont prononcées dans le respect des droits de la défense. ".

En ce qui concerne le grief relatif à l'absence d'autorisation préalable d'un stagiaire :

5. Aux termes de l'article L. 612-22 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction applicable en l'espèce : " L'accès à une formation en vue d'acquérir l'aptitude professionnelle est soumis à la délivrance d'une autorisation préalable, fondée sur le respect des conditions fixées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 612-20 ". Aux termes de l'article L. 625-1 du même code : " Est soumise au présent titre, lorsqu'elle est délivrée par des exploitants individuels et des personnes morales de droit privé, établis sur le territoire français, et n'ayant pas conclu un contrat d'association avec l'Etat : / 1° La formation permettant de justifier de l'aptitude professionnelle à exercer les activités mentionnées aux 1° à 4° de l'article L. 611-1 et à l'article L. 621-1 ; / 2° La formation permettant le renouvellement des cartes professionnelles mentionnées aux articles L. 612-20-1 et L. 622-19-1. / () ". Aux termes de l'article R. 625-11 de ce code : " I.- Pour les formations mentionnées à l'article L. 625-1, les prestataires de formation n'acceptent au sein de leur parcours que les candidats titulaires soit de l'autorisation préalable d'accès à la formation professionnelle mentionnée aux articles L. 612-22 et L. 622-21 soit de l'autorisation provisoire mentionnée aux articles L. 612-23 et L. 622-22 soit de la carte professionnelle mentionnée aux articles L. 612-20 et L. 622-19. / () ".

6. En outre, aux termes de l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Par dérogation à l'article L. 231-1, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : / () / 4° Dans les cas, précisés par décret en Conseil d'Etat, où une acceptation implicite ne serait pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l'ordre public ; / () ". Aux termes de l'article 1er du décret n° 2014-1294 du 23 octobre 2014 relatif aux exceptions à l'application du principe " silence vaut acceptation " ainsi qu'aux exceptions au délai de deux mois de naissance des décisions implicites sur le fondement du 4° de l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration : " En application du 4° de l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration, le silence gardé pendant deux mois par l'administration vaut décision de rejet pour les demandes dont la liste figure en annexe du présent décret ". L'annexe de ce même décret comprend l'autorisation préalable pour accéder à une formation dans la sécurité privée telle que régie par les articles L. 612-11, L. 622-21 et L. 622-2 du code de la sécurité intérieure.

7. Il résulte de l'instruction que la SAS Univers Protec Formation a accueilli M. B en formation du 25 septembre au 19 novembre 2017 pour une session de formation au métier d'agent de protection physique des personnes. Il est constant que ce stagiaire n'était pas titulaire d'une autorisation préalable lui permettant de suivre cette formation, cette autorisation lui ayant été délivrée le 1er octobre 2018, soit postérieurement à la formation suivie. La circonstance que l'instruction de cette demande, présentée le 15 juin 2017, ait fait l'objet d'un délai particulièrement long est à cet égard sans incidence, étant rappelé qu'en application des dispositions précitées l'absence de réponse pendant deux mois valait décision implicite de rejet. En outre, le régime applicable aux autorisations provisoires d'exercer des ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen, prévu par les dispositions de l'article R. 622-23 du code de la sécurité intérieure, est sans incidence sur celui des autorisations préalables à une formation, tout comme le fait que le stagiaire en question ne se soit finalement vu délivrer son diplôme qu'après l'obtention de cette autorisation. Par suite, ce premier grief est établi.

En ce qui concerne le grief tiré de l'insuffisance de l'expérience professionnelle nécessaire à l'exercice des fonctions de formateur :

8. Aux termes de l'article R. 625-7 du code de la sécurité intérieure, pris pour l'application des dispositions des articles L. 625-1 et L. 625-2 du même code, relatives à la formation aux activités privées de sécurité : " Pour l'obtention ou le renouvellement de l'autorisation mentionnée à l'article L. 625-2, les prestataires de formation fournissent un certificat attestant de leur compétence en matière de formation. / () ". Aux termes du point 4.1 de l'annexe II à l'arrêté du 1er juillet 2016 relatif à la certification des organismes de formation aux activités privées de sécurité et aux activités de recherches privées : " 4.1. Formateurs. / L'organisme de formation s'assure que le niveau de qualification professionnelle du formateur chargé de dispenser la formation est adapté et correspond aux critères définis dans les annexes correspondantes. / () ". Aux termes du point 3 de l'annexe VIII au même arrêté, portant référentiel technique particulier pour l'activité de protection de l'intégrité physique des personnes : " 3. Formateurs. / Pour les modules relatifs à l'activité concernée, les formateurs justifient : / - de cinq années d'exercice professionnel dans le domaine d'activité concerné ou dans la sécurité publique (police ou gendarmerie) ; / - du certificat de qualification professionnelle ou d'une certification professionnelle enregistrée au RNCP, de niveau IV minimum, relatif à l'activité concernée ; / - d'une attestation de formation en tant que formateur. / Pour les modules juridiques, les formateurs peuvent également justifier d'un diplôme de l'enseignement supérieur dans le domaine de la sécurité privée ou du droit ou de cinq années d'exercice professionnel en tant qu'officier de police judiciaire ".

