Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2003663

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 9 juillet 2020 et le 16 janvier 2023, Mme P L, Mme O M N, Mme B H M N, M. F H M M, Mme C H M M, M. G I M M, Mme D I M M, Mme K I M M et M. A I M N, représentés par Me Rossi, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 25 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Thonon agglomération a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du Bas-Chablais ou, à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section B n° 4, 867 et 811 sur la commune de Messery en zone A ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de Thonon agglomération une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le diagnostic du rapport de présentation prévu à l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme est insuffisant ;

- la délibération méconnaît l'article R. 123-11 du code de l'environnement faute de démontrer que les avis de publicité de l'avis d'ouverture de l'enquête publique ont été correctement publiés ;

- les conseillers communautaires ont été insuffisamment informés au regard de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales dès lors qu'ils n'ont pas été informés du contenu exact des modifications intervenues entre la fin de l'enquête publique et la délibération du 25 février 2020 ;

- le classement des parcelles cadastrées section B n°4, 867 et 811 en zone Ap est entaché d'une erreur de droit au regard de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme et d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense enregistré le 14 septembre 2022, la communauté d'agglomération Thonon Agglomération, représentée par Me Mollion, conclut au rejet de la requête, et à ce que soit mise à la charge des requérants une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Barriol ;

- les conclusions de Mme Akoun ;

- et les observations de Me Gras, représentant les requérants et de Me Mollion, représentant Thonon agglomération.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 17 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes du Bas-Chablais a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal. Le 16 juillet 2019, le bilan de la concertation a été tiré et le projet de plan local d'urbanisme intercommunal a été arrêté. Une enquête publique a été organisée du 4 novembre au 6 décembre 2019 à l'issue de laquelle la commission d'enquête a rendu un avis favorable le 17 janvier 2020. Par la délibération en litige du 25 février 2020, a été approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du Bas-Chablais. M. M et les autres requérants demandent l'annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'enquête publique :

2. Aux termes des dispositions de l'article R. 123-11 du code de l'environnement :

" I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés.(). II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. Si l'autorité compétente ne dispose pas d'un site internet, cet avis est publié, à sa demande, sur le site internet des services de l'Etat dans le département. Dans ce cas, l'autorité compétente transmet l'avis par voie électronique au préfet au moins un mois avant le début de la participation, qui le met en ligne au moins quinze jours avant le début de la participation. III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. Pour les projets, sont au minimum désignées toutes les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet ainsi que celles dont le territoire est susceptible d'être affecté par le projet. Pour les plans et programmes de niveau départemental ou régional, sont au minimum désignées les préfectures et sous-préfectures. Cet avis est publié quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et pendant toute la durée de celle-ci. Lorsque certaines de ces communes sont situées dans un autre département, l'autorité chargée de l'ouverture de l'enquête prend l'accord du préfet de ce département pour cette désignation. Ce dernier fait assurer la publication de l'avis dans ces communes selon les modalités prévues à l'alinéa précédent. IV. - En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité matérielle justifiée, le responsable du projet procède à l'affichage du même avis sur les lieux prévus pour la réalisation du projet. Ces affiches doivent être visibles et lisibles de la ou, s'il y a lieu, des voies publiques, et être conformes à des caractéristiques et dimensions fixées par arrêté du ministre chargé de l'environnement ". L'objet de la publicité de l'enquête est d'informer le public, suffisamment à l'avance, de l'existence et du déroulement de l'enquête publique, afin de le mettre en mesure de prendre connaissance du projet et de formuler ses observations.

