Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2002799

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 13 mai 2020 et le 29 décembre 2020, M. C B demande au tribunal d'annuler la délibération du 16 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Bièvre Est a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal.

Il soutient que :

- le conseil communautaire aurait dû délibérer une seconde fois sur l'arrêt du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) en application de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme ;

- le dossier d'enquête publique est incomplet dès lors que la chambre de l'agriculture, l'institut national de l'origine et de la qualité, ainsi que le centre national de la propriété forestière n'ont été saisis qu'en décembre 2019 après l'arrêt du projet de PLUi ;

- les conclusions la commission d'enquête doivent être qualifiées de défavorables, obligeant l'organe délibérant à prendre une délibération motivée réitérant la demande d'autorisation aux termes de dispositions de l'article L.123-16 du code de l'environnement ;

- le rapport de présentation est insuffisant au regard des dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme complétées par les articles R. 151-1 à R. 151-5 du même code ; l'analyse de la consommation des espaces naturels agricoles et forestiers est effectuée sur des données obsolètes relatives à la période 2005-2015 et la dimension économique du diagnostic livré sur le territoire est lacunaire notamment en ce qui concerne le développement substantiel du parc d'activité de Bièvre Dauphiné ;

- le classement en zone naturelle Ns de la parcelle cadastrées section AO n°229 sur le territoire de la commune de Renage et le classement en zones naturelle et agricole de la parcelle cadastrée A n°1827 sur le territoire de la commune de Colombe sont entachés d'erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense enregistré le 23 novembre 2020, la communauté de Communes Bièvre Est, représentée par Me Fessler, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. B la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- M. B ne justifie pas être propriétaire de terrains sur la commune de Renage ;

- les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un courrier du 26 janvier 2023, le tribunal a informé les parties, en application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, qu'il envisageait de surseoir à statuer et les a invitées à présenter leurs observations

Des observations, enregistrées le 30 janvier 2023, ont été présentées par Me Fessler pour la communauté de Communes Bièvre Est.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de Mme Beytout, rapporteure publique,

- et les observations de M. B et de Me Fessler représentant la communauté de communes Bièvre Est.

Considérant ce qui suit :

1. M. B demande l'annulation de la délibération du 16 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Bièvre Est (CCBE) a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi).

Sur les conclusions d'annulation :

En ce qui concerne l'application des dispositions de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme :

2. Aux termes de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Lorsque l'une des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale émet un avis défavorable sur les orientations d'aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, l'organe délibérant compétent de l'établissement public de coopération intercommunale délibère à nouveau et arrête le projet de plan local d'urbanisme à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés ".

3. Ces dispositions subordonnent l'intervention d'une nouvelle délibération et d'un nouvel arrêt du projet du PLUi à la majorité qualifiée à ce que l'avis défavorable émis par la commune consultée porte sur les orientations d'aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement.

4. En premier lieu, par une délibération du 23 avril 2019, le conseil municipal d'Oyeu a émis un avis défavorable au projet de plan local d'urbanisme intercommunal arrêté le 4 février 2019. Après une présentation purement descriptive des documents composant le PLUi, cette délibération se borne à émettre un avis défavorable sans mentionner la moindre observation portant sur les orientations d'aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui concernent directement la commune d'Oyeu. Faute de respecter la condition posée par les dispositions de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme, le conseil municipal d'Oyeu ne peut être regardé comme ayant adopté un avis défavorable au sens et pour l'application des dispositions précitées de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme.

5. En second lieu, le conseil municipal de Beaucroissant a également émis un avis défavorable au projet par une délibération du 23 avril 2019, aux motifs " que les conditions dans lesquelles se sont déroulées l'instruction et l'élaboration du PLUi n'ont pas été à la hauteur de la grande technicité et des enjeux majeurs de ce dossier, Considérant notamment que les délais de mise à disposition des documents (cartes, règlements) et le temps de travail imparti aux élus municipaux ne leur ont pas permis de se prononcer et de statuer dans de bonnes conditions. Considérant également que la version arrêtée par le conseil communautaire n'a jamais été transmise à la commune au préalable. Considérant qu'il convient, en application des dispositions de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme de donner un avis sur le projet de PLUi arrêté. Après en avoir débattu, à 9 voix pour, 3 voix contre et 1 abstention, émet un avis défavorable au projet de PLUi arrêté par délibération du conseil communautaire du 4 février 2019 ".

6. Cet avis défavorable, qui se fonde sur la remise en cause des modalités d'association de la commune à l'élaboration du PLUi, a été pris au regard au regard de considérations étrangères à celles énoncées par les dispositions de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme.

