Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2002926

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 29 mai 2020, le 2 avril 2021 et le 26 juillet 2021, M. A B, représenté par Me Larrouy-Castera, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la délibération du 25 octobre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune du Bourget-en-Huile a approuvé la carte communale, ensemble la décision implicite de rejet du recours gracieux formé le 23 décembre 2019, ainsi que la délibération modificative du 28 mai 2020, et la décision tacite du 24 août 2020 par laquelle le préfet de la Savoie a approuvé la carte communale ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat et de la commune du Bourget-en-Huile une somme respective de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le rapport de présentation repose sur des données démographiques anciennes ;

- la procédure de concertation préalable est irrégulière ;

- le dossier soumis à enquête publique est incomplet au sens de l'article R. 163-4 du code de l'urbanisme , et des articles L. 163-4 et R.123-8 du code de l'environnement ;

- le rapport de présentation est incomplet au sens de l'article L. 131-7 du code de l'urbanisme ;

- la carte communale est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation relative au déclassement de la parcelle B1146 en zone inconstructible ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle ouvre à l'urbanisation de nouveaux secteurs ; elle méconnaît les principes issus de la loi montagne et le principe de gestion économe du foncier.

Par des mémoires en défense enregistrés le 3 février 2021, le 2 juillet 2021 et le 21 octobre 2021, le préfet de la Savoie, conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable en ce qu'elle est dirigée contre la délibération du 25 octobre 2019 et contre l'arrêté préfectoral d'approbation ;

- les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée à la commune du Bourget-en-Huile, qui n'a pas produit de mémoire.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Naillon,

- les conclusions de Mme C,

- et les observations de Me Beuscart substituant Me Larrouy-Castera, représentant M. B.

Considérant ce qui suit :

1. M. B est propriétaire d'une parcelle cadastrée B n°1146 située dans la commune du Bourget-en-Huile, qui a été classée en zone inconstructible par la délibération du conseil municipal du 25 octobre 2019 approuvant la carte communale. Le 23 décembre 2019, M. B a formé un recours gracieux auprès de la commune, auquel cette dernière n'a pas répondu. Par arrêté du 11 mars 2020, la procédure d'approbation a été suspendue, les services de la direction départementale des territoires demandant au maire de modifier la carte au regard d'illégalités constatées. La délibération modificative a été approuvée le 28 mai 2020, classant en zone N des parcelles cadastrées A n°68, 69, 70 et 71. Par décision tacite du 24 août 2020, le préfet de la Savoie a approuvé la carte communale. Dans le dernier état de ses écritures, le requérant sollicite l'annulation de la délibération du 25 octobre 2019, de la décision implicite de rejet de son recours gracieux, de la délibération modificative du 28 mai 2020, et de la décision d'approbation tacite du préfet du 24 août 2020.

Sur la délibération du conseil municipal du 25 octobre 2019 et la décision implicite de rejet du recours gracieux formé le 23 décembre 2019 :

En ce qui concerne l'exception de non-lieu à statuer :

2. La validation par le préfet de la délibération du conseil municipal approuvant la carte communale est une condition de son entrée en vigueur et non de son existence. Dès lors que la délibération du 25 octobre 2019 n'a pas été retirée, il y a toujours lieu de statuer sur les conclusions tendant à son annulation.

En ce qui concerne le moyen tiré du classement des parcelles cadastrées A n°68, 69, 70 et 71 en zone constructible :

3. La délibération du 25 octobre 2019 classe les parcelles cadastrées A n°68, 69, 70 et 71 en zone constructible. Toutefois, l'ouverture à l'urbanisation de cette zone isolée dans le lieu-dit " Le Verney ", située dans une vaste zone naturelle, porte atteinte aux principes issus de la loi montagne qui n'autorise l'ouverture à l'urbanisation qu'en continuité des zones déjà urbanisées. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation et de la méconnaissance de la règle de l'urbanisation en continu issu de la loi montagne doit être accueilli.

4. Ainsi, la délibération du conseil municipal du 25 octobre 2019 doit être annulée en tant qu'elle classe les parcelles A n°68, 69, 70 et 71 en zone constructible. La décision implicite de rejet du recours gracieux doit être annulée dans la même mesure.

