Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2004100

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 20 juillet 2020, la société civile d'exploitation agricole des Ruatz, représentée par Me Bourillon, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 26 novembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Bièvre Isère a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal du secteur Bièvre Isère ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux du 20 janvier 2020 ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Bièvre Isère une somme de 3000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ainsi que les entiers dépens.

Elle soutient que :

- les délibérations de prescription de PLUi prises par les anciennes communautés de communes, intervenues moins d'un mois avant la prise d'effet de la fusion, sont entachées de détournement de procédure ;

- aucune disposition notamment celles de l'article L. 153-9 du code général des collectivités territoriales alors applicables n'habilitait la CCBI à reprendre les procédures d'élaboration de PLUi engagées par chacune des anciennes communautés de communes ;

- le périmètre du PLUi méconnaît le 1° de l'article L. 153-1 du code de l'urbanisme en ce qu'il ne couvre pas l'intégralité du territoire de la communauté de communes ;

- le classement en secteur UC de la parcelle cadastrée AB 102 et plus généralement du lieudit Les Ruatz sur le territoire de la commune de Commelle est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation :

- le classement de la parcelle ZD n°79 en " terrain cultivé " à protéger au titre des dispositions de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

- l'institution de l'OAP n°6 à proximité directe de l'exploitation est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense enregistré le 13 septembre 2021, la communauté de communes Bièvre Isère, représentée par Me Poncin, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de la société requérante la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. A,

- les conclusions de Mme Beytout, rapporteure publique,

- et les observations de Me Bourillon représentant la société civile d'exploitation agricole des Ruatz et de Me Poncin représentant la communauté de communes Bièvre Isère.

Une note en délibéré présentée pour la société civile d'exploitation agricole des Ruatz a été enregistrée le 23 mars 2023.

Considérant ce qui suit :

1. La société civile d'exploitation agricole des Ruatz est propriétaire, sur le territoire de la commune de Commelle devenue la commune nouvelle de Porte-des-Bonnevaux, de la parcelle cadastrée AB n°102 qui supporte, au sein du hameau des Ruatz, des bâtiments d'exploitation agricole. Elle est également locataire de la parcelle voisine cadastrée section ZD n°79. Le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) approuvé par la délibération du 26 novembre 2019 classe l'ensemble ces deux parcelles en zone UC et identifie la parcelle n°79 comme constituant en outre des " terrains cultivés " protégés au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme. Par sa requête, la société des Ruatz demande l'annulation de la délibération du 26 novembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Bièvre Isère (CCBI) a approuvé le PLUi du secteur Bièvre Isère ainsi que la décision implicite ayant rejeté son recours gracieux du 20 janvier 2020.

Sur les conclusions d'annulation :

En ce qui concerne la méconnaissance des articles L. 153-1 et L. 153-9 du code de l'urbanisme :

2. Aux termes de l'article L. 153-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable à la date de la délibération attaquée : " Le plan local d'urbanisme couvre l'intégralité du territoire : 1° de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme (). ".

3. L'article L. 153-9 du même code, dans sa version issue de l'ordonnance du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme, énonce des dispositions transitoires pour le cas dans lequel un plan local d'urbanisme a été prescrit à l'échelle communale, lorsqu'en cours d'élaboration, un établissement public intercommunal devient compétent en la matière. Cet article dispose : " L'établissement public de coopération intercommunale mentionné au 1° de l'article L. 153-8 peut décider, après accord de la commune concernée, d'achever toute procédure d'élaboration ou d'évolution d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu, engagée avant la date de sa création, y compris lorsqu'elle est issue d'une fusion ou du transfert de cette compétence. Il se substitue de plein droit à la commune dans tous les actes et délibérations afférents à la procédure engagée avant la date de sa création, de sa fusion, de la modification de son périmètre ou du transfert de la compétence. "

4. L'article L. 153-9, dans sa version citée au point précédent, est issu de dispositions de la loi du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises, dispositions que l'ordonnance du 23 septembre 2015 relative à la partie législative du livre Ier du code de l'urbanisme a eu pour objet de codifier à droit constant. Il ressort des travaux préparatoires à la loi du 20 décembre 2014 que cet article visait à " préciser explicitement que les établissements publics intercommunaux nouvellement compétents en matière de plan local d'urbanisme pourront achever toutes les procédures d'élaboration ou d'évolution de plan local d'urbanisme déjà engagées, soit par une commune soit par un établissement public intercommunal, avant la date de la création du nouvel établissement public intercommunal ". Aussi, les dispositions de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme issues de la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté doivent être réputées avoir une valeur purement interprétative s'agissant de la possibilité pour un établissement public intercommunal (EPCI) d'approuver un plan local d'urbanisme prescrit non par une commune mais par un autre établissement public intercommunal qu'il a absorbé.

5. Il suit de là que les dispositions de l'article L. 153-9, dans leur version applicable à la date de la délibération contestée, autorisaient la CCBI, issue de la fusion au 1er janvier 2016 entre " l'ancienne " CCBI et la communauté de communes de la Région Saint-Jeannaise (CCRSJ), à reprendre les procédures d'élaboration de PLUi engagées par " l'ancienne " CCBI et par la CCRSJ.

