Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2002353

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 avril 2020 et le 27 août 2021, M. A C, représenté par Me Oriot, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 19 février 2020 par laquelle la commission nationale d'agrément et de contrôle a rejeté le recours administratif préalable obligatoire qu'il a formé contre la décision du 16 octobre 2019, par laquelle la commission locale d'agrément et de contrôle Sud-Est a rejeté sa demande de délivrance d'une autorisation préalable en vue d'accéder à une formation relative à l'exercice d'une activité privée de sécurité ;

2°) d'enjoindre à la commission nationale d'agrément et de contrôle de lui délivrer l'autorisation sollicitée, dès la notification du jugement à intervenir, et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge du Conseil national des activités privées de sécurité le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'incompétence ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- la commission nationale d'agrément et de contrôle était irrégulièrement composée ;

- la décision est entachée d'un vice de procédure tiré de la consultation irrégulière du fichier de traitement automatisé des antécédents judiciaires ;

- elle est entachée d'un vice de procédure tiré de l'absence de demande d'information au procureur de la République sur les suites judiciaires données aux procédures mentionnées dans le fichier de traitement des antécédents judiciaires ;

- elle a été prise en méconnaissance du principe du contradictoire ;

- elle est entachée d'une erreur de droit ;

- elle est entachée d'une erreur de fait ;

- elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 26 juillet 2021 et le 23 septembre 2021, le Conseil national des activités privées de sécurité conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés.

M. C a été admis au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 7 octobre 2020.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de procédure pénale ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Heintz, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Brenner Adanlété, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. C était titulaire d'une carte professionnelle l'autorisant à exercer la profession d'agent de surveillance et de gardiennage valable jusqu'à la fin de l'année 2017. Le 21 août 2019, il a déposé auprès de la commission locale d'agrément et de contrôle (CLAC) Sud-Est une demande tendant à la délivrance d'une autorisation préalable, en vue d'accéder à une formation relative à l'exercice d'une activité privée de sécurité. Par une décision du 16 octobre 2019, la CLAC a rejeté sa demande. Le 16 décembre 2019, M. C a formé à l'encontre de cette décision un recours préalable obligatoire devant la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS). Par une délibération du 19 février 2020, la CNAC a rejeté sa demande. M. C demande au tribunal d'annuler la décision du 19 février 2020.

2. En premier lieu, il résulte des termes du dernier alinéa de l'article L. 632-2 du code de la sécurité intérieure que la commission nationale d'agrément et de contrôle, émanation du collège du Conseil national des activités privées de sécurité, est une formation collégiale qui " () élit son président () ". L'article R. 632-10 du même code dispose que : " La Commission nationale d'agrément et de contrôle () élit son président () / Le président est élu pour une durée de trois ans renouvelables une fois ".

3. La délibération du 19 février 2020 a été signée pour la CNAC par M. Claude Mathon, avocat général honoraire à la Cour de cassation, président de la CNAC. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du procès-verbal d'élection que ce dernier a été élu président de la CNAC, qualité qui lui confère le pouvoir de signer les décisions au nom de cette commission. Ainsi, M. B était bien compétent pour présider la commission et signer la délibération en litige. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la délibération attaquée doit être écarté.

4. En deuxième lieu, la délibération du 19 février 2020 vise les articles L. 612-20 et L. 612-22 du code de la sécurité intérieure. Par ailleurs, elle indique que M. C a été mis en cause en qualité d'auteur de faits de violence n'excédant pas huit jours et menaces de mort sur conjoint, concubin ou partenaire lié par un pacte civil de solidarité. Elle mentionne également qu'il a été mis en cause en qualité d'auteur de faits d'aide au séjour d'un étranger en situation irrégulière, ainsi que pour des faits de conduite d'un véhicule sans permis. Ainsi, contrairement à ce que soutient le requérant, la délibération attaquée mentionne les circonstances de fait et de droit qui en constituent le fondement. S'il soutient aussi qu'il ne lui est pas possible de vérifier les fichiers sur la base desquels les faits précités ont été recueillis ni de vérifier leur matérialité, ces arguments sont sans incidence sur la motivation de la décision attaquée. Par suite le moyen tiré de l'insuffisance de motivation doit être écarté.

5. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 632-9 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction alors en vigueur : " La Commission nationale d'agrément et de contrôle comprend : / 1° Les membres du collège représentant l'Etat désignés aux c, d, f, h et k du 1° de l'article R. 632-2 ; / 2° Les membres des juridictions désignés aux 2° et 3° du même article ; / 3° Deux membres titulaires et deux membres suppléants nommés par le ministre de l'intérieur parmi les membres représentant les professionnels désignés au 4° du même article. L'un au moins des membres titulaires est choisi parmi les représentants désignés au titre du a du 4° du même article. L'un au moins des membres suppléants est choisi parmi les représentants désignés au titre des b, c, d ou e du 4° du même article ". Aux termes de l'article R. 632-12 du même code : " La Commission nationale d'agrément et de contrôle se réunit sur convocation de son président, qui fixe l'ordre du jour. / Elle ne peut valablement délibérer que si, pour la moitié au moins, ses membres sont présents ou représentés à la séance. Si le quorum n'est pas atteint, la commission est à nouveau convoquée sur le même ordre du jour dans un délai de huit jours. Elle délibère alors sans condition de quorum. / Les décisions sont prises à la majorité des membres présents ou représentés. En cas de partage égal des voix, celle du président est prépondérante. / Les membres désignés au 2° de l'article R. 632-9 peuvent donner, par écrit, mandat à un autre membre de la Commission nationale désigné au 1° ou au 2° du même article de les représenter à une séance. Chaque membre ne peut recevoir qu'un seul mandat. / Le président du collège et le délégué ministériel aux partenariats, aux stratégies et aux innovations de sécurité au ministère de l'intérieur assistent aux séances de la Commission nationale d'agrément et de contrôle, hors formation de recours, avec voix consultative. / Le président de la Commission nationale peut appeler le directeur de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale ou son représentant à participer aux séances avec voix consultative ".

6. M. C soutient qu'il n'est pas établi que la CNAC qui a examiné son dossier ait été régulièrement constituée et convoquée. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du procès-verbal de l'élection du président et du vice-président de la CNAC en date du 15 mars 2018 ainsi que de la feuille d'émargement des membres de la commission présents à la séance du 6 février 2019, que lors de sa délibération litigieuse la CNAC était régulièrement composée. Il ressort également des pièces du dossier que les membres de la CNAC ont été destinataires, le 31 janvier 2020, d'un courrier électronique du président de la commission les convoquant à la séance du 6 février 2020 et fixant l'ordre du jour. La circonstance que le courrier électronique de convocation produit en défense par le CNAPS ne mentionne pas, pour des raisons de confidentialité, les adresses électroniques complètes des personnes convoquées et qu'il ait été également adressé aux secrétariats des intéressés, n'est pas de nature à entacher d'irrégularité ladite convocation. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure manque en fait et doit être écarté en ses deux branches.

7. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 40-29 du code de procédure pénale : " I. - Dans le cadre des enquêtes prévues () aux articles L. 114-1, L. 114-2, L. 211-11-1, L. 234-1 et L. 234-2 du code de la sécurité intérieure (), les données à caractère personnel figurant dans le traitement qui se rapportent à des procédures judiciaires en cours ou closes, à l'exception des cas où sont intervenues des mesures ou décisions de classement sans suite, de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement devenues définitives, ainsi que des données relatives aux victimes, peuvent être consultées, sans autorisation du ministère public, par : / () / 5° Les personnels investis de missions de police administrative individuellement désignés et spécialement habilités par le représentant de l'Etat. L'habilitation précise limitativement les motifs qui peuvent justifier pour chaque personne les consultations autorisées. Lorsque la consultation révèle que l'identité de la personne concernée a été enregistrée dans le traitement en tant que mise en cause, l'enquête administrative ne peut aboutir à un avis ou une décision défavorables sans la saisine préalable, pour complément d'information, des services de la police nationale ou des unités de la gendarmerie nationale compétents et, aux fins de demandes d'information sur les suites judiciaires, du ou des procureurs de la République compétents. Le procureur de la République adresse aux autorités gestionnaires du traitement un relevé des suites judiciaires devant figurer dans le traitement d'antécédents judiciaires et relatif à la personne concernée. Il indique à l'autorité de police administrative à l'origine de la demande si ces données sont accessibles en application de l'article 230-8 du présent code. ". Aux termes de l'article R. 632-14 du code de la sécurité intérieure : " Le directeur transmet au préfet du siège de la commission nationale, ou locale la liste des agents pour lesquels il sollicite l'habilitation de consulter, aux fins et dans les conditions fixées par les articles L. 612-7, L. 612-20, L. 612-22, L. 612-23, L. 622-7, L. 622-19, L. 622-21, L. 622-22 et L. 625-2 du présent code, les traitements de données à caractère personnel gérés par les services de police et de gendarmerie nationales () ".