7. Il est vrai toutefois que, dans un second temps, après avoir émis ce vote au visa de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme, le conseil municipal de Beaucroissant a demandé que des modifications soient " prises en compte " par la CCBE portant sur le classement en zone UAa de la parcelle cadastrée section AN n°177, sur le fait que le champ de foire ne soit pas grevé d'un espace boisé classé, sur la modification du classement des parcelles cadastrées section AM numéros 1, 2, 3 et 124, sur les corrections à apporter aux graphiques des orientations d'aménagement et de programmation (OAP) n°1 et n°2 du " chemin du Sabot " pour tenir compte de la présence à proximité de cette dernière OAP d'un bâtiment d'exploitation agricole classée en installation classée pour la protection de l'environnement, sur la situation des bâtiments existants dans le règlement de la zone UE, sur l'aléa inondation dans la carte des aléas et sur l'intégration dans le PLUi de la modification de limites territoriales entre les communes de Beaucroissant et Renage. Ces différents points entrent ainsi dans le champ d'application de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme.

8. En admettant que ces observations puissent être regardées comme révélant les véritables motifs de l'avis défavorable émis par le conseil municipal de Beaucroissant, il ressort des pièces du dossier que ces demandes ont été satisfaites au cours de l'élaboration ultérieure du projet de PLUi. Dès lors, elles ont eu un effet utile, si bien que, dans les circonstances de l'espèce, le vice résultant de l'absence de nouvelle délibération sur le projet de PLUi arrêté n'a pas effectivement privé la commune de Beaucroissant d'une garantie et doit être regardé comme ayant été sans incidence sur la légalité de la délibération finale d'approbation du PLUi.

9. Le moyen tiré du vice de procédure en raison de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme doit être, par suite, écarté.

En ce qui concerne la saisine tardive de certaines personnes publiques associées :

10. Aux termes de l'article R.153-6 du code de l'urbanisme alors applicable : " Conformément à l'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime, le plan local d'urbanisme ne peut être approuvé qu'après avis de la chambre d'agriculture, de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée et, le cas échéant, du Centre national de la propriété forestière lorsqu'il prévoit une réduction des espaces agricoles ou forestiers. Ces avis sont rendus dans un délai de trois mois à compter de la saisine. En l'absence de réponse à l'issue de ce délai, l'avis est réputé favorable ". L'article L. 112-3 du code rural et de la pêche maritime dispose que : " Les schémas directeurs, les plans d'occupation des sols () prévoyant une réduction des espaces agricoles ou forestiers ne peuvent être rendus publics ou approuvés qu'après avis de la chambre d'agriculture, de l'Institut national de l'origine et de la qualité dans les zones d'appellation d'origine contrôlée et, le cas échéant, du Centre national de la propriété forestière. Il en va de même en cas de révision ou de modification de ces documents. Ces avis sont rendus dans un délai de trois mois à compter de la saisine. En l'absence de réponse à l'issue de ce délai, l'avis est réputé favorable ".

11. Il ressort du rapport de la commission d'enquête (page 80) que le projet de PLUi arrêté le 4 février 2019 a été transmis pour avis au cours du mois de février 2019 à la chambre de l'agriculture de l'Isère, à l'institut national de l'origine et de la qualité et au centre national de la propriété forestière. Il ressort de l'annexe 4.1.5 " évolutions zone A et N " rédigé en décembre 2019 qu'en application de l'article R.153-6 du code de l'urbanisme, ces personnes ont été saisies une seconde fois en 2019 par la CCBE aux fins d'émettre un nouvel avis sur des évolutions de zonages envisagées postérieurement à l'enquête publique. Ce document conclut que l'évolution du zonage entre l'arrêt et l'approbation du PLUi est " mineure ".

12. Il n'est pas établi ni même allégué que les avis portant sur ces modifications envisagées auraient été de nature à remettre en cause la portée et le sens des avis déjà émis par ces autorités et qu'ainsi leur absence dans le dossier d'enquête publique aurait pu nuire à l'information du public. Dès lors, le moyen tiré du caractère incomplet du dossier d'enquête publique en raison de la saisine tardive de ces personnes doit être écarté.

En ce qui concerne la levée des réserves de la commission d'enquête :

13. Aux termes du dernier alinéa de l'article L. 123-16 du code de l'environnement " Tout projet d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public de coopération intercommunale ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête doit faire l'objet d'une délibération motivée réitérant la demande d'autorisation ou de déclaration d'utilité publique de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement de coopération concerné ".