6. En conséquence, dès lors que la CCBI pouvait légalement achever les procédures d'élaboration des PLUi déjà engagées avant la fusion, le principe prévu par l'article L. 153-1 du code de l'urbanisme selon lequel le PLUi doit couvrir l'intégralité du territoire d'un EPCI n'est pas applicable en l'espèce. Dès lors, en approuvant un PLUi partiel, la CCBI ne saurait avoir méconnu cet article.

En ce qui concerne le détournement de procédure :

7. La seule circonstance que les conseils communautaires respectifs de la CCRSJ et de l'ancienne CCBI aient fait usage de leur possibilité de prescrire l'élaboration de leur PLUi respectivement les 10 décembre 2015 et 14 décembre 2015, soit juste avant la prise d'effet de leur fusion, ne suffit pas à caractériser un détournement de procédure.

En ce qui concerne les classements contestés :

S'agissant du classement en zone UC des parcelles cadastrées section AB n°102 et section ZD n°79 :

8. L'article R.151-18 du code de l'urbanisme dispose : " Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter ".

9. L'article R. 151-22 du même code dispose que " Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".

10. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'occupation et d'utilisation des sols, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste.

11. Le rapport de présentation du PLUi définit la zone UC comme " correspondant à des tissus pavillonnaires où l'on souhaite permettre une densification raisonnée. Le PLUi met en place des dispositions réglementaires de nature à permettre une évolution de l'urbanisation compatible avec les caractéristiques urbaines de ces zones (dominante d'habitat individuel et individuel groupé, semi-collectif) ".

12. La parcelle AB n°102 se situe en limite nord du territoire communal au lieudit les Ruatz caractérisé par un tissu urbain lâche et éparpillé entre les maisons d'habitation et les exploitations agricoles. Cette parcelle supporte des bâtiments d'exploitation agricole sur la majorité de sa surface. La pérennité et la viabilité économique de cette exploitation agricole ne sont pas remises en cause par la CCBI. Par ailleurs, la parcelle n°79 attenante aux bâtiments d'exploitation, constituée d'une prairie, est utilisée par cette exploitation agricole et elle apparaît ainsi indispensable à son fonctionnement. Ces deux parcelles ont donc un usage agricole et disposent ainsi d'un potentiel agricole au sens de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme.

13. La CCBI entend justifier le classement en zone UC de ces parcelles par leur environnement résidentiel et par le parti d'aménagement choisi en ce qui les inclus dans l'espace préférentiel de développement qui englobe la totalité du cœur du village et en ce qu'il vise à recentrer l'urbanisation et à donner de l'épaisseur au tissu urbain pour implanter de nouvelles constructions.

14. Toutefois, ce classement n'est pas en adéquation avec l'orientation 2.1 du projet d'aménagement et de développement durable intitulée " Protéger le foncier agricole " qui vise à préserver prioritairement de l'urbanisation les espaces agricoles nécessaires au maintien des exploitations en conservant particulièrement les capacités de développement pour les exploitations d'élevage. A cet égard, la carte de principe de la protection du foncier agricole figurant en page 11 de ce document identifie le secteur des Ruatz parmi les espaces agricoles à protéger prioritairement. Ce classement en zone urbaine contrarie également l'orientation 2.2. " Respecter le fonctionnement quotidien des exploitations agricoles et sylvicoles " qui entend prévenir l'enclavement des sièges d'exploitation en maintenant des cônes d'ouverture suffisant vis-à-vis des parcelles de proximité en maintenant les reculs nécessaires vis-à-vis de l'urbanisation (prise en compte des périmètres de réciprocité) pour permettre l'évolution des exploitations et limiter les conflits de voisinages.

15. Par ailleurs ces deux parcelles se situent non dans le cœur du village ancien délimité par les zones Ua ou Ub mais en limite de son espace préférentiel de développement dans des secteurs.

16. Enfin, il n'est pas contesté que trois autres exploitations de la commune, qui se sont trouvées enclavées dans une zone résidentielle lors du développement de la commune, ont bénéficié d'un classement en zone agricole sans que la CCBI ne justifie précisément de cette différence de traitement.

17. Dans ces conditions, s'il est vrai que le PLUi approuvé renforce la dominante résidentielle du lieudit Ruatz, avec notamment la création des orientations d'aménagement et de programmation (OAP) n°4, 5 et 6 avec des densités plus importantes que le tissu urbain actuel, ce qui justifie globalement son classement en zone UC, la vocation de ce secteur ne suffit pas à écarter la destination agricole avérée des parcelles n°102 et n°79 et à justifier leur classement en zone urbaine, compte tenu également du parti urbanistique qui entend privilégier le foncier agricole notamment celui servant de support à une exploitation agricole existante.

18. Il suit de là que le classement des parcelles n°102 et n°79 en zone UC est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

S'agissant de l'identification de la parcelle ZD n°79 en " terrain cultivé " à protéger :

19. L'article L.151-23 du code de l'urbanisme dispose s'agissant du règlement : " () Il peut localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés et les espaces non bâtis nécessaires au maintien des continuités écologiques à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent ".