8. Il résulte du 5° du I de l'article R. 40-29 du code de procédure pénale que les agents du CNAPS spécialement habilités par le représentant de l'Etat peuvent consulter les données à caractère personnel figurant dans le traitement des antécédents judiciaires, qui se rapportent à des procédures judiciaires closes ou en cours, sans autorisation du ministère public, dans le cadre des enquêtes prévues à l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure, applicable en particulier à l'instruction des demandes d'autorisation concernant les emplois privés relevant du domaine de la sécurité.

9. Dès lors que les dispositions l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure prévoient la possibilité que certains traitements automatisés de données à caractère personnel soient consultés au cours de l'enquête conduite par l'administration dans le cadre de ses pouvoirs de police, préalablement à la délivrance d'une autorisation préalable, la circonstance que l'agent ayant procédé à cette consultation n'aurait pas été, en application des dispositions précitées du code de procédure pénale, régulièrement habilité à cette fin, si elle est susceptible de donner lieu aux procédures de contrôle de l'accès à ces traitements, n'est pas, par elle-même, de nature à entacher d'irrégularité la décision prise sur la demande d'autorisation. Dès lors, le moyen soulevé par le requérant, tiré de ce que la décision contestée est intervenue au terme d'une procédure irrégulière, doit être écarté comme inopérant.

10. En cinquième lieu, M. C soutient que la décision en litige méconnaît l'article R. 40-29 du code de procédure pénale dès lors qu'aucune demande d'information n'a été adressée au procureur de la République sur les suites judiciaires des procédures le concernant mentionnées dans le fichier TAJ. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que lors de l'instruction de la demande du requérant par la CLAC Sud-Est, un complément d'enquête de moralité avait été établi par les services de police à Lyon le 13 septembre 2019 et une " fiche-navette à destination de l'autorité administrative " avait été adressée au parquet. En l'absence de tout changement dans les circonstances de fait retenues par la CNAC entre la date de la décision de la commission locale et la date de la délibération de la commission nationale, la CNAC n'était pas tenue, à la suite de la consultation du TAJ le 16 janvier 2020, de saisir à nouveau le procureur de la République aux fins de demande d'information sur les suites judiciaires. Par ailleurs, si M. C fait valoir que le CNAPS a demandé au procureur de la République des informations sur les suites judiciaires données à seulement deux mises en causes mentionnées dans le ficher TAJ, alors que la délibération du 19 février 2020 en retient cinq, d'une part, ces deux seules informations suffisaient à fonder la décision attaquée, d'autre part, l'enquête de moralité précitée, établie par les services de police après consultation du parquet, renseignait le CNAPS sur les suites judiciaires données à l'ensemble des faits pour lesquels l'intéressé avait été mis en cause. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 40-29 du code de procédure pénale doit être écarté.

11. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception fait des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en vertu de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ".

12. M. C soutient que la délibération du 19 février 2020 a été prise en violation du principe du contradictoire. Cependant la décision litigieuse est intervenue sur sa demande. Or, ni les dispositions précitées de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration, ni celles du code de la sécurité intérieure n'imposaient la mise en œuvre d'une telle procédure préalablement à ce que la CNAC se prononce sur la demande dont l'avait saisie le requérant. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que par un courrier en date du 23 août 2019, le service instructeur de la CLAC Sud-Est avait interrogé l'intéressé sur l'ensemble de faits qui ont été relevés par la CNAC dans sa délibération du 19 février 2020. Ce moyen manque donc en fait.

13. En septième lieu, aux termes de l'article L. 612-22 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction alors applicable : " L'accès à une formation en vue d'acquérir l'aptitude professionnelle est soumis à la délivrance d'une autorisation préalable, fondée sur le respect des conditions fixées aux 1°, 2° et 3° de l'article L. 612-20 ". Aux termes de cet article L. 612-20, dans sa version applicable : " Nul ne peut être employé ou affecté pour participer à une activité mentionnée à l'article L. 611-1 : / () / 2° S'il résulte de l'enquête administrative, ayant le cas échéant donné lieu à consultation, par des agents du Conseil national des activités privées de sécurité spécialement habilités par le représentant de l'Etat territorialement compétent et individuellement désignés, des traitements de données à caractère personnel gérés par les services de police et de gendarmerie nationales relevant des dispositions de l'article 31 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à l'exception des fichiers d'identification, que son comportement ou ses agissements sont contraires à l'honneur, à la probité, aux bonnes mœurs ou sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l'Etat et sont incompatibles avec l'exercice des fonctions susmentionnées ; () ".