3. Il ressort du rapport de la commission d'enquête, qui fait foi jusqu'à preuve du contraire, que l'avis d'enquête publique a été publiée dans les journaux d'annonces légales " Le Dauphiné Libéré " et " Le Messager " 15 jours avant le début de l'enquête les 17 et 18 octobre 2019, dans la première semaine de l'enquête le 7 novembre 2019 et qu'un précédent avis a également été publié les 10 et 11 octobre 2019 soit trois semaines avant le début de l'enquête. Il est précisé que l'affichage a été certifié par les maires de chaque commune et que dans certaines communes, des panneaux lumineux ont annoncé les dates de l'enquête et les horaires des permanences. Enfin, il est mentionné que la commission a constaté que l'information s'est déroulée en conformité avec la réglementation et n'a pas relevé d'anomalie. En se bornant à indiquer qu'il a été relevé que quelques observations signalent que l'affichage a été rare et la communication non visible et que tous les supports disponibles n'ont pas été utilisés, les requérants ne démontrent pas que les conditions prévues à l'article R. 123-11 du code de l'environnement n'ont pas été respectées. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le public n'a pas été suffisamment informé des modalités de l'enquête publique doit être écarté.

En ce qui concerne l'insuffisance du rapport de présentation :

4. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. (). Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques ".

5. D'une part, la seule circonstance que la commission d'enquête a mentionné dans son rapport que les analyses du diagnostic portent souvent sur des données antérieures à 2015 n'établit pas que le diagnostic reposerait sur des données obsolètes. En effet, les requérants n'apportent pas de précision permettant de justifier d'éventuels bouleversements qui auraient été de nature à fausser le diagnostic et ainsi avoir un impact sur le parti d'aménagement retenu par les auteurs du PLUi.

6. D'autre part, s'ils contestent ensuite, en reprenant à leur compte les observations formulées en ce sens par la mission régionale d'autorité environnementale quant à la maitrise de la consommation foncière par le futur PLUi, la partie 4 du tome 2 du rapport de présentation comporte un paragraphe 4.2 consacré à la modération de la consommation foncière. Il est notamment indiqué que la consommation en extension des surfaces urbaines passe de 183 ha à 68 ha. Il est également précisé que le PLUi est déjà en adéquation avec la loi ZAN qui prévoit une modération de 50% à l'horizon de 2028. Ce document comporte également une évolution des superficies des zones des PLUs vers le PLUi.

7. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté.

En ce qui concerne l'information des conseillers communautaires :

8. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, applicable en l'espèce en vertu de l'article L. 5211-1 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". Par ailleurs, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ". Le défaut d'envoi, avec la convocation aux réunions du conseil municipal d'une commune d'au moins 3 500 habitants, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour prévue à cet article entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

9. Il ressort des pièces du dossier que la convocation du 18 février 2020 adressée aux conseillers communautaires par le président de la communauté d'agglomération Thonon Agglomération était accompagnée d'une note de synthèse portant sur les points mis à l'ordre du jour du conseil communautaire du 25 février 2020. Cette note rappelle que le dossier du PLUi est téléchargeable via un lien et précise que ce lien contient également le mémoire de réponse au procès-verbal de synthèse de la commission d'enquête publique ainsi que le rapport et les conclusions de la commission d'enquête publique ainsi que le bilan de la concertation. Cette note de synthèse fait état des objectifs du PLUi et des partis d'urbanisme retenus en citant les axes du projet d'aménagement et de développement durables. Elle mentionne également les avis des personnes publiques associées et des communes et rappelle le déroulement et le bilan de l'enquête publique, ainsi que les conclusions de la commission d'enquête. Cette note de synthèse comporte également un point VI intitulé " Modification du dossier à l'issue de l'enquête publique " avec plusieurs thématiques telles que le règlement graphique, les reclassements en zone A ou N, les emplacements réservés, les reclassements entre zone U ou AU, les OAP, le rapport de présentation et les annexes. Il est également indiqué que M. le président détaille les modifications proposées découlant des avis des personnes publiques associées et des délibérations des communes après l'arrêté du PLUi. Enfin, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose aux auteurs du plan local d'urbanisme de fournir, parcelle par parcelle, les motifs des classements qu'elle opère. Par conséquent, le moyen tiré de ce que les conseillers communautaires auraient été insuffisamment informés des modifications opérées postérieurement à l'enquête publique avant la séance du conseil communautaire doit être écarté.

