Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2003308

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 23 juin 2020 et un mémoire enregistré le 14 mars 2022, la société Enedis, représentée par la SCP Piquemal et associés, demande au tribunal :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 16 décembre 2019 du conseil municipal de Chambéry en tant qu'elle approuve certaines dispositions des articles 1.3, 1.6, 2.2, 3.3, 3.4, 4.18, 4.20, 5.1, 5.3.1, 7.3 et 7.4 du règlement de voirie de la commune, ensemble le refus opposé le 14 avril 2020 à son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Chambéry la somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société Enedis soutient que :

- l'article 1.3 du règlement en litige est illégal en tant qu'il ne distingue pas les occupants de droit des autres occupants du domaine public puisqu'il les soumet à l'obligation d'obtenir une autorisation d'occupation du domaine public ;

- les articles 1.6, 2.2, 4.18, 4.20, 5.1 et 5.3.1 du règlement en litige lui imposent des sujétions administratives et techniques excessives ;

- les erreurs matérielles contenues dans les articles 2.2 et 5.1 méconnaissent le principe de sécurité juridique ;

- les articles 2.2, 3.3, 3.4 et 4.20 ne peuvent légalement lui faire supporter les conséquences financières d'éventuels préjudices qui ne seraient pas de son fait.

Par un mémoire enregistré le 16 mars 2021, la commune de Chambéry, représentée par Me Laurent, conclut au rejet de la requête et demande une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de la voirie routière ;

- le code de l'énergie ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Permingeat, premier conseiller ;

- les conclusions de M. Journé, rapporteur public ;

- les observations de Me Laurent pour la commune de Chambéry.

Considérant ce qui suit :

1. La société Enedis est concessionnaire du service public de transport et de distribution de l'électricité sur le territoire de Chambéry. Par délibération du 16 décembre 2019, le conseil municipal de cette commune a adopté un nouveau règlement de voirie. Par un recours gracieux formé le 13 février 2020, la société Enedis a demandé le retrait de certaines de ses dispositions. Un refus lui ayant été opposé le 24 avril 2020, Enedis en demande l'annulation pour excès de pouvoir, ensemble la délibération du 16 décembre 2019 en tant qu'elle approuve les dispositions critiquées des articles 1.3, 1.6, 2.2, 3.3, 3.4, 4.18, 4.20, 5.1, 5.3.1, 7.3 et 7.4 de ce règlement.

2. Aux termes de l'article R. 141-14 du code de la voirie routière : " Un règlement de voirie fixe les modalités d'exécution des travaux de remblaiement, de réfection provisoire et de réfection définitive conformément aux normes techniques et aux règles de l'art. () ".

3. Aux termes de l'article L. 323-1 du code de l'énergie : " La concession de transport ou de distribution d'électricité confère au concessionnaire le droit d'exécuter sur les voies publiques et leurs dépendances tous travaux nécessaires à l'établissement et à l'entretien des ouvrages en se conformant aux conditions du cahier des charges, des règlements de voirie et des décrets en Conseil d'Etat prévus à l'article L. 323-11, sous réserve du respect des dispositions du code de la voirie routière, en particulier de ses articles L. 113-3 et L. 122-3 ". Aux termes de l'article 1.3 du règlement de voirie en litige : " Tout intervenant doit être titulaire d'une autorisation d'occupation du domaine public délivrée par la Ville de Chambéry. / Tout intervenant qui exécute un ouvrage ou un travail sur le domaine public routier communal doit être titulaire d'un accord technique ou permission de voirie, délivré par la Ville de Chambéry ". Aux termes de l'article 1.1.2 de ce même règlement : " L'accord technique : Il concerne des ouvrages ayant une emprise profonde du domaine public. Il est délivré aux occupants de droit par la personne publique disposant des prérogatives de gestion du domaine public occupé, à laquelle il revient d'exercer les pouvoirs de police de la conservation du domaine ".

4. Le droit d'occupation dont la société requérante bénéficie en sa qualité de concessionnaire de transport et de distribution d'électricité ne s'étend pas à la totalité du domaine public, mais concerne uniquement le domaine public routier et ses dépendances. Or, le deuxième alinéa de l'article 1.3 du règlement de voirie de la commune de Chambéry soumet les intervenants qui, comme la requérante, réalisent des ouvrages ayant une emprise profonde du domaine public routier communal à un régime particulier. Par suite, la société Enedis n'est pas fondée à soutenir que ces dispositions subordonneraient l'exercice de son activité à l'obtention d'une autorisation préalable en méconnaissance du droit d'occupation que lui confère l'article L. 323-1 du code de l'énergie. Le moyen correspondant doit donc être écarté.

