Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2005533

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 21 septembre 2020, le 21 octobre 2021 et le 28 janvier 2022, M. B C, représenté par la société d'avocats Py Conseil, demande au Tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 20 décembre 2019 par laquelle le conseil métropolitain de Grenoble Alpes Métropole a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux, subsidiairement, en tant que la délibération a classé la parcelle cadastrée section AP n° 46, située au lieudit Charmas à Saint-Paul-de-Varces, en zone agricole ;

2°) de mettre à la charge de Grenoble Alpes Métropole la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. C soutient que :

- la requête est recevable ;

- la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure tirée de l'insuffisance des modalités de concertation sur le projet ;

- les dispositions de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme ont été méconnues ;

- l'avis de l'enquête publique a été insuffisamment affiché, ce qui a nui à l'information et à la participation du public ;

- la délibération attaquée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une inexactitude matérielle des motifs tirés du classement en zone agricole de sa parcelle.

Par des mémoires en défense enregistrés le 12 avril 2021, le 30 novembre 2021 et le 20 avril 2022, Grenoble Alpes Métropole représentée par la société d'avocats Lonqueue-Sagalovitsch-Eglie-Richters et associés, conclut au rejet de la requête et demande qu'il soit mis à la charge du requérant la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Grenoble Alpes Métropole fait valoir que les moyens invoqués dans la requête sont infondés.

Par une lettre du 27 août 2021, les parties ont été informées qu'en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, l'instruction est susceptible d'être close le 29 octobre 2021, par l'émission d'une ordonnance de clôture ou d'un avis d'audience, sans information préalable.

La clôture immédiate de l'instruction a été prononcée par une ordonnance du 11 juillet 2022.

Vu :

- la délibération attaquée et les autres pièces du dossier ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 1er septembre 2023 :

- le rapport de Mme Letellier,

- les conclusions de Mme A,

- et les observations de Me Schvartz, pour Grenoble Alpes Métropole.

Considérant ce qui suit :

1. Grenoble Alpes Métropole regroupe 49 communes, dont la commune de Saint-Paul-de-Varces. Le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) a été approuvé par délibération du 20 décembre 2019. M. C est le propriétaire de la parcelle cadastrée à la section AP n° 46, située au Lieudit Charmas, à Saint-Paul-de-Varces. Cette parcelle a été classée en zone agricole dans le règlement graphique. Le 21 février 2020, il a présenté un recours gracieux dont il a été accusé réception le 2 juillet 2020. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par l'administration. Dans la présente instance, M. C demande l'annulation de la délibération du 20 décembre 2019, ensemble le rejet implicite de son recours gracieux, subsidiairement en tant que sa parcelle AP n° 46 a été classée en zone agricole.

Sur les conclusions en annulation :

En ce qui concerne la concertation avec le public :

2. L'article L. 103-2 du code de l'urbanisme dispose que : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° Les procédures suivantes : a) L'élaboration et la révision du schéma de cohérence territoriale et du plan local d'urbanisme () ". Aux termes de l'article L. 103-3 de ce code : " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : () 3° L'organe délibérant () de l'établissement public () ". Aux termes de l'article L. 103-4 du même code : " Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente. ". Enfin, l'article L. 600-11 de ce code prévoit que : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées () ".

3. Il résulte de ces dispositions que l'adoption ou la révision du plan local d'urbanisme doit être précédée d'une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. L'organe délibérant doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d'une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune en projetant d'élaborer ou de réviser ce document d'urbanisme, et, d'autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d'urbanisme. En revanche, les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant l'élaboration ou la révision du document d'urbanisme sont invocables à l'occasion d'un recours contre le plan local d'urbanisme approuvé.

4. Le requérant soutient que les modalités de la concertation avec le public, telles qu'annoncées dans la délibération du 6 novembre 2015, n'ont pas été respectées.

