Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2004095

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 24 juillet 2020, le 1er décembre 2021 et le 11 février 2022, M. C B, représenté par Me Olivier, demande au Tribunal :

1°) d'annuler la délibération n° 38/2020 du 25 février 2020 par laquelle le conseil communautaire a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal de la Semine ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Usses et Rhône la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. B soutient que :

- la requête est recevable ;

- les dispositions des articles L. 2121-10, L. 2121-12 et L. 2121-13 et de l'article L. 5211-11 du code général des collectivités territoriales ont été méconnues ;

- le défendeur doit établir que les dispositions des articles L. 153-12 et L. 153-15 du code de l'urbanisme ont été respectées quant aux orientations générales sur le projet d'aménagement et de développement durables ;

- le classement des parcelles A n° 137 et n° 139 en zone naturelle est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement en " secteur d'intérêt paysager à protéger au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme " est entaché d'erreur de droit.

Par deux mémoires en défense enregistrés le 5 mai 2021 et le 17 janvier 2022, la communauté de communes Usses et Rhône, représentée par Me Winckel, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une lettre du 6 décembre 2021, les parties ont été informées qu'en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, l'instruction est susceptible d'être close le 17 janvier 2022, par l'émission d'une ordonnance de clôture ou d'un avis d'audience, sans information préalable.

La clôture immédiate de l'instruction a été prononcée par une ordonnance du 1er décembre 2022.

Vu :

- la délibération attaquée et les autres pièces du dossier ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 13 mai 2024 :

- le rapport de Mme Letellier,

- les conclusions de Mme A,

- les observations de Me Olivier, pour M. B,

- et les observations de Me Winckel, pour la communauté de communes Usses et Rhône.

Postérieurement à l'audience, M. B a transmis une note en délibéré.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 25 février 2020, le conseil communautaire de la communauté de communes Usses et Rhône a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de la Semine. M. B est le propriétaire des parcelles cadastrées à la section A n° 137 et n° 139 sur le territoire de la commune de Vanzy. Les parcelles ont été classées en zone naturelle et en " secteur d'intérêt paysager à protéger au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme ", par la délibération du 25 février 2020.

Sur les conclusions en annulation :

En ce qui concerne le débat sur les orientations du PADD :

2. Aux termes de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme ()".

3. D'une part, il ressort des pièces du dossier et notamment des délibérations produites en défense que les conseils municipaux des 7 communes membres de la communauté de communes Usses et Rhône, concernées par le projet de PLUi de la Semine, ont débattu respectivement les 7 septembre 2017, 13 septembre 2017, 27 et 28 septembre 2017, de manière effective, des orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD). Contrairement aux allégations du requérant, les dispositions de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme n'imposent pas un vote, mais uniquement un débat des conseils municipaux sur les orientations du PADD, débat qui s'est tenu au sein de chaque conseil municipal. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme doit donc être écarté comme non fondé.

4. D'autre part, si le requérant invoque la méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-15 du code de l'urbanisme, celles-ci ne s'appliquent toutefois après que le conseil communautaire a arrêté le projet de plan local d'urbanisme intercommunal. Par suite, le moyen est inopérant et ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne la convocation et l'information des conseillers communautaires :

5. Aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre () ". Aux termes de l'article L. 2121-12 de ce code : " () une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal (). Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs () ". Enfin aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

S'agissant de la délibération du 25 février 2020 :

6. D'une part, il ressort des mentions de la délibération du 25 février 2020, dont les mentions font foi jusqu'à preuve du contraire, que les conseillers communautaires ont été régulièrement convoqués le 19 février 2020 à la séance du conseil communautaire en date du 25 février 2020 au cours de laquelle le PLUi de la Semine a été approuvé. Il ressort également des termes de cette délibération qu'" une note de synthèse a () été envoyée aux conseillers communautaires le mercredi 19 février. Cette note de synthèse expose les modifications proposées au projet de PLU intercommunal en vue de son approbation. / Le dossier de PLU intercommunal tel que présenté au conseil communautaire a également été tenu à la disposition des élus au pôle urbanisme et aménagement du territoire de la communauté de communes Usses et Rhône. ". Le requérant, qui se borne à alléguer que la communauté de communes ne justifie pas de la régularité de cette convocation et de la transmission préalable aux conseillers communautaires d'une note de synthèse, n'apporte pas le moindre élément de nature à mettre en doute la sincérité des mentions portées sur la délibération attaquée. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

7. D'autre part, les mesures de publicité de la délibération attaquée étant sans incidence sur sa légalité, le moyen ne peut qu'être écarté comme inopérant.

S'agissant des autres délibérations :

8. Le requérant dirige les mêmes moyens à l'encontre de la délibération du 7 juin 2015, de la délibération du 27 octobre 2015 ayant prescrit l'élaboration du PLUi, de la délibération du 18 décembre 2017 portant sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables, de la délibération du 9 avril 2019 par laquelle le conseil communautaire a renoncé au volet " Habitat " et de la délibération du 11 juin 2019 ayant tiré le bilan de la concertation et arrêté le projet de PLUi de la Semine.

9. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la délibération du 7 juin 2015, invoquée par le requérant, n'a aucune existence. En tout état de cause, les conseillers communautaires ont été convoqués le 16 juin 2016 par courrier pour la séance du 23 juin 2016 au cours de laquelle a été prise la délibération DEL n° 2016-071 du 23 juin 2016 portant sur la nouvelle codification du code de l'urbanisme.

10. En deuxième lieu, le moyen tiré de l'illégalité de la délibération prescrivant l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme qui porte, d'une part, sur les objectifs, au moins dans leurs grandes lignes, poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme et, d'autre part, sur les modalités de la concertation avec les habitants et les associations locales ne peut, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoqué contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. Par suite, ce moyen dirigé contre la délibération du 27 octobre 2015 prescrivant l'élaboration du PLUi de la Semine tenant lieu de programme local de l'Habitat ne peut qu'être écarté comme étant inopérant.

11. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier que les conseillers communautaires ont été régulièrement convoqués le 11 décembre 2017 pour la date du 18 décembre 2017, séance au cours de laquelle le conseil communautaire a débattu des orientations générales du PADD du PLUi de la Semine. Cette convocation était assortie d'un rapport et d'une note de synthèse ayant permis aux conseillers communautaires de débattre de ce sujet.

12. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que les conseillers communautaires ont été régulièrement convoqués le 2 avril 2019 pour la date du 9 avril 2019, séance au cours de laquelle ils ont délibéré sur le renoncement au volet de programme local de l'habitat du PLUi de la Semine. Cette convocation était assortie d'un rapport n° 14 portant sur cet objet.

13. En cinquième lieu, il ressort des pièces du dossier que les conseillers communautaires ont été régulièrement convoqués le 5 juin 2019 à la séance du 11 juin 2019, lors de laquelle ils ont délibéré sur le bilan de la concertation et ont arrêté le PLUi de la Semine. Cette convocation était assortie d'un rapport n° 3 relatif à ces différents objets.

14. En dernier lieu, les mesures de publicité de chacune de ces délibérations restent sans incidence sur la légalité de la délibération attaquée.

En ce qui concerne la compatibilité avec le schéma de cohérence territoriale (SCoT) Usses et Rhône :

15. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale () ". Aux termes de l'article L. 142-1 du même code : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : 1° Les plans locaux d'urbanisme () ".

16. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un SCoT, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

17. D'une part, le requérant s'abstient de faire une analyse globale à l'échelle du territoire intercommunal. D'autre part, il ressort du document d'orientation et d'objectifs que le SCoT Usses et Rhône a fixé comme objectif une diminution de la consommation moyenne annuelle par rapport à la période antérieure d'au moins 50 %, ramenant le potentiel de consommation d'espace à l'échelle de son territoire à environ 120 hectares (incluant le pays de Seyssel, le Val des Usses et la Semine), dont 15 hectares pour le territoire de la Semine. En outre, il est précisé que les modalités de répartition par commune des surfaces " consommables " pour l'habitat seront précisées par les plans locaux d'urbanisme intercommunaux suivant trois types de pôles : les centres, les pôles complémentaires et les pôles de proximité. Pour le territoire de la Semine, le PLUi a réparti cette surface en désignant deux pôles complémentaires - Eloise et Clarafond-Arcine - et, secondairement, en identifiant les autres communes comme " pôles de proximité ", dont Vanzy. Dans ce cadre, les auteurs du PLUi ont décidé de densifier la commune de Vanzy en instaurant deux orientations d'aménagement et de programmation (OAP) sur le territoire communal d'une surface totale de 1,4 hectare (n° 21 et n° 22) permettant la création d'une vingtaine de logements, ce qui correspond à un développement " modéré ", ainsi que le préconise l'orientation B1 du document d'orientations et d'objectifs du SCoT Usses et Rhône pour les pôles ruraux de proximité. Ainsi, les auteurs du PLUi de la Semine n'ont pas entaché la délibération attaquée d'une incompatibilité avec le SCoT Usses et Rhône, contrairement à ce que soutient le requérant. Par suite, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne la cohérence avec le PADD :

18. Selon l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales () permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 - L. 101-3. ".

19. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont défini dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