5. Aux termes de l'article L. 113-3 du code de la voirie routière : " () les exploitants de réseaux () de distribution d'électricité () peuvent occuper le domaine public routier en y installant des ouvrages, dans la mesure où cette occupation n'est pas incompatible avec son affectation à la circulation terrestre ". Il résulte de la combinaison de ces dispositions avec celles citées au point 2, qu'un règlement de voirie peut subordonner l'exercice du droit d'occupation du domaine public routier dont les exploitants de réseaux de distribution d'électricité tels que la société requérante sont bénéficiaires aux conditions indispensables pour assurer la protection de ce domaine et en garantir un usage répondant à sa destination. Les restrictions qui leur sont imposées ne doivent toutefois pas porter à leur droit d'occupation du domaine public routier une atteinte excessive.

6. Aux termes de l'article L. 115-1 du code de la voirie routière : " A l'intérieur des agglomérations, le maire assure la coordination des travaux affectant () le sous-sol des voies publiques et de leurs dépendances () / Les () concessionnaires et occupants de droit communiquent périodiquement au maire le programme des travaux qu'ils envisagent de réaliser ainsi que le calendrier de leur exécution. Le maire porte à leur connaissance les projets de réfection des voies communales. Il établit, à sa diligence, le calendrier des travaux dans l'ensemble de l'agglomération et le notifie aux services concernés. Le refus d'inscription fait l'objet d'une décision motivée, sauf lorsque le revêtement de la voie, de la chaussée et des trottoirs n'a pas atteint trois ans d'âge () ". Aux termes de l'article 1.6 du règlement de voirie en litige " Les travaux sont réalisés conformément aux normes et règles techniques en vigueur. / Les accords techniques seront délivrés sur la base des annexes du présent règlement de voirie qui définissent les prescriptions types, en fonction des matériaux de revêtement, des trafics et de la localisation des travaux. / Toutefois, l'accord technique ou la permission de voirie pourra comprendre des prescriptions techniques spécifiques en fonction de la nature des travaux à réaliser, des parties de voirie concernées / Pour les revêtements de moins de trois ans, aucune intervention n'est autorisée sauf dérogation particulière accordée au cas par cas et assortie de prescriptions spécifiques notamment une reprise des revêtements pouvant dépasser, en surface, la zone concernée. / La règles des trois ans peut être étendue à cinq ans par décision de la Ville de Chambéry uniquement sur la zone aménagée en revêtement pierre naturelle ou pavé minéral. / Cependant, cette restriction ne concerne pas les cas suivants : travaux de raccordement de réseau () ".

7. Il résulte des dispositions citées au point précédent que le maire peut refuser d'inscrire au calendrier ceux des travaux concernant les voies, chaussées et trottoirs dont le revêtement a été réalisé depuis moins de trois ans. Lorsque les intervenants ont reçu l'autorisation d'exécuter ces travaux ou qu'ils les réalisent dans l'urgence, sans accord préalable de l'autorité compétente, ils ne sauraient être tenus d'effectuer ou de financer des travaux excédant la remise en état des lieux sur l'emprise des tranchées qu'ils ont ouvertes. Par suite, en prévoyant qu'une reprise des revêtements de moins de trois ans excédant la surface de la zone concernée par les travaux qu'ils réalisent peut être imposée aux titulaires d'un accord technique ou d'une permission de voirie, les dispositions correspondantes de l'article 1.6 du règlement en litige soumettent les intéressés à des exigences qui excèdent celles rendues nécessaires pour la protection du domaine public routier. Le moyen correspondant doit donc être accueilli. En revanche, le même article indique expressément que l'extension à cinq ans de cette règle dans les zones aménagées en revêtement pierre naturelle ou pavé minéral n'est pas applicable aux travaux de raccordement de réseau. Par suite, la société Enedis n'est pas fondée à soutenir que ces dernières dispositions porteraient une atteinte excessive au droit d'occupation dont elle bénéficie en application de l'article L. 323-1 du code de l'énergie. Le moyen correspondant doit donc être écarté.

8. Aux termes de l'article 4.18 du règlement en litige : " () l'application de produits de marquages éphémères devra être facilement effaçable. La Ville de Chambéry pourra exiger l'effacement soigneux des marquages par tout procédé non agressif pour les revêtements de surface, et en cas d'impossibilité, la reprise des revêtements maculés ".