5. Il ressort des pièces du dossier que la concertation a été organisée en quatre territoires, le Nord-Ouest, le Nord-Est, le Sud et le Grand-Sud. Dans ce cadre, la délibération du 6 novembre 2015 a notamment prévu l'organisation d'au moins cinq réunions publiques dans chaque territoire, dont deux lors de la phase de définition des orientations du programme d'aménagement et de développement durables (PADD) et trois lors de la phase de traduction réglementaire, ainsi que l'organisation d'au moins cinq conférences-débats thématiques (habitat, déplacements, économie) à l'échelle de la Métropole pour échanger avec le public.

6. En premier lieu, il ressort du bilan de la concertation, tiré dans la délibération du 28 septembre 2018, que la Métropole a organisé, sur la définition des orientations du PADD, une réunion au niveau métropolitain, le 26 avril 2016 et deux réunions au niveau des territoires : pour le territoire Nord-Ouest, le 25 avril 2017 et le 4 mai 2017, pour le territoire Nord-Est, le 13 mai 2017 et le 14 juin 2017, pour le territoire Sud, le 26 mai 2017 et le 6 juin 2017 et pour le territoire Grand Sud, le 2 mai 2017 et le 15 juin 2017.

7. En deuxième lieu, s'agissant de la traduction réglementaire, les habitants et les acteurs du territoire ont été consultés, pour le territoire du Nord-Ouest, les 19 juin 2017, 9 novembre 2017 et 29 mai 2018, pour le territoire du Nord-Est, les 17 mai 2017, 27 juin 2017, 10 octobre 2017 et 30 mai 2018, pour le territoire du Sud, les 15 juin 2017, 6 décembre 2017 et 12 juin 2018 et, pour le territoire du Grand Sud, les 4 et 6 juillet 2017 et 27 juin 2018. Ces réunions ont présenté un caractère général. Elles sont distinctes des ateliers qui ont été organisés pour des publics et acteurs spécifiques.

8. En dernier lieu, la Métropole a organisé un cycle de cinq conférences thématiques sous la forme de débats participatifs appelés " débats du PLUi ". Ainsi que cela était annoncé dans la délibération du 6 novembre 2015, cinq débats ont eu successivement lieu sur les thèmes de " l'habitat ", le 16 mai 2017, sur les " paysages harmonieux et diversifiés ", le 28 juin 2017, des " mobilités douces de proximité ", le 3 octobre 2017, de la " transition industrielle ", le 28 mars 2018, et des " risques et résilience du territoire métropolitain ", le 26 juin 2018. Ces conférences avaient chacune un objet suffisamment précis correspondant aux enjeux du territoire. Il suit de là que les conditions dans lesquelles s'est déroulée la concertation ne méconnaissent pas les dispositions rappelées au point 2. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté comme non fondé.

En ce qui concerne le débat des communes-membres sur les orientations du PADD :

9. Aux termes de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. () ".

10. Il ressort des pièces du dossier que les conseils municipaux des 49 communes membres de Grenoble Alpes Métropole ont chacun débattu, à deux reprises et de manière effective, des orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) au plus tard deux mois avant l'arrêt du projet de PLUi décidé, en dernier lieu, par délibération du 28 septembre 2018. Dès lors, le requérant, qui n'apporte pas des éléments circonstanciés au soutien de ses allégations, n'est pas fondé à soutenir que les dispositions de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme auraient été méconnues. Par suite, le moyen doit être écarté comme non fondé.

En ce qui concerne la publication de l'avis de l'enquête publique :

11. Aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'environnement : " L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers () ". Selon l'article R. 123-11 du même code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. () II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. () III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. / Pour les projets, sont au minimum désignées toutes les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet ainsi que celles dont le territoire est susceptible d'être affecté par le projet. () ".

12. Le requérant soutient que dans seize petites communes du territoire métropolitain, un seul affichage en mairie était insuffisant, ce qui a nui à l'information et à la participation du public dans ces communes.

13. Cependant, les dispositions de l'article R. 123-11 du code de l'environnement précitées exigent seulement, outre sa publication sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête, qu'un avis d'ouverture d'une enquête publique soit affiché au minimum dans toutes les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet, ce qui a été fait. Ainsi, Grenoble Alpes Métropole a satisfait à son obligation en affichant l'avis d'enquête publique dans toutes les mairies du territoire métropolitain. En outre, il ressort des pièces du dossier que sur demande de la commission d'enquête publique (page 8 des conclusions de l'enquête publique), des affichages complémentaires à l'affichage légal ont été effectués dans les hameaux isolés et les communes rurales, notamment dans les seize communes invoquées par le requérant. Ces affichages ont eu lieu sans préjudice des autres modes d'affichage électronique et de publication dans la presse locale qui ont été réalisés par la Métropole. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-11 du code de l'environnement doit être écarté comme non fondé.

