Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2006057

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 16 octobre 2020 et le 2 novembre 2022, la société par actions simplifiée (SAS) Free Mobile, représentée par Me Martin, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision par laquelle le maire de Sallanches a implicitement rejeté sa demande d'abrogation du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) en tant qu'il interdit les antennes de téléphonie mobile et les poteaux et pylônes en zones U (sauf Uz) et AU et à moins de 300 mètres des habitations en zones A et N ;

2°) d'enjoindre au maire de Sallanches d'avoir à convoquer son conseil municipal pour qu'il mette en œuvre la procédure d'abrogation de son PLU dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge la commune de Sallanches une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761 1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est illégale par voie de conséquence de l'illégalité du règlement du plan local d'urbanisme qui méconnait l'article L.151-9 du code de l'urbanisme ;

- la décision attaquée est illégale par voie de conséquence de l'illégalité du règlement du plan local d'urbanisme qui est entaché de l'incompétence de son auteur au regard de l'existence d'un pouvoir de police spécial et exclusif du ministre des postes et télécommunications électroniques ;

- la décision attaquée est illégale par voie de conséquence de l'illégalité du règlement du plan local d'urbanisme qui méconnait le principe de précaution ;

- la décision attaquée est illégale par voie de conséquence de l'illégalité du règlement du plan local d'urbanisme qui porte une atteinte disproportionnée et illégale à la liberté du commerce et de l'industrie.

Par un mémoire en défense enregistré le 24 mars 2022, la commune de Sallanches, représentée par Me Duraz, conclut au rejet de la requête et à la condamnation de la requérante à lui verser la somme de 4 000 euros au titre de ses frais exposés et non compris dans les dépens.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable à défaut d'un intérêt à agir de la société Free Mobile ;

- les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu :

- la décision attaquée ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code des postes et communications électroniques ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Aubert,

- les conclusions de Mme Emilie Akoun, rapporteure publique,

- les observations de Me Duraz représentant la commune de Sallanches.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courrier reçu le 18 juin 2020, la société Free Mobile a demandé au maire de Sallanches d'abroger partiellement le plan local d'urbanisme (PLU) en tant du moins qu'il interdit l'implantation des antennes de téléphonie mobile ainsi que les poteaux et pylônes dans toutes les zones U (à l'exception de la zone Uz), et AU, et à moins de 300 mètres des habitations dans toutes les zones A et N. La société Free Mobile demande l'annulation de la décision de rejet de cette demande, qui est née le 18 août 2020 du silence gardé pendant deux mois par l'administration.

Sur la fin de non-recevoir :

2. La commune de Sallanches se borne à soutenir que la requérante ne démontre pas son intérêt à agir. Toutefois, en sa qualité d'opérateur d'un réseau radioélectrique soumis à des obligations de couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile tant 3G que 4G, la société Free Mobile a un intérêt direct et certain à contester le plan local d'urbanisme de la commune de Sallanches qui réglemente l'implantation d'antennes relais sur son territoire. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

3. Il résulte de la combinaison de l'article R. 153-19 du code de l'urbanisme et de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales que si le conseil municipal est seul compétent pour abroger tout ou partie du PLU communal, il revient au maire d'inscrire cette question à l'ordre du jour d'une réunion du conseil municipal. Saisi d'une demande tendant à l'abrogation du PLU ou de certaines de ses dispositions, le maire est donc compétent pour la rejeter si les dispositions dont l'abrogation est sollicitée sont légales. Si elles sont illégales, le maire est tenu d'inscrire la question à l'ordre du jour du conseil municipal pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, de prononcer l'abrogation desdites dispositions.

4. En premier lieu, l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme dispose : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. " Il résulte de ces dispositions qu'un conseil municipal est compétent pour fixer les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées sur son territoire, parmi lesquelles figurent les antennes relais de téléphonie mobile. Toutefois, ces dispositions ne peuvent faire légalement obstacle à l'implantation de telles antennes qu'à la condition que cette interdiction soit justifiée par des considérations d'urbanisme.