14. Ces dispositions n'imposent pas que l'examen des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête fasse l'objet d'une réunion distincte de celle au cours de laquelle le conseil municipal approuve la modification du plan local d'urbanisme ni d'une délibération matériellement distincte de la délibération approuvant le projet. Elles n'exigent pas non plus que l'organe délibérant, qui n'est pas tenu de suivre l'avis de la commission d'enquête, débatte spécifiquement des conclusions du commissaire enquêteur. Elles lui imposent seulement de délibérer sur le projet en ayant eu connaissance de leur sens et de leur contenu.

15. Il ressort des pièces du dossier que, dans ses conclusions, la commission d'enquête a assorti son avis favorable au projet de PLUi de 17 réserves. Il ressort de la délibération du 16 décembre 2019 que les conseillers communautaires avaient connaissance des conclusions de la commission d'enquête et qu'ils en ont débattu en estimant que quatre réserves devaient être levées, cinq autres partiellement levées, cinq autres être écartées et enfin trois autres clarifiées. En conséquence, à supposer même que l'avis de la commission d'enquête soit qualifié de défavorable, la procédure d'adoption de la délibération du 16 décembre 2019 n'est entachée, en tout état de cause, d'aucune irrégularité au regard des dispositions citées au point 13.

En ce qui concerne la motivation du rapport de présentation :

16. En premier lieu, l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dispose que le rapport de présentation " analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques ".

17. Le rapport de présentation du PLUi, qui a été prescrit en novembre 2015 et arrêté le 4 février 2019, explique, page 104 du tome 1, que " le code de l'urbanisme impose une analyse de la consommation d'espaces au cours des dix années précédant l'approbation du PLUi. Toutefois, la collecte et l'interprétation d'une donnée, quelle qu'elle soit, implique nécessairement un décalage entre le phénomène observé et son analyse. Ainsi, le choix de faire la présente analyse sur la période 2005-2015 résulte de la disponibilité de la donnée pour cette période ".

18. Pour soutenir que le rapport de présentation a été élaboré à partir de données obsolètes, le requérant se fonde sur un graphique retraçant le rythme de dépôt des permis de construire depuis 1990 repris de la page 54 du tome 1 du rapport de présentation en arguant du ressaut de constructions nouvelles amorcé entre 2014 et 2015. Toutefois, ce document fait apparaitre que les années de fortes dynamiques de dépôt de permis de construire correspondent à la période 2004-2007 qui a été prise en compte par le rapport de présentation alors qu'entre 2010 et 2017, le nombre de dépôt annuel de permis de construire se stabilise autour de 100 après une forte baisse en 2017. Il s'ensuit que le requérant n'établit pas par ce seul document que l'évolution de la consommation d'espaces avant 2015 a été sensiblement différente de celle connue sur la période 2015-2019 et que l'extrapolation de ces données sur la période 2015-2019 serait, en conséquence, significativement inexacte. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-4 doit dès lors être écarté.

19. En second lieu, l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dispose également que le rapport de présentation " s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services ".

20. Le parc d'activités de Bièvre Dauphine, qui longe l'autoroute A48 et qui s'étend pour l'essentiel sur les communes d'Apprieu et Colombe, présente une superficie de 110 ha qui couvre la zone existante et son extension prévue par le PLUi. Il fait l'objet d'une OAP sectorielle. Le rapport de présentation présente le parc Bièvre Dauphine comme la locomotive économique du territoire et entend poursuivre l'aménagement de cet espace économique par le déploiement d'une enveloppe foncière suffisante destinée à accueillir de nouvelles entreprises extérieures au territoire. Cette extension vise également à " Affirmer une identité de territoire à l'échelon extraterritorial, à travers la constitution d'une identité marchande sur l'espace économique Bièvre Dauphine et poursuivre le développement du Parc d'Activités commercial afin de contribuer à la réduction des déplacements et de l'évasion vers les pôles commerciaux des territoires voisins ".