En ce qui concerne le classement de la parcelle AP n° 46 :

14. Il ressort des pièces du dossier et notamment du règlement graphique du PLUi que la parcelle cadastrée à la section AP n° 46 a été classée en zone agricole. M. C soutient que ce classement est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et d'inexactitude matérielle des motifs.

15. En premier lieu, la parcelle, telle que représentée sur la planche N° C6 du règlement graphique " Plan de zonage " du PLUi Grenoble Alpes Métropole, se situe en limite d'un hameau classé en UD3 " Zone pavillonnaire en évolution modérée ". Contrairement aux allégations du requérant, elle n'est entourée que d'un côté de parcelles bâties (n° AP 42 et AP n° 45). Elle est enclavée, non bâtie et n'est pas desservie directement par le réseau d'assainissement collectif et le réseau d'eau pluviale. Elle s'ouvre sur une zone agricole sur deux côtés, puis une vaste zone naturelle à l'Est.

16. En deuxième lieu, d'une surface d'environ 2 500 m², la parcelle AP n° 46 est enherbée. La circonstance qu'elle n'est pas actuellement cultivée ne fait pas obstacle à son classement en zone agricole et alors même que le registre parcellaire graphique de 2018 la qualifie de simple " prairie permanente - herbe prédominante (ressources fourragères ligneuses absentes ou peu présentes) ", ce qui ne lie pas les auteurs du plan local d'urbanisme intercommunal. La circonstance qu'elle ne pourrait pas faire l'objet d'une activité économique agricole pérenne est sans incidence sur les caractéristiques de la parcelle. Enfin, le risque sanitaire ou phytosanitaire pour la zone urbaine proche en cas d'exploitation de la parcelle est hypothétique.

17. En troisième lieu, le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) entend " poursuivre l'effort de réduction de la consommation d'espace ", ce qui implique de " maitriser le développement des villages, bourgs et hameaux en favorisant en priorité l'urbanisation des espaces non bâtis à l'intérieur des espaces urbanisés existants ou en continuité immédiate de ceux-ci ". S'agissant de Saint-Paul-de-Varces, le livret communal traduit cet objectif pour la commune comme étant de " conforter les deux pôles de centralités, constitués par le noyau ancien autour de la mairie et celui, plus récent, des Tapaux ". Le hameau dans lequel se situe la parcelle litigieuse n'est pas au nombre de l'un des deux espaces préférentiels de développement. Ainsi, M. C ne peut soutenir que le classement en zone A méconnait les objectifs du PADD au motif que la parcelle se trouvant en limite d'une zone urbanisée, elle devait nécessairement être maintenue en zone urbaine.

18. Il suit de là que le classement de la parcelle AP n° 46 en zone agricole n'est entaché ni d'une erreur manifeste d'appréciation, ni d'inexactitude matérielle des motifs.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions en annulation dirigées contre la délibération du 20 décembre 2019 doivent être rejetées, ainsi que par voie de conséquence, celles dirigées contre la décision implicite portant rejet du recours gracieux.

Sur les frais liés à l'instance :

20. Les conclusions présentées par le requérant, partie perdante, sont rejetées, en application de l'article L 761-1 du code de justice administrative. Dans les circonstances de l'espèce, les conclusions présentées par Grenoble Alpes Métropole sont rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par Grenoble Alpes Métropole en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B C et à Grenoble Alpes Métropole.

Délibéré après l'audience du 1er septembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Sauveplane, président,

Mme Letellier, première conseillère,

Mme Barriol, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 septembre 2023.

La rapporteure,

C. Letellier

Le président,

M. Sauveplane

La greffière,

C. Jasserand

La République mande et ordonne au préfet de l'Isère en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.