Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2006865

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 novembre 2020 et 4 février 2021, la société On Tower France (OTF) et la société Free Mobile, représentées Me Martin, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 17 septembre 2020 par lequel le maire de commune de Grenoble s'est opposé aux travaux déclarés par la société OTF le 24 août 2020 en vue de la création de trois nouvelles fausses cheminées, en lieu et place des anciennes, destinées à camoufler l'ajout de trois antennes de téléphonie mobile supplémentaires devant servir au déploiement du réseau 5G sur le toit terrasse d'un bâtiment sis 80, avenue Jean Perrot à Grenoble ;

2°) à titre subsidiaire, au cas où l'existence d'une décision de non-opposition tacite ne serait pas admise, d'enjoindre au maire de délivrer une décision de non-opposition dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard, et à titre infiniment subsidiaire d'instruire à nouveau la déclaration préalable de travaux et d'y statuer en prenant une décision dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Grenoble une somme de 5 000 euros au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

-l'arrêté du 17 septembre 2020 méconnait l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 en ce qu'elle conduit au retrait illégal d'une décision tacite de non-opposition à travaux ;

-les dispositions de l'article UC.5.2. du règlement de la zone UC1 du PLUi ont fait l'objet d'une appréciation erronée car le projet est parfaitement intégré au paysage ;

- le maire a commis une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article R.111-2 du code de l'urbanisme en s'opposant au projet pour des considérations relatives à la salubrité et à la sécurité publiques en ce qui concerne les effets des ondes électro-magnétiques, étant rappelé que le maire n'a pas à être saisi au titre de l'article L. 34-9-1 du code des postes et des communications éléctroniques ;

- la substitution de motifs, sur le fondement d'une part des dispositions de l'article UC. 4.6 du règlement du PLUi sur la hauteur des constructions et des antennes de téléphonie mobile et d'autre part de celles de l'article U.C.5.2 du même règlement sur la végétalisation des toitures, doit être écartée.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 18 janvier 2021 et 15 septembre 2022, la commune de Grenoble, représentée par Me Lahalle, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des sociétés OTF et Free Mobile la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle demande au tribunal de procéder au besoin à une substitution de motifs.

Elle soutient que :

-les moyens soulevés par les sociétés requérantes ne sont pas fondés ;

- la décision peut être fondée sur un nouveau motif : d'une part, l'article UC.5.2 du règlement du PLUi, qui impose que la moitié au moins de la surface des bâtiments soit végétalisée, ne permet pas de rendre la construction initiale plus conforme à ses dispositions ; d'autre part, l'article UC.4.6 du règlement du PLUi qui pose des règles de hauteur maximale, limitant la hauteur des constructions, ainsi que la hauteur des antennes-relais de téléphone mobile.

Par ordonnance du 5 septembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 6 octobre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ;

- le code des postes et des communications électroniques ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Paillet-Augey,

- les conclusions de Mme Emilie Beytout, rapporteure publique,

- et les observations de Me Leveque représentant la commune de Grenoble.

Considérant ce qui suit :

1. Le 24 août 2020, la société On Tower France (OTF), ayant pour domaine d'activité la gestion et l'exploitation de réseaux de télécommunications, a déposé une déclaration de travaux en vue de la création de trois nouvelles fausses cheminées, en lieu et place des anciennes, destinées à camoufler l'ajout de trois antennes de téléphonie mobile supplémentaires sur le toit terrasse d'un bâtiment situé 80, avenue Jean Perrot à Grenoble. Par un arrêté du 17 septembre 2020, la commune de Grenoble s'est opposée à cette déclaration préalable de travaux. Par une ordonnance du 3 février 2021, le juge des référés du tribunal administratif de Grenoble a rejeté la requête en suspension de l'exécution de cet arrêté. Par la présente requête, la société OTF et la société Free mobile, cette dernière ayant signé un contrat de partenariat avec la société OTF afin de déployer son réseau mobile et prévoyant notamment la réalisation d'actes par la société OTF pour son compte, sollicitent l'annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la naissance d'une autorisation tacite :

2. Aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : a) Un mois pour les déclarations préalables () ". Aux termes de l'article R. 423-42 de ce code : " Lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l'autorité compétente indique au demandeur ou à l'auteur de la déclaration, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ () ". L'article R. 424-1 de ce code dispose : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable () ". Par ailleurs, aux termes de l'article 222 de la loi du 23 novembre 2018 : " A titre expérimental, par dérogation à l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme et jusqu'au 31 décembre 2022, les décisions d'urbanisme autorisant ou ne s'opposant pas à l'implantation d'antennes de radiotéléphonie mobile avec leurs systèmes d'accroche et leurs locaux et installations techniques ne peuvent pas être retirées. Cette disposition est applicable aux décisions d'urbanisme prises à compter du trentième jour suivant la publication de la présente loi ".

3. Il résulte de ces dispositions qu'une décision de non-opposition à déclaration préalable naît au terme du délai imparti, qui n'est pas un délai franc, à l'administration pour l'instruction de la demande en l'absence de notification d'une décision expresse de l'administration dans ce délai ou d'une demande de pièces complémentaires prorogeant le délai d'instruction, sauf à ce que l'administration apporte la preuve soit qu'elle a effectivement posté le pli en temps utile avant l'expiration du délai d'un mois, soit que le délai postal d'acheminement du courrier, recommandé avec accusé de réception, de notification de cette décision, a été anormalement long.