21. Le rapport de présentation comporte, dans sa version approuvée, des explications substantielles sur les développements projetés du parc tant sur le plan économique (pages 126 à 147 du tome 1 du rapport de présentation) que commercial (pages 148 à 163). En particulier, il ressort de ces pages que l'extension du parc d'activité de Bièvre Dauphiné s'appuie sur un diagnostic des besoins économiques et sociales locaux marqués par une croissance de tous les indicateurs socio-économiques, particulièrement sur le nombre d'emplois et fournit une analyse chiffrée du volume de foncier économique disponible estimé insuffisant, en l'état, pour répondre entièrement au rythme de commercialisation actuel et celui projeté. C'est ainsi qu'entre 2015 et 2018, la CCBE a vendu 8 hectares de foncier économique dans le parc d'activité de Bièvre Dauphiné (page 142) et qu'en 2030, 622 emplois supplémentaires par rapport à 2014 sont attendus. Par ailleurs, les objectifs visés par cette extension et sa cohérence avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durable sont justifiés en pages 242 et suivantes du tome 4 du rapport de présentation. Dès lors, le rapport de présentation, dans sa version approuvée, répond à l'exigence de diagnostic prévu au deuxième alinéa de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme comme le note d'ailleurs la commission d'enquête dans la colonne " prise en compte des observations " figurant dans l'annexe 4.1.

En ce qui concerne le classement en zone naturelle de la parcelle cadastrée section AO n°229 à Renage :

22. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

23. Le secteur Ns délimite les espaces naturels sensibles constitutifs de la trame verte et bleue à protéger de toutes nouvelles constructions, y compris agricoles et forestières, en raison de leur intérêt écologique.

24. La parcelle cadastrée section AO n°229, d'une superficie d'environ 6500 m², se situe au-delà du chemin de la Font Noire qui marque la limite de l'urbanisation à cet endroit. Elle est dépourvue de toute construction et présente un caractère naturel et partiellement boisé dans sa partie supérieure qui est également incluse par le plan C dans la trame verte et bleue comme réservoir de biodiversité et comme comportant une zone humide. Par ailleurs, elle est affectée selon le plan B' d'un aléa moyen de glissement de terrain (G2) la rendant constructible sous conditions. Son classement en zone N et Ns répond ainsi tant à ses caractéristiques propres qu'aux objectifs que le projet d'aménagement et de développement durable tendant à limiter l'impact du développement urbain sur la consommation des espaces naturels, à préserver la multifonctionnalité de la trame verte et bleue et à la valoriser comme valeur ajoutée du cadre de vie. Dès lors, la CCBE n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant cette parcelle en zone naturelle et en zone naturelle sensible dans sa partie supérieure.

En ce qui concerne le classement de la parcelle cadastrée section A n°1827 à Colombe :

25. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".

26. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

27. Le rapport de présentation identifie la zone UC aux franges d'urbanisation des tissus bâtis majoritairement constitués par de l'habitat pavillonnaire. Il énonce que " Afin d'assurer une modération de la consommation des espaces agricoles naturels et forestiers environnants et pour lutter contre l'étalement urbain, la délimitation de la zone UC est largement circonscrite aux bâtis existants. Le développement de cette zone s'effectuera par le comblement prioritaire des espaces libres, des dents creuses ou par division parcellaire ".

28. La parcelle n°1827, d'une superficie de près de 6000 m², est classée en zone UC dans sa partie comportant une maison d'habitation, en zone agricole dans sa partie plane médiane et en zone naturelle dans sa partie boisée en forme de pointe. Si sa partie bâtie constitue l'extrémité de la zone urbaine UC peu dense à cet endroit, cette vaste parcelle à la forme allongée se situe à l'écart du centre bourg de Colombe et s'inscrit, pour la majorité de sa superficie, dans un secteur naturel de la commune marqué par des prairies et boisements. Le classement partiel en zone A se rattache à la vocation de ce secteur et, à ce titre, cette partie de parcelle n'est pas dépourvue de potentiel agronomique, biologique ou économique. Le classement en zone N correspond aux caractéristiques de la partie boisée de ce terrain. Par ailleurs, ces classements sont en adéquation avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durable tel qu'exposés au point 24. Il suit de là que ces classements en zones agricole et naturelle ne sont pas entachés d'erreur manifeste d'appréciation.

Sur les frais liés à l'instance :

29. Il y a lieu de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de M. B une somme de 500 euros au titre des frais exposés par la communauté de communes Bièvre Est.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : M. B versera à la communauté de communes Bièvre Est une somme de 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C B et à la communauté de communes Bièvre Est. Copie en sera adressée au préfet de l'Isère.

Délibéré après l'audience du 2 février 2023, à laquelle siégeaient :

M. Pfauwadel, président,

M. Ban, premier conseiller.

Mme Letellier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 mars 2023.

Le rapporteur,

J-L. A

Le président,

T. Pfauwadel

La greffière,

A. Zanon

La République mande et ordonne au préfet de l'Isère en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.