14. Il résulte de ces dispositions que lorsqu'elle est saisie d'une demande de délivrance d'une carte professionnelle pour l'exercice de la profession d'agent privé de sécurité, l'autorité administrative compétente procède à une enquête administrative. Cette enquête, qui peut notamment donner lieu à la consultation du traitement automatisé de données à caractère personnel mentionné à l'article R. 40-23 du code de procédure pénale, vise à déterminer si le comportement ou les agissements de l'intéressé sont contraires à l'honneur, à la probité, aux bonnes mœurs ou sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l'Etat, et s'ils sont ou non compatibles avec l'exercice des fonctions d'agent privé de sécurité. Pour ce faire, l'autorité administrative procède, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, à une appréciation globale de l'ensemble des éléments dont elle dispose. A ce titre, si la question de l'existence de poursuites ou de sanctions pénales est indifférente, l'autorité administrative est en revanche amenée à prendre en considération, notamment, les circonstances dans lesquelles ont été commis les faits qui peuvent être reprochés au pétitionnaire ainsi que la date de leur commission.

15. M. C fait valoir que si les mentions enregistrées dans le fichier TAJ le concernant indiquent qu'il a été mis en cause dans plusieurs affaires, il n'est pas établi qu'il aurait commis des infractions pour ces faits. Cependant, il ressort des pièces du dossier que M. C a fait l'objet, en qualité d'auteur, de plusieurs mises en cause pour des faits de violence conjugale avec incapacité de moins de huit jours commis respectivement du 6 au 26 juin 2018 et le 21 mars 2018, d'une mise en cause pour des faits de menace de mort réitérée sur conjoint commis du 1er janvier au 17 mars 2018, d'une mise en cause pour des faits d'aide au séjour irrégulière d'un étranger commis du 17 janvier au 31 décembre 2017, enfin, d'une mise en cause pour la conduite d'un véhicule sans permis le 29 mars 2016. En retenant ces faits, alors même qu'aucune procédure pénale n'avait été engagée à son encontre et qu'aucune condamnation pénale n'était intervenue à la date de la décision attaquée, la CNAC n'a pas entaché la délibération du 19 février 2020 d'une erreur de droit. Ce moyen doit donc être écarté.

16. En huitième lieu, le requérant fait valoir que pour les faits relatifs à l'aide au séjour d'un étranger, le procureur de la République l'a informé par un courrier du 28 février 2020 n'avoir " aucun élément " et qu'un avis de classement sans suite a été émis le 13 juillet 2018 pour les faits de violence conjugale du 21 mars 2018. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, en particulier de l'enquête de moralité établie par les services de police de Lyon le 13 septembre 2019, que M. C a reconnu être l'auteur de ces faits. Par ailleurs, la circonstance que les faits de violence conjugale commis le 21 mars 2018 aient été classés sans suite est sans incidence sur la légalité de la délibération attaquée dès lors que, ainsi qu'il vient d'être dit, l'autorité administrative a pris en compte les circonstances dans lesquelles ces faits ont été commis, notamment le fait que l'intéressé les a reconnus. Au demeurant, la décision de classement est intervenue, non pas pour absence d'infraction, mais au motif que les preuves n'étaient pas suffisantes pour que l'infraction soit constituée. Par suite, le moyen tiré de l'erreur de fait doit être écarté.

17. En dernier lieu, M. C fait valoir qu'il a été détenteur de la carte professionnelle d'agent de sécurité de 2012 à 2017 et que les faits pour lesquels il a été mis en cause ont été classés sans suite. Toutefois, comme il a été dit aux points 15 et 16, il a été mis en cause en qualité d'auteur pour plusieurs faits dont il a reconnu la matérialité, même s'il en conteste désormais la réalité dans ses écritures. Il ressort également des pièces du dossier que la CNAC, pour prendre la décision attaquée, ne s'est pas uniquement fondée sur les informations enregistrées dans le fichier TAJ mais a procédé, à partir de l'enquête administrative, à une appréciation du comportement et des agissements de l'intéressé. Ainsi, eu égard à la gravité des faits reprochés à M. C, qui sont postérieurs à la période pour laquelle il avait bénéficié d'une première carte professionnelle, la CNAC a pu, sans commettre d'erreur d'appréciation, refuser de lui délivrer l'autorisation préalable à l'accès à une formation en vue du renouvellement de la carte professionnelle.

18. Il résulte de tout ce qui précède que M. C n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération du 19 février 2020. Ses conclusions aux fins d'injonction et celles tendant au bénéfice des dispositions des articles L. 761-1 du code de justice administrative doivent, par conséquent, être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C et au Conseil national des activités privées de sécurité.

Délibéré après l'audience du 9 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. L'Hôte, président,

M. Heintz, premier conseiller,

Mme Bardad, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 décembre 2022.

Le rapporteur,

M. HEINTZ

Le président,

V. L'HÔTELa greffière,

L. ROUYER

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.