En ce qui concerne le classement des parcelles cadastrées section B 4, 867 et 811 en zone Ap :

10. Aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".

11. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

12. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

13. Les parcelles cadastrées section B 4 (pour partie), 867 et 811 appartenant aux requérants sont situées au lieu-dit " Champ de l'Ate " et ont été classées en zone Ap du PLUi dite zone agricole présentant des enjeux paysagers.

14. S'agissant de la parcelle cadastrée section B n° 867, elle était précédemment classée par le précédent document d'urbanisme en zone agricole. Cette parcelle d'une superficie de plus de 16 000 m2 dépourvue de toute construction appartient à une vaste zone agricole et ne saurait être qualifiée de dent creuse. La circonstance que cette parcelle serait desservie par les réseaux et qu'aucune propriété environnante ne serait dédiée à l'activité agricole ou ne serait le siège d'une telle activité ne fait pas obstacle à un classement en zone Ap.

15. S'agissant de la parcelle cadastrée section B n° 4, seule la partie Nord de la parcelle d'une superficie d'environ 1 900 m2 est classée en zone Ap. Si elle borde quelques parcelles construites classées en zone UD, elle jouxte la parcelle cadastrée section B n° 867 décrite précédemment et appartient à un vaste espace rural dans lequel elle s'insère. En outre, la circonstance qu'elle soit desservie par les réseaux et accessible par la route des Frizes ne fait pas obstacle à un classement en zone agricole et ne permet pas de remettre en cause le parti d'aménagement retenu pour ladite parcelle par les auteurs du PLUi.

16. S'agissant de la parcelle cadastrée section B n° 811 d'une surface de 2 176 m2, si les requérants expliquent que cette parcelle est dépourvue de tout intérêt agricole et que sa surface ne lui permet pas d'accueillir le siège d'une activité agricole et qu'elle appartient au lotissement créé en 1976, il apparait toutefois que celle-ci est enherbée, non bâtie et s'ouvre au Nord et à l'Ouest sur une vaste espace agricole. Elle ne peut être regardée comme dépourvue de potentiel agricole au sens de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme du seul fait qu'elle est contiguë à des constructions. Ni la circonstance que cette parcelle soit desservie par l'ensemble des réseaux publics, ni sa desserte, ni la circonstance qu'elle soit séparée de la parcelle section B n° 8 dépourvue de construction par une haie ne font enfin obstacle à son rattachement à la vaste zone agricole en continuité de laquelle elle s'insère. Son classement antérieur ainsi que le classement des parcelles voisines 809 et 812 en zone UD n'imposait pas à Thonon Agglomération de classer cette parcelle, qui ne constitue pas une dent creuse, en zone urbaine. Son classement se justifie en outre par le parti d'urbanisme exprimé dans le projet d'aménagement et de développement durables qui vise, d'une part, à protéger les espaces agricoles organiser et, d'autre part, à lutter contre l'extension de l'urbanisation.

17. Dans ces conditions, le classement en zone Ap des parcelles appartenant aux requérants n'est ni entaché d'une erreur de droit au regard de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme ni d'une erreur manifeste d'appréciation.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération du 25 février 2020.

Sur les frais d'instance :

19. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par les requérants doivent dès lors être rejetées.

20. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la communauté d'agglomération Thonon Agglomération présentées à ce même titre.

D E C I D E :

Article 1er: La requête de M. M et autres est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la communauté d'agglomération Thonon Agglomération présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. F H M M en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative et à la communauté d'agglomération Thonon Agglomération.

Délibéré après l'audience du 27 mars 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Jourdan, présidente,

Mme Letellier, première conseillère,

Mme Barriol, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 avril 2023.

La rapporteure,

E. Barriol

La présidente,

D. JOURDANLa greffière,

C. JASSERAND

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Savoie en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2003663