20. Pour soutenir que le classement de ses parcelles en zone naturelle est incohérent avec les objectifs du PADD, le requérant se prévaut de l'objectif consistant à poursuivre la densification des hameaux existants pour atteindre un objectif de croissance fixé à 1,8% pour la commune de Vanzy, assigné par les auteurs du PLUi, ce qui implique de classer ses parcelles en zone urbaine pour parvenir à cet objectif. Toutefois, en se bornant à invoquer le classement de ses parcelles, le requérant ne développe pas une analyse globale à l'échelle du territoire intercommunal telle qu'exigée au point précédent. Il ressort en outre du règlement graphique que d'autres parcelles ont été choisies dans le chef-lieu de Vanzy, de part et d'autre de la route départementale, pour faire l'objet d'une densification du bourg par l'instauration de deux OAP (n° 21 et n° 22), de respectivement 3 et 20 logements. Par ailleurs, il ressort du PADD qu'il entend préserver le cadre de vie en protégeant " des pressions urbaines les éléments du patrimoine naturel et culturel ", ce qui implique notamment, d'être attentif " aux ouvertures paysagères depuis les différents axes de déplacement et notamment la RD 1508 ", ce qui est le cas des parcelles du requérant qui se situent en surplomb de la route départementale. Le PADD tend également à " définir des limites claires entre espaces urbains et espaces naturels ", objectif auquel répond le classement en zone naturelle des parcelles de M. B. Ce parti pris d'urbanisme répond à la volonté, pour cette commune dont le chef-lieu est coupé en deux par la route départementale, à le rééquilibrer et lui donner plus de cohérence, ainsi que cela ressort du rapport de présentation, page 287. Dans ces conditions, le classement des parcelles en zone naturelle n'est pas incohérent avec le PADD du plan local d'urbanisme intercommunal de la Semine.

En ce qui concerne le classement des parcelles en zone naturelle :

21. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

22. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. A cet effet, ils peuvent être amenés à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés par les dispositions citées ci-dessus, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

23. Il ressort des pièces du dossier et notamment du règlement graphique et des photographies versées aux débats par les parties que les parcelles cadastrées à la section A n° 137 et n° 139 forment un seul tènement, d'une surface d'environ 3 391 m², et ne sont pas bâties. Avec une partie de la parcelle voisine n° 138 (qui n'appartient pas au requérant), elles constituent un ensemble à l'état naturel, en partie boisé et en pente. Ainsi, les parcelles litigieuses répondent aux caractéristiques du 3° de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme. Alors même qu'elles ne constituent pas une forêt, elles pouvaient être classées en zone naturelle. Si ces parcelles sont entourées de zones urbaines, classées en zone UH1 " secteur urbanisé à vocation dominante d'habitat de faible à moyenne densité " et UHc1 " secteur urbanisé à vocation dominante d'habitat de faible à moyenne densité favorisant la mixité des fonctions urbaines ", cette circonstance n'est pas de nature à retenir que la communauté de communes Usses et Rhône s'est méprise sur leur classement dès lors que le cœur de village de Vanzy est peu dense, que ce classement répond aux orientations du PADD comme il vient d'être dit et que les auteurs du PLUi de la Semine ont entendu densifier la partie Sud du chef-lieu de Vanzy, de part et d'autre de la route départementale dans une zone classée 1AUHc1. Eu égard à leur dimension significative, les parcelles ne constituent pas une dent creuse. En outre, le fait que les parcelles disposent des réseaux et qu'elles soient accessibles depuis la voie publique ne constitue pas un obstacle à leur classement en zone naturelle. Dans ces conditions, c'est sans erreur manifeste d'appréciation que les parcelles A n° 137 et n° 139 ont été classées en zone naturelle.

En ce qui concerne le classement des parcelles au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme :

24. Aux termes de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. ". Ces dispositions visent, à travers l'identification d'éléments de paysage, à protéger un secteur bâti ou non bâti présentant un intérêt particulier pour un motif culturel, historique ou architectural.

25. Il ressort du règlement graphique que les parcelles n° 137 et n° 139 ont fait l'objet d'une protection au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme. Toutefois, il ne ressort ni des écritures de la communauté de communes Usses et Rhône, ni du rapport de présentation que la protection des parcelles de M. B viserait à protéger le secteur dans lequel elles s'insèrent comme présentant un intérêt particulier pour un motif d'ordre culturel, historique ou architectural, le défendeur faisant au contraire état d'une protection des parcelles justifiée uniquement pour un intérêt forestier et écologique. Dans ces circonstances, le requérant est fondé à soutenir que les auteurs du PLUi se sont mépris en classant ses parcelles au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme et à demander l'annulation de la délibération attaquée, dans cette seule mesure.

26. Il résulte de ce qui précède que le requérant est uniquement fondé à demander l'annulation de la délibération attaquée en tant qu'elle classe au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme les parcelles cadastrées à la section A n° 137 et A n° 139, situées à Vanzy.

Sur les frais liés à l'instance :

27. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la communauté de communes Usses et Rhône, la somme de 1 500 euros à verser à M. B, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées au même titre par la communauté de communes Usses et Rhône, partie perdante, dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er :La délibération CC n° 38/2020 du conseil communautaire de la communauté de communes Usses et Rhône du 25 février 2020 est annulée, uniquement en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées à la section A n° 137 et A n° 139, situées à Vanzy, au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme.

Article 2 : La communauté de communes Usses et Rhône versera la somme de 1 500 euros à M. B en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 :Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. C B et à la communauté de communes Usses et Rhône.

Copie en sera adressée pour information au préfet de la Haute-Savoie.

Délibéré après l'audience du 13 mai 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Sauveplane, président,

- Mme Letellier, première conseillère,

- Mme Aubert, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mai2024.

La rapporteure,

C. Letellier

Le président,

M. Sauveplane

La greffière,

C. Jasserand

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Savoie en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.