9. La prolifération de marques sur une voie publique est susceptible de nuire à la compréhension, qui doit être immédiate, par ses utilisateurs des règles régissant son utilisation. Par suite, en imposant aux titulaires d'accords techniques ou permissions de voirie d'effacer toutes les marques éphémères qu'ils y ont apposées pour les besoins de leur intervention, les dispositions correspondantes de l'article 4.18 tendent à garantir un usage des voies concernées conforme à leur destination. Par ailleurs, dans la mesure où la remise en état du domaine public routier, qui suppose sa restitution, après travaux, dans un état identique à celui qui était le sien originellement, est le corollaire du droit d'occupation reconnu aux concessionnaires de transport ou de distribution d'électricité par L. 323-1 du code de l'énergie, ainsi que la requérante le reconnaît elle-même, ces dispositions ne portent pas une atteinte excessive au droit d'occupation dont bénéficient les intéressés. Le moyen correspondant doit donc être écarté.

10. Aux termes de l'article 4.20 du règlement en litige : " () Sauf prescriptions particulières délivrées dans l'accord technique ou permission de voirie, les tranchées transversales seront ouvertes par demi-chaussée ou de nuit. / Lorsque la disposition des lieux, l'encombrement du sous-sol et la nature des terrains le permettent, le fonçage horizontal pour la traversée des chaussées est exigé () ".

11. L'ouverture d'une tranchée transversale dans une voie publique est susceptible d'y rendre impossible toute circulation. Dès lors, en imposant aux titulaires d'accords techniques ou permissions de voirie qui sont amenés à réaliser ce type de travaux de travailler soit par demi-chaussée soit de nuit, les dispositions citées au point 10 ont pour finalité de préserver un usage des voies concernées conforme à leur destination. Par ailleurs, compte tenu de l'alternative ainsi offerte aux intéressés, ces dispositions ne portent pas une atteinte excessive à leur droit d'occupation du domaine public routier. Le moyen correspondant doit donc être écarté. En revanche, si le fonçage horizontal présente l'avantage d'une atteinte moindre au domaine public routier puisqu'il permet d'éviter l'ouverture de tranchées, le fait d'imposer cette technique chaque fois qu'elle est matériellement possible sans la réserver aux seuls cas dans lesquels d'autres procédés offrant des garanties égales de préservation du domaine public ne seraient pas possibles, les dispositions correspondantes de l'article 4.20 portent une atteinte excessive au droit d'occupation des titulaires d'accords techniques ou permissions de voirie. Par suite, le moyen correspondant doit être accueilli.

12. Aux termes de l'article 5.1 du règlement en litige : " Sauf stipulation contraire de l'accord technique ou de la permission de voirie, les réfections seront réalisées suivant les règles suivantes : / - toutes les surfaces ayant subi des dégradations du fait des travaux seront incluses dans la réfection définitive (notion de périmètre des dégradations), de façon à n'obtenir que des lignes droites composant des figures géographiques simples (rectangles, carrés) à l'exclusion de toutes courbes ou portions de courbes ; / - réfection de la totalité de la chaussée ou du trottoir, lorsque les travaux intéressent la moitié ou plus de leur largeur revêtue, et ceci sur la longueur des travaux réalisés ; / - réfection des parties restantes des revêtements existants, de largeur inférieure ou égale à 0.50 m, après découpe intégrant les épaulements de chaque côté de la fouille, le long des façades, des bordures et des caniveaux, des joints de tranchées antérieures aux travaux ainsi qu'à la rencontre des ouvrages de surface tels que regards de visite, bouches d'égouts, etc ; / - réfection des délaissés inférieurs ou égaux à 3 m de long entre deux redans d'une même tranchée ; / - les réfections de revêtement de chaussée sur des ouvertures supérieures ou égales à 30 m seront obligatoirement réalisées au finisseur ".

13. En se bornant à rappeler que le droit d'occupation dont la société requérante bénéficie s'exerce dans les conditions fixées par le règlement de voirie, la commune de Chambéry n'apporte aucune explication ni élément, notamment d'ordre technique, de nature à justifier que les obligations posées par l'article 5.1 qui excèdent la simple remise en état de la chaussée, sont nécessaires à sa protection. Par suite, la société requérante est fondée à invoquer l'illégalité des alinéas 1 à 5 de cet article, le sixième et dernier alinéa ne lui imposant pas, quant à lui, le financement de travaux excédant la remise en état des lieux.

14. Aux termes de l'article 5.3.1 du règlement en litige : " Les réfections provisoires des revêtements seront réalisés en béton bitumineux à chaud () ".