Sur la délibération du conseil municipal du 28 mai 2020 et la décision d'approbation tacite du préfet du 24 août 2020 :

En ce qui concerne la légalité externe :

5. En premier lieu, le rapport de présentation fait état de 154 habitants au sens du recensement 2014. Il ressort des pièces du dossier que la population légale de la commune en vigueur à compter du 1er janvier 2018, selon les statistiques de référence de l'INSEE du 1er janvier 2015, était de 155 habitants, laissant apparaître une hausse minime par rapport à l'année précédente. Le requérant n'est donc pas fondé à soutenir que le rapport de présentation reposait sur des données démographiques anciennes, et que la baisse du nombre d'habitants de la commune n'a pas été prise en compte dans la création de nouvelles zones d'urbanisation.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; 2° La création d'une zone d'aménagement concerté ; 3° Les projets et opérations d'aménagement ou de construction ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie, notamment ceux susceptibles d'affecter l'environnement, au sens de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, ou l'activité économique, dont la liste est arrêtée par décret en Conseil d'Etat ; 4° Les projets de renouvellement urbain ". Ainsi, l'élaboration d'une carte communale n'est pas au nombre des plans ou projets devant faire l'objet d'une concertation.

7. Toutefois, la délibération du conseil municipal du 8 novembre 2013 prescrivant la mise en révision de la carte communale prévoyait l'organisation d' " une concertation adaptée à ce type de document d'urbanisme ", dont les partenaires seraient la population de la commune, les représentants de la profession agricole, la chambre d'agriculture, les représentants de l'Etat, et qui consisterait en " une ou plusieurs réunions publiques à la salle des fêtes ".

8. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

9. Pour soutenir que la procédure d'élaboration de la carte communale est irrégulière, le requérant fait valoir que la concertation ne s'est pas déroulée conformément à la délibération du 8 novembre 2013 qui en avait fixé les modalités et qu'aucun bilan n'en a été tiré. Cependant, le commissaire-enquêteur relève qu'une réunion publique a eu lieu le 23 octobre 2017 dans la salle des fêtes, à laquelle il n'est pas établi que les partenaires n'ont pas été associés, et qui avait pour but d'informer la population de l'état d'avancement du projet et de sa justification au regard des orientations retenues et des contraintes imposées par la législation. La circonstance qu'un bilan de concertation n'a pas été tiré est sans incidence sur la régularité de la procédure, dans la mesure où la délibération ne le prévoyait pas dans ses modalités. En outre, la modification de son dossier par la commune, suite aux avis défavorables des personnes publiques associées, ne l'obligeait pas à tenir une nouvelle réunion avec les personnes concertées. Par suite, les modalités de la concertation adaptée prévues par la délibération du 8 novembre 2013 ont été respectées, et le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure de concertation préalable doit être écarté.

10. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 163-4 du code de l'urbanisme : " Le projet de carte communale est soumis à enquête publique par le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent. / Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. / Il peut, en outre, comprendre tout ou partie des pièces portées à la connaissance de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune par le préfet ". Aux termes de l'article L. 163-4 du même code : " La carte communale est soumise pour avis à la chambre d'agriculture et à la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime ". Aux termes de l'article R.123-8 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : [] 5° Le bilan de la procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15, de la concertation préalable définie à l'article L. 121-16 ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision. Il comprend également l'acte prévu à l'article L. 121-13. Lorsque aucun débat public ou lorsque aucune concertation préalable n'a eu lieu, le dossier le mentionne [] ".

11. Il ressort du point 9 que la commune n'était pas tenue d'établir un bilan de la concertation. De plus, il ressort des pièces du dossier que les avis des personnes publiques associées ont été recueillis, en particulier l'avis de la chambre d'agriculture conformément à l'article L. 163-4 précité, ainsi que ceux du préfet, de l'institut national de l'origine et de la qualité, de l'autorité environnementale Auvergne-Rhône-Alpes et de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers. Par suite, le moyen tiré de l'incomplétude du dossier soumis à enquête publique doit être écarté.

12. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 131-7 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " En l'absence de schéma de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme, les documents en tenant lieu et les cartes communales sont compatibles, s'il y a lieu, avec les documents énumérés aux 1° à 10° de l'article L. 131-1 et prennent en compte les documents énumérés à l'article L. 131-2. / Lorsqu'un de ces documents est approuvé après l'approbation d'un plan local d'urbanisme, d'un document en tenant lieu ou d'une carte communale, ces derniers sont, si nécessaire, rendus compatibles ou les prennent en compte dans un délai de trois ans ". Il ressort du site internet de la métropole Savoie - Grand Chambéry, librement accessible au juge comme aux parties, que le schéma de cohérence territoriale Métropole Savoie - Grand Chambéry, applicable sur le territoire de la commune du Bourget-en-Huile, a été approuvé le 21 juin 2005, et était en cours de procédure de révision au jour de la délibération attaquée. Dès lors que le requérant ne pouvait utilement invoquer la méconnaissance de l'article L. 131-7 du code de l'urbanisme, qui ne s'applique pas au cas d'espèce, le moyen tiré de l'incomplétude du rapport de présentation doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

13. En premier lieu, aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ". M. B ne peut utilement invoquer une violation de cet article, dès lors que celui-ci exclut que soit mise en œuvre, dans les communes dotées d'une carte communale, la règle de la constructibilité limitée.

14. Aux termes de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " La carte communale délimite les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception : / 1° De l'adaptation, du changement de destination, de la réfection ou de l'extension des constructions existantes ainsi que de l'édification d'annexes à proximité d'un bâtiment existant ; / 2° Des constructions et installations nécessaires : / a) A des équipements collectifs ; / b) A l'exploitation agricole ou forestière, à la transformation, au conditionnement et à la commercialisation des produits agricoles lorsque ces activités constituent le prolongement de l'acte de production ; / c) A la mise en valeur des ressources naturelles ; / d) Au stockage et à l'entretien du matériel des coopératives d'utilisation de matériel agricole [] ".

15. Si la parcelle du requérant, vierge de toute construction, jouxte au nord un nombre limité de parcelles bâties, elle est entourée à l'ouest et au sud par des parcelles ne supportant aucune construction. La seule circonstance qu'un terrain a pu, dans le passé, être regardé comme inclus dans les parties urbanisées d'une commune au sens des dispositions de l'article L. 111-3, ne fait pas obstacle à ce que ce terrain puisse être classé pour l'avenir en zone inconstructible par la carte communale. De plus, les choix de la commune explicités par le rapport de présentation sont, notamment, d'urbaniser " en continuité des parties urbanisées [] en préservant le caractère exceptionnel du site du chef-lieu ", de privilégier l'ouverture à l'urbanisation des dents creuses et extensions afin de préserver les paysages et le cadre bâti, et de lutter contre la rétention foncière en privilégiant le classement en zone constructible des terrains les plus susceptibles d'être bâtis. Au regard de sa situation géographique, le déclassement en zone inconstructible de la parcelle du requérant, qui ne constitue pas une dent creuse, permet de conserver la visibilité sur le hameau historique de la Frasse depuis la route départementale. La circonstance que le requérant, qui avait déjà obtenu un certificat d'urbanisme en 1976, ait déposé une nouvelle demande de certificat d'urbanisme le 19 septembre 2019, n'est pas de nature à justifier un classement en zone constructible de sa parcelle, pas plus que la desserte en eau potable et en électricité. Il en résulte que le requérant n'est pas fondé à soutenir que le classement en zone inconstructible de sa parcelle est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

16. En second lieu, le requérant soutient que la carte communale approuvée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle crée une zone urbaine dans le lieu-dit " Le Verney ", constituée des parcelles cadastrées A n°68, 69, 70 et 71, contrairement aux principes issus de la loi montagne qui n'autorise l'ouverture à l'urbanisation qu'en continuité des zones déjà urbanisées. Cependant, la délibération modificative du 28 mai 2020 a précisément pour objet de reclasser en zone naturelle les quatre parcelles susvisées. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation et de la méconnaissance de la règle de l'urbanisation en continu issu de la loi montagne manque en fait.

17. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions à fin d'annulation de la délibération du conseil municipal du 28 mai 2020 et de la décision d'approbation tacite du préfet du 24 août 2020 doivent être rejetées.

Sur les frais d'instance :

18. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des défendeurs la somme demandée par M. B au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er :La délibération du conseil municipal du 25 octobre 2019 est annulée en tant qu'elle classe les parcelles A n°68, 69, 70 et 71 en zone constructible. La décision implicite de rejet du recours gracieux formé le 23 décembre 2019 est annulée dans la même mesure.

Article 2 :Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.Article 3 :Le présent jugement sera notifié à M. A B, à la commune du Bourget-en-Huile et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet de la Savoie.

Délibéré après l'audience du 19 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Sogno, président,

Mme Holzem, première conseillère,

Mme Naillon, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre 2023.

La rapporteure,

L. Naillon

Le président,

C. Sogno La greffière,

L. Bourechak

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2002926