20. Cet article permet au règlement d'un plan local d'urbanisme d'édicter des dispositions visant à protéger, mettre en valeur ou requalifier un élément du paysage dont l'intérêt le justifie. Le règlement peut notamment, à cette fin, identifier un secteur en raison de ses caractéristiques particulières. La localisation de ce secteur, sa délimitation et les prescriptions le cas échéant définies, qui ne sauraient avoir de portée au-delà du territoire couvert par le plan, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l'objectif recherché. Une interdiction de toute construction ne peut être imposée que s'il s'agit du seul moyen permettant d'atteindre l'objectif poursuivi.

21. Le règlement écrit du PLUi dispose à l'article que " Les terrains cultivés à protéger délimités sur les documents graphiques selon l'article L. 151-23 sont inconstructibles quels que soient les équipements qui, le cas échéant, les desservent ".

22. Le rapport de présentation précise à propos de ces terrains cultivés, dans son tome 3, que " Ce sont des terrains situés dans la zone urbaine dont la fonction est clairement agricole au moins à l'échéance du PLU. Afin de les protéger de la pression foncière et de conserver des activités agricoles au cœur des bourgs ruraux ".

23. Ainsi qu'il vient d'être dit, le classement de la parcelle n°79 en zone urbaine est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. Par ailleurs, la CCBI ne fait état d'aucune continuité écologique à préserver sur cette parcelle d'une superficie limitée. Dès lors, l'identification d'une protection au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme sur cette parcelle n'est pas justifiée d'autant qu'elle est assortie de prescriptions interdisant toute construction. Par suite, elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

S'agissant de l'institution de l'OAP n° 6 :

24. Il ressort du rapport de présentation (tome 1 page 40) que les auteurs du PLUi ont recensé, au titre des possibilités de densification dans le diffus, des terrains libres constructibles au lieu-dit "les Ruatz" et que la superficie de ces terrains permet d'envisager la réalisation de petites opérations d'ensemble.

25. La création de l'OAP n°6 s'inscrit dans ce cadre. Elle a pour périmètre la parcelle cadastrée section ZF n°465 et prévoit une densité d'environ 15 logements par ha. Elle constitue un espace libre dans le hameau dans lequel cohabite historiquement des habitations et quelques exploitations agricoles. La parcelle voisine n°102 sert aux besoins de stockage issue de l'activité céréalière exercée par la société des Ruatz dont l'espace de proximité est orienté vers la parcelle n°79 et dont les champs de culture se trouvent hors du hameau. Par ailleurs, la requérante ne fait pas état d'un projet précis de développement de son activité. Dès lors, compte tenu de la nature de cette activité qui entraîne moins de nuisances que les exploitations d'élevage et de la structuration particulière des hameaux dans ce secteur, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'urbanisation du site entravera le fonctionnement de cette exploitation de façon manifestement disproportionnée alors que la réglementation imposant différents reculs par rapport au bâtiment agricole existant s'imposera au stade des autorisations d'urbanisme éventuellement demandées pour réaliser les logements prévus par cette OAP.

26. Par ailleurs, si une orientation du PADD entend protéger les exploitations agricoles, l'OAP n°6 répond directement à une autre orientation générale consistant à donner de l'épaisseur au tissu urbain pour implanter de nouvelles constructions et répondre ainsi aux besoins de la population. Dès lors, l'institution de l'OAP n°6 n'est pas entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

27. Il résulte de ce qui tout ce qui précède que la société requérante est seulement fondée à demander l'annulation de la délibération du 26 novembre 2019 approuvant le PLUi du secteur Bièvre Isère en ce qu'il classe en zone urbaine les parcelles cadastrées AB n°102 et section ZD n°79 et en ce qu'il identifie, sur cette dernière parcelle, une protection au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme. Dans cette mesure, doit être également annulée la décision implicite rejetant le recours gracieux que la société des Ruatz a présenté le 20 janvier 2020.

Sur les frais liés à l'instance :

28. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société des Ruatz, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la CCBI au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la CCBI une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société des Ruatz.

D E C I D E :

Article 1er : La délibération du 26 novembre 2019 approuvant le PLUi du secteur Bièvre Isère est annulée en ce qu'il classe en zone urbaine les parcelles cadastrées AB n°102 et section ZD n°79 et en ce qu'il identifie, sur cette dernière parcelle, une protection au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme. La décision implicite rejetant le recours gracieux que la société des Ruatz a présenté le 20 janvier 2020 est annulée dans cette même mesure.

Article 2 : La communauté de communes Bièvre Isère versera à la société des Ruatz une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société civile d'exploitation agricole des Ruatz et à la communauté de communes Bièvre Isère.

Délibéré après l'audience du 23 mars 2023, à laquelle siégeaient :

M. Sogno, président,

M. Ban, premier conseiller.

Mme Letellier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 avril 2023.

Le rapporteur,

J-L. A

Le président,

C. Sogno

La greffière,

L. Bourechak

La République mande et ordonne au préfet de l'Isère en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.