15. Comme précédemment, faute de démonstration, par la commune de Chambéry, du caractère indispensable de l'usage de béton bitumineux pour la protection du domaine public routier, le moyen invoqué par Enedis tiré de l'illégalité des dispositions correspondantes de l'article 5.3.1 doivent être accueilli.

16. Aux termes de l'article 2.2 du règlement en litige : " Avant le démarrage des travaux, l'intervenant ou l'exécutant peuvent, à leur initiative, organiser une réunion de chantier afin de mettre au point les modalités d'intervention et d'établir un état des lieux préalable contradictoirement avec les services techniques de la ville de Chambéry. La Ville peut également suggérer, si les circonstances le justifient, à la charge de l'intervenant, un état des lieux contradictoire par un huissier de justice ".

17. Ces dispositions qui visent à déterminer contradictoirement l'état des lieux du domaine public routier avant travaux poursuit un objet de protection de ce domaine. Par ailleurs, dans la mesure où elles ne confèrent à la commune de Chambéry qu'un pouvoir de suggestion s'agissant de l'intervention d'un huissier de justice, elles ne font pas supporter à l'intervenant une charge financière excessive. Le moyen correspondant doit donc être écarté.

18. Aux termes de l'article 7.3 du règlement en litige " Les zones à lever concerneront l'ensemble des modifications apportées par les travaux. / () La méthode de levé des points de détail est laissée à l'initiative de l'intervenant mais elle devra permettre le dessin d'un plan topographique régulier dont la précision sera compatible avec le système informatique de la Ville de Chambéry ". Aux termes de l'article 7.4 du même règlement : " A l'issue des levées, l'intervenant fournira au gestionnaire de voirie un dossier des ouvrages exécutés complet comprenant : () / un fichier informatique du levé de récolement en trois dimensions x, y et z dans un format compatible avec le système informatique de la Ville de Chambéry ".

19. L'exigence de compatibilité des données informatiques fournies par l'intervenant avec le système informatique de la commune a pour but de lui permettre de vérifier la teneur des travaux réalisés sur le domaine public routier et, partant, leur innocuité pour ce domaine. De telles prescriptions ont ainsi pour finalité sa protection. Dans la mesure où, par ailleurs, les intervenants sont libres du choix du format des fichiers informatiques qu'ils transmettent à la commune sous la seule réserve de leur comptabilité avec le système informatique de cette dernière, de telles prescriptions ne portent pas, à leur droit à occupation, une atteinte excessive. Le moyen correspondant doit donc être écarté.

20. L'article 2.2 du règlement en litige renvoie à l'article 1.7 du règlement en ces termes : " Toutes les dégradations provoquées par ces occupations ou interventions feront l'objet de procédures d'intervention d'office prévues à l'article 1.7 du présent règlement ". Dans la mesure où la référence chiffrée ainsi mentionnée, erronée puisque la procédure d'intervention d'office est prévue par l'article 1.8, est accompagnée de la mention du titre, quant à elle exacte, de l'article auquel le lecteur est renvoyé, cette erreur, minime et aisément rectifiable ainsi que la requérante le fait d'ailleurs elle-même dans ses écritures, ne porte pas atteinte au principe de sécurité juridique. Quant au prétendu renvoi, par l'article 5.1, à un article 1.7.2 inexistant, il est matériellement inexact. Il suit de là qu'Enedis n'est pas fondée à en invoquer l'illégalité au regard du même principe. Le moyen correspondant doit donc être écarté dans ses deux branches.

21. L'article 2.2 cité au point précédent prévoit, de manière très générale, le recours à la procédure d'intervention d'office pour réparer toute dégradation, sans autre précision, provoquée par un intervenant à l'occasion de travaux réalisés sur le domaine public routier. Toutefois, l'article 1.8 auquel il renvoie en circonscrit le champ aux seuls cas dans lesquels la sécurité publique exigerait une intervention urgente de la part de la commune ou aux cas de malfaçons ou de dégradations au domaine public, la mise en demeure de l'intervenant étant alors prévue. Par suite, la société Enedis, qui n'envisage que l'article 2.2 sans le combiner avec l'article 1.8, n'est pas fondée à se prévaloir de la généralité de cette disposition pour en contester la légalité. Le moyen correspondant doit donc être écarté.

22. Aux termes du troisième alinéa de l'article 3.3 du règlement en litige : " En cas d'impossibilité technique ou d'encombrement manifeste du sous-sol, constaté contradictoirement avec les services techniques de la Ville de Chambéry, l'intervenant devra garantir la protection de ses ouvrages de manière à assurer la sécurité. Les gênes ou préjudices éventuellement causés aux tiers ne relèveront que de la seule responsabilité de l'intervenant ".