9. Il résulte de ces dispositions que le formateur en matière de protection de l'intégrité physique des personnes doit notamment justifier de cinq années d'exercice professionnel dans ce domaine ou dans la sécurité publique, dans le cadre de fonctions exercées au sein de la police ou dans la gendarmerie.

10. En l'espèce, si M. A a obtenu le 3 juillet 2012 la délivrance d'une carte professionnelle pour l'exercice d'une activité de protection physique des personnes, il n'est pas justifié qu'il aurait exercé réellement cette profession pendant cinq ans, la délivrance de la carte n'impliquant pas nécessairement son utilisation effective. En outre, la circonstance qu'il se soit vu délivrer cette carte n'implique pas, contrairement à ce qui est soutenu, que M. A remplisse par ailleurs les conditions, en partie distinctes, pour être formateur au sein d'un organisme prestataire de formation. Par ailleurs, la société requérante fait valoir que M. A a occupé les fonctions de sous-officier au sein de la police nationale ivoirienne entre 2001 et 2007, soit pendant une durée de plus de cinq ans. Toutefois, d'une part et contrairement à ce qu'elle soutient, il ne ressort pas de la décision attaquée que la commission nationale d'agrément et de contrôle, en se référant aux " forces de sécurité intérieure ", ait entendu lui opposer la circonstance que cette expérience professionnelle ait été acquise hors de France, la formule employée se bornant à renvoyer, de manière générale, aux services de police ou de gendarmerie en charge de la sécurité intérieure. D'autre part, il ressort des mentions figurant sur les évaluations professionnelles de l'intéressé qu'il a été employé comme sergent de police en qualité de " procédurier " de 2001 à 2003, puis en qualité d'" agent de police " de 2004 à 2007, étant précisé que pour l'année 2007 il est mentionné " enquêteur ". En l'absence de toute précision sur la nature des fonctions d'un procédurier et d'un enquêteur, la commission nationale d'agrément et de contrôle a pu à bon droit estimer que l'intéressé ne justifiait pas de cinq années d'exercice professionnel dans le domaine de la sécurité publique.

Sur la proportionnalité de la sanction :

11. En premier lieu, et contrairement à ce que soutient la société requérante, les dispositions de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure n'excluent pas que les sanctions d'avertissement, de blâme et d'interdiction d'exercice à titre temporaire puissent se cumuler avec des sanctions financières.

12. En deuxième lieu, la SAS Univers Protec Formation a, d'une part, reçu un stagiaire ne remplissant pas les conditions nécessaires, ce qu'elle ne pouvait ignorer. D'autre part, elle a eu recours, comme formateur principal, à M. A, associé unique de la société, qui ne remplissait pas les conditions requises d'expérience professionnelle. Eu égard à la fonction de M. A au sein de la société requérante, la sanction infligée d'un blâme, assorti d'une sanction financière de 2 000 euros, n'apparaît pas disproportionnée. Par suite, le moyen doit être écarté.

13. Enfin, la circonstance que la société soit agréée, depuis le 8 septembre 2022, par la commission paritaire nationale de l'emploi et de la formation professionnelle des organismes de prévention et de sécurité est sans incidence sur la légalité de la sanction infligée par le CNAPS le 27 février 2020.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la SAS Univers Protec Formation n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision de la commission nationale d'agrément et de contrôle du 27 février 2020.

Sur les frais du litige :

15. D'une part, le rejet des conclusions aux fins d'annulation de la SAS Univers Protec Formation implique, par voie de conséquence, le rejet de ses conclusions aux fins d'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

16. D'autre part, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la SAS Univers Protec Formation une somme en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SAS Univers Protec Formation est rejetée.

Article 2 : Les conclusions du CNAPS aux fins d'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Univers Protec Formation et au Conseil national des activités privées de formation.

Délibéré après l'audience du 5 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. L'Hôte, président,

M. Heintz, premier conseiller,

Mme d'Elbreil, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mai 2023.

La rapporteure,

M. D'ELBREIL

Le président,

V. L'HÔTE La greffière,

L. ROUYER

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.