5. Il ressort des termes mêmes du rapport de présentation du plan local d'urbanisme de Sallanches que l'interdiction des antennes de radiotéléphonie en zones U et AU indicées et leur autorisation sous conditions de distance d'au moins 300 mètres des habitations en zones A et N est édictée par application du principe de précaution. Si la commune fait valoir qu'il s'agit d'un principe de précaution susceptible de trouver application en matière d'urbanisme, elle ne prétend pas véritablement que ce principe de précaution urbanistique s'applique en l'espèce et elle s'abstient en tout état de cause d'en expliciter l'objet. Au regard de la rédaction du rapport de présentation qui fixe comme objectif que les éoliennes et antennes de radiotéléphonies soient soit interdites (en zones U et AU) soit autorisées sous condition de distance des activités humaines (en zones A et N), le principe de précaution dont il s'agit doit être regardé comme visant à la préservation d'éventuels risques sanitaires, exclusive de considérations d'urbanisme. Par suite, le règlement du PLU de Sallanches est illégal en ce qu'il interdit les antennes relais en zones U et AU indicées et en ce qu'il conditionne leur implantation en zones A et N à une distance minimale des bâtiments ayant un usage d'habitation.

6. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que la réglementation relative à la construction de poteaux et pylônes supérieurs à 12 mètres de hauteur sur le territoire de la commune soit destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes relais ni qu'elle ait pour objet ou pour effet d'interdire ou limiter l'implantation de telles antennes alors qu'il n'est pas démontré ni même prétendu que ces ouvrages requièrent nécessairement un pylône ou poteau d'une taille supérieure à 12 mètres. Dans ces conditions, les restrictions encadrant l'implantation de pylônes et poteaux supérieurs à 12 mètres sur le territoire de la commune ne méconnaissent pas l'article L.151-9 du code de l'urbanisme et la requérante n'est pas fondée à soutenir que le refus de les abroger est illégal.

7. En deuxième lieu, par les dispositions figurant aux articles L. 32-1, L. 34-9-1, L. 34-9-2, L. 42-1 et L. 43 du code des postes et communications électroniques, le législateur a organisé de manière complète une police spéciale des communications électroniques confiée à l'Etat. Afin d'assurer, sur l'ensemble du territoire national et conformément au droit de l'Union européenne, d'une part, un niveau élevé et uniforme de protection de la santé publique contre les effets des ondes électromagnétiques émises par les réseaux de communications électroniques, qui sont identiques sur tout le territoire, d'autre part, un fonctionnement optimal de ces réseaux notamment par une couverture complète de ce territoire, le législateur a confié aux seules autorités qu'il a désignées le soin de déterminer, de manière complète, les modalités d'implantation des stations radioélectriques sur l'ensemble du territoire ainsi que les mesures de protection du public contre les effets des ondes qu'elles émettent. Les pouvoirs de police spéciale ainsi attribués aux autorités nationales, qui reposent sur un niveau d'expertise et peuvent être assortis de garanties indisponibles au plan local, sont conférés à chacune de ces autorités, notamment pour veiller, dans le cadre de leurs compétences respectives, à la limitation de l'exposition du public aux champs électromagnétiques et à la protection de la santé publique. Si le législateur a par ailleurs prévu que le maire serait informé, à sa demande, de l'état des installations radioélectriques exploitées sur le territoire de la commune, et si les articles L.2212-1 et L.2212-2 du code général des collectivités territoriales habilitent le maire à prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, celui-ci ne saurait, sans porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale conférés aux autorités de l'Etat, adopter sur le territoire de la commune, une réglementation relative à l'implantation des antennes relais de téléphonie mobile et destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes.

8. Pour les motifs développés au point 5, les restrictions à la construction d'antennes relais dans le règlement du plan local d'urbanisme de Sallanches sont fondées sur des motifs de santé publique. Or les autorités communales alors même qu'elles sont habilitées à prendre les mesures de police générale nécessaires au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, ne peuvent sans porter atteinte aux pouvoirs de police spéciale conférés aux autorités de l'Etat, adopter sur le territoire de la commune, une réglementation relative à l'implantation des antennes relais de téléphonie mobile et destinée à protéger le public contre les effets des ondes émises par ces antennes. Par suite, le règlement du PLU de Sallanches est illégal en ce qu'il interdit les antennes relais en zones U et AU indicées et en ce qu'il conditionne leur implantation en zones A et N à une distance minimale des bâtiments ayant un usage d'habitation. Toutefois, pour les motifs développés au point 6, les restrictions relatives aux pylônes et poteaux supérieurs à 12 mètres sur le territoire de la commune ne sont pas entachées de l'incompétence de leur auteur et la requérante n'est pas fondée à soutenir que le refus de les abroger est illégal.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article 5 de la Charte de l'environnement, à laquelle le Préambule de la Constitution fait référence en vertu de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005 : " Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ".