23. La dernière phrase du troisième alinéa l'article 3.3 ne peut être comprise indépendamment de celle qui la précède. Or il résulte d'une lecture globale de ces dispositions qu'elles ne font pas peser, sur l'intervenant, une responsabilité autre que celle imputable à ses seuls agissements dommageables. Le moyen correspondant doit donc être écarté.

24. Aux termes du quatrième alinéa de l'article 3.4 du règlement en litige : " L'intervenant est tenu d'opérer à ses frais le renforcement de la structure support et de ses appuis souterrains pour les rendre aptes à accueillir en toute sécurité ses travaux dès lors que la structure support et/ou ses appuis souterrains sont fragilisés par la mise au jour de cavités ou de carrières souterraines, connues ou inconnues, réglementées ou non dans le cadre des plans de prévention des risques naturels prévisibles(PER /PPR) ".

25. Les dispositions citées au point 24 ont pour objet de prévenir la fragilisation du domaine public routier du fait de la réalisation de travaux dans son sous-sol. Elles visent, par suite, à garantir sa protection. L'obligation qu'elles mettent à la charge des intervenants n'excède pas, par ailleurs, celle qui leur incombe d'exécuter leurs prestations dans les règles de l'art. Il s'ensuit qu'elles ne portent pas, à leur droit d'occupation du domaine public, une atteinte excessive. Le moyen correspondant doit donc être écarté.

26. Aux terme des alinéas 5 et 6 de l'article 4.20 du règlement en litige : " Les fouilles à moins de 30 cm des immeubles, murs, murets, palissades, clôtures, socles de candélabres etc engagent la responsabilité du demandeur afin de garantir la protection des semelles de fondations. / De même, le fouilles à moins de 30 cm des bordures et/ou caniveaux engagent la responsabilité du demandeur afin de garantir la protection des contrebutées des ouvrages ".

27. Un règlement de voirie peut contenir le rappel des obligations légales pesant sur les intervenants sur le domaine public routier ainsi que les principes jurisprudentiels qui se rapportent à la mise en jeu de leur responsabilité et notamment la règle selon laquelle les occupants du domaine public peuvent, à raison des travaux publics qu'ils exécutent, voir leur responsabilité sans faute engagée à l'égard des tiers. Toutefois, les dispositions des deux alinéas de l'article 4.20 citées au point 27 ne peuvent être regardées comme une simple description du droit positif dans la mesure où elles n'envisagent que la seule responsabilité des intervenants, de surcroît de manière incomplète dans la mesure où elles ne font pas état des causes possibles d'exonération de leur responsabilité. Elles emportent ainsi fixation d'un régime de responsabilité sui generis, étranger à tout objectif de protection du domaine public et sont, pour ce motif, illégales.

28. Il résulte de ce qui précède qu'il y a seulement lieu d'annuler pour excès de pouvoir la délibération du 16 décembre 2019 du conseil municipal de Chambéry en tant qu'elle approuve les articles 1.6, 4.20, 5.1 et 5.3.1 du règlement de voirie de Chambéry dans les proportions définies aux points 7, 11, 13, 15 et 27 du présent jugement et dans la mesure où elles sont divisibles du reste du règlement, ensemble et dans la même mesure, le refus opposé, par décision du 14 avril 2020, au recours gracieux de la requérante.

29. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Chambéry la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Eu égard à sa qualité de partie perdante dans l'instance, les conclusions qu'elle présente sur ce fondement doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La décision délibération du 16 décembre 2019 du conseil municipal de Chambéry est annulée dans les proportions définies aux points 7, 11, 13, 15 et 27 du présent jugement en tant qu'elle approuve les dispositions des articles 1.6, 4.20, 5.1 et 5.3.1 du règlement de voirie de la commune, ensemble et dans la même mesure, le refus opposé le 14 avril 2020 au recours gracieux présenté par Enedis.

Article 2 : La commune de Chambéry versera à la société Enedis la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Enedis et à la commune de Chambéry.

Délibéré après l'audience du 23 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Pfauwadel, président,

Mme Permingeat, premier conseiller,

Mme Coutarel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 décembre 2023.

Le rapporteur,

F. Permingeat

Le président,

T. Pfauwadel

Le greffier,

P. Muller

La République mande et ordonne au préfet de la Savoie en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision

N°2003308