4. Il ressort des pièces du dossier que la société OTF a déposé un dossier de déclaration préalable le 24 août 2020. Le dossier ayant été regardé comme complet, en application des dispositions précitées de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme, le maire disposait d'un délai d'un mois, soit jusqu'au 24 septembre 2020, pour notifier une décision expresse d'opposition à déclaration de travaux à la société OTF. Or, en l'espèce, s'il ressort des termes de l'arrêté d'opposition à déclaration préalable qu'il a été signé le 17 septembre 2020, il n'a été notifié à la société pétitionnaire que le 29 septembre suivant, soit après l'expiration du délai d'un mois. Toutefois, la commune de Grenoble établit en défense que le pli contenant son arrêté a été pris en charge par les services postaux le 21 septembre 2020, soit en temps utile pour parvenir à son destinataire avant l'expiration du délai d'instruction d'un mois. Il s'ensuit que dans ces conditions, celle-ci est fondée à se prévaloir d'un délai anormalement long d'acheminement de sa décision, la société OTF ne pouvant être regardée comme titulaire d'une autorisation tacite de non-opposition à déclaration préalable née le 24 septembre 2020. Le moyen, tiré de la méconnaissance de l'article 222 de loi du 23 novembre 2018 doit, dès lors, être écarté.

En ce qui concerne l'insertion du projet dans l'environnement :

5. Aux termes de l'article 5.2 du règlement de la zone UC1 du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de Grenoble Alpes Métropole : " () L'implantation des antennes d'émission ou de réception, de leurs accessoires d'exploitation et de maintenance et de leurs équipements techniques doit être assurée en recherchant la meilleure intégration possible au regard de l'architecture du bâtiment et des vues depuis l'espace public. Lorsqu'ils sont implantés en partie supérieure des bâtiments, ils doivent être situées en retrait des façades ".

6. Le projet de la société OTF prévoit que les équipements de radiotéléphonie mobile seront installés sur la toiture terrasse d'un immeuble du centre-ville de Grenoble qui comporte déjà des installations similaires relevant d'autres opérateurs. L'environnement proche du quartier ne présente pas de caractère remarquable. Les antennes sont intégrées dans des fausses cheminées et ne sont pas implantées en bordure de façade. Bien que certaines cheminées soient visibles depuis l'espace public, notamment depuis l'avenue Jean Perrot, qui est une artère passante, l'ensemble de ces équipements comporte un impact visuel limité depuis les espaces publics, malgré la densité des équipements présents sur cette toiture terrasse. Dès lors, le projet répond à l'exigence de la meilleure intégration possible des équipements dans l'architecture du site compte tenu, par ailleurs, des contraintes techniques s'imposant pour leur bon fonctionnement. Ainsi, la commune de Grenoble a commis une erreur d'appréciation en se fondant sur les dispositions de l'article 5.2 pour s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société OTF.

En ce qui concerne l'impact du projet sur le voisinage :

7. Aux termes de l'article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques : " () B. Toute personne souhaitant exploiter, sur le territoire d'une commune, une ou plusieurs installations radioélectriques soumises à accord ou à avis de l'Agence nationale des fréquences en informe par écrit le maire ou le président de l'intercommunalité dès la phase de recherche et lui transmet un dossier d'information un mois avant le dépôt de la demande d'autorisation d'urbanisme ou de la déclaration préalable, sauf accord du maire ou du président de l'intercommunalité sur un délai plus court. () C. Le dossier d'information mentionné au premier alinéa du B du présent II comprend, à la demande du maire, une simulation de l'exposition aux champs électromagnétiques générée par l'installation. D. Le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale mettent à disposition des habitants les informations prévues aux B et C du présent II par tout moyen qu'ils jugent approprié et peuvent leur donner la possibilité de formuler des observations, dans les conditions définies par décret en Conseil d'Etat. E. Lorsqu'il estime qu'une médiation est requise concernant une installation radioélectrique existante ou projetée, le représentant de l'État dans le département réunit une instance de concertation, le cas échéant à la demande du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale. La composition et les modalités de fonctionnement de cette instance sont précisées par décret () ".

8. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ".

9. Les dispositions précitées de l'article L. 34-9-1 du code des postes et des communications électroniques ne sont pas applicables à l'instruction des déclarations ou demandes d'autorisation d'urbanisme, dont le contenu du dossier de demande est défini par les dispositions de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dès lors, la commune de Grenoble ne pouvait légalement se fonder sur de défaut de transmission du dossier d'information, et l'impossibilité en découlant de porter une appréciation sur les risques d'exposition aux champs électromagnétiques du projet, pour s'opposer à la déclaration préalable. Par ailleurs, la commune de Grenoble ne verse au dossier aucune pièce permettant d'établir l'existence de risques sur la santé humaine résultant des effets des champs électromagnétiques provoqués par la pose d'antennes-relais de téléphonie mobile devant servir au déploiement du réseau 5G. Par suite, en l'absence de risque avéré pour la salubrité ou à la sécurité publique, la commune de Grenoble ne pouvait se fonder sur les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme pour s'opposer à la déclaration préalable.

Sur la demande de substitution de motif sollicitée par commune de Grenoble :

10. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

11. Aux termes du préambule du règlement des zones urbaines mixtes, dont la zone UC fait partie : " Les constructions établies préalablement à l'approbation du PLUi (le 20 décembre 2019) qui ne respectent pas les règles du règlement du PLUi peuvent faire l'objet de transformations, d'extensions ou de changements de destination, à condition que les travaux rendent la construction existante plus conforme aux dispositions réglementaires ou bien qu'ils soient sans effet vis-à-vis de ces dispositions ".

12. En premier lieu, la commune de Grenoble fait valoir que l'article 5.2 du règlement de la zone UC1 du PLUi, qui impose que la moitié au moins de la surface des bâtiments comprenant un toit terrasse soit végétalisée, peut fonder légalement l'arrêté attaqué, dès lors que le projet ne permet pas de rendre le toit terrasse initial, qui ne comporte aucune végétalisation, plus conforme à ces dispositions. Toutefois, le projet litigieux n'a pas vocation à la construction ou à la modification du toit terrasse, mais seulement à remplacer les antennes-relais existantes par de nouvelles, si bien que les antennes-relais en litige restent sans effet sur la végétalisation du toit terrasse. Par suite, le projet ne méconnaît pas les dispositions de cet article.

13. En second lieu, la commune de Grenoble se prévaut de la méconnaissance de l'article 4.6 du règlement de la zone UC1 du PLUi, qui pose une règle de hauteur maximale des constructions et des installations, ainsi qu'une hauteur maximale des antennes-relais de téléphonie mobile. Aux termes de cet article, " La hauteur maximale des constructions est limitée à : 20 m au faîtage ou au sommet du dernier acrotère en cas de toiture terrasse sans dépasser R+5. ". Le même article prévoit, spécifiquement pour les antennes relais, que " Lorsqu'ils sont installés sur des bâtiments : la hauteur des ouvrages et accessoires de production d'électricité, des antennes relai, des antennes d'émission ou de réception (radios, télévisions, radiotéléphones) et des éoliennes, est limitée à 3,50 m au-dessus de la hauteur atteinte par la construction, avec possibilité éventuelle de dépasser la hauteur maximale. () • Règles alternatives : Des dispositions autres que celles prévues par la règle ci-dessus peuvent être imposées : - Pour les constructions destinées aux équipements d'intérêt général et aux services publics dans la limite de 5 m supplémentaires. ()".

14. En l'espèce, le projet porté par la société OTF vise à déposer des fausses cheminées existantes et à en créer trois nouvelles pour l'installation de trois antennes relais supplémentaires sur un bâtiment qui présente une hauteur de 24,90 m à l'acrotère. Les trois nouvelles fausses cheminées, dont la construction est projetée, culminent à une hauteur sommitale de 28,24 mètres par rapport au sol. Il s'ensuit que la hauteur totale du bâtiment excédait déjà la hauteur maximale autorisée par le règlement du PLUi, qui est de 20 mètres. Si le descriptif du projet, produit en pièce jointe à la requête, mentionne que " les hauteurs d'antennes existantes par rapport au sol restent identiques avant/après travaux ", il ressort des pièces du dossier et notamment d'un montage photo avant/après travaux fournie à l'appui de la déclaration qu'au moins une nouvelle fausse cheminée, destinée à camoufler une antenne, est plus haute que l'ancienne qu'elle vient remplacer. Par suite, le projet aggrave la non-conformité initiale de la hauteur de la construction posée à l'article UC.4.6 précité du PLUi. Par ailleurs, si le PLUi prévoit lui-même une possibilité de dépassement de la hauteur maximale des constructions pour les antennes relais, qui constituent incontestablement des équipements d'intérêt général, installées sur des bâtiments, seule l'autorité administrative en charge de l'autorisation d'urbanisme a la faculté d'imposer cette règle alternative. Il s'ensuit que les sociétés ne peuvent invoquer, au stade du présent litige, cette possibilité de dépassement.

15. Ainsi, le motif tiré du non-respect de l'article UC.4.6 du règlement était de nature à fonder légalement un refus et il ne résulte pas de l'instruction que le maire de Grenoble aurait pris une décision différente s'il s'était fondé sur ce motif. Dès lors que les sociétés requérantes n'ont pas été privées d'une garantie procédurale, il y a lieu de faire droit à la substitution de motifs demandée.

16. Il résulte de ce qui précède que la société OTF et la société Free Mobile ne sont pas fondées à demander l'annulation de l'arrêté du 17 septembre 2020. Leurs conclusions à fin d'injonction doivent, par voie de conséquence, être également rejetées.

Sur les frais d'instance :

17. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la société OTF et la société Free Mobile doivent dès lors être rejetées. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce et en application de ces mêmes dispositions, de mettre à leur charge une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par commune de Grenoble et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société OTF et