10. La commune de Sallanches ne pouvant excéder sa compétence en réglementant l'implantation d'antennes relais sur le fondement du principe de précaution, le règlement du plan local d'urbanisme de Sallanches est illégal en ce en ce qu'il interdit les antennes relais en zones U et AU indicées et en ce qu'il conditionne leur implantation en zones A et N à une distance minimale des bâtiments ayant un usage d'habitation. Toutefois, pour les motifs développés au point 6, les restrictions relatives aux pylônes et poteaux supérieurs à 12 mètres sur le territoire de la commune ne méconnaissent pas ce principe de précaution et la requérante n'est pas fondée à soutenir que le refus de les abroger est illégal.

11. En quatrième lieu, la requérante soutient que le règlement du plan local d'urbanisme de Sallanches a pour conséquence d'empêcher l'implantation de toute antenne de radiotéléphonie sur le territoire de la commune du fait de l'interdiction visant les antennes relais non seulement en zones U et AU mais également, de manière indirecte, en zones A et N. Toutefois, la condition de distance de 300 mètres des habitations posée en zones A et N n'a pas pour effet, comme l'allègue la société Free Mobile, d'interdire l'implantation d'antennes relais sur toutes les constructions existantes. Dans ces conditions, il n'est pas démontré que cette limitation, prise ensemble l'interdiction d'implanter des pylônes ne supportant pas les lignes électriques, constituerait une interdiction de fait de construire des antennes relais dans les zones A et N. De surcroît, le règlement du plan local de l'urbanisme de Sallanches permet l'implantation des équipements, constructions et installations techniques destinés aux services publics, qui incluent le service de radiotéléphonie, dans les zones A et N identifiées au titre des continuités écologiques sous réserve de prendre toutes les dispositions pour qu'ils soient compatibles avec le maintien des continuités écologiques. Dans ces conditions, l'interdiction d'implanter des antennes relais sur le territoire de la commune de Sallanches n'est ni générale ni absolue. Par suite, le moyen d'annulation du refus d'abrogation tiré de l'atteinte illégale à la liberté du commerce et de l'industrie doit être écarté.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la décision du maire de Sallanches doit être annulée en tant seulement qu'elle refuse d'abroger les dispositions du règlement de son plan local d'urbanisme qui interdisent les antennes relais en zones U et AU indicées et conditionnent leur implantation en zones A et N à une distance minimale des bâtiments ayant un usage d'habitation.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

13. L'administration étant tenue d'abroger un règlement illégal, la présente décision implique nécessairement que le maire de Sallanches inscrive la question de l'abrogation du plan local d'urbanisme en tant qu'il interdit les antennes relais en zones U et AU indicées et conditionne leur implantation en zones A et N à une distance minimale des bâtiments ayant un usage d'habitation à l'ordre du jour d'une réunion du conseil municipal, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais d'instance :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la requérante, qui n'est pas la partie perdante pour l'essentiel dans la présente instance, la somme demandée par la commune de Sallanches au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, au titre des mêmes dispositions, la commune de Sallanches, partie perdante, versera une somme de 1 500 euros à la société Free Mobile.

D E C I D E :

Article 1er :La décision du maire de Sallanches en date du 18 août 2020 est annulée en tant seulement qu'elle refuse d'abroger les dispositions du règlement de son plan local d'urbanisme qui interdisent les antennes relais en zones U et AU indicées et conditionnent leur implantation en zones A et N à une distance minimale des bâtiments ayant un usage d'habitation.

Article 2 :Il est enjoint au maire de la commune de Sallanches d'inscrire la question de l'abrogation du règlement du plan local d'urbanisme en tant qu'il interdit les antennes relais en zones U et AU indicées et conditionne leur implantation en zones A et N à une distance minimale des bâtiments ayant un usage d'habitation à l'ordre du jour d'une réunion du conseil municipal, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 :La commune de Sallanches versera à la société Free Mobile une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 :Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 :Le présent jugement sera notifié à la société Free Mobile et à la commune de Sallanches.

Délibéré après l'audience du 9 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Sauveplane, président,

Mme Barriol, première conseillère,

Mme Aubert, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 octobre 2023.

La rapporteure,

E. Aubert

Le président,

M. Sauveplane La greffière,

C. Jasserand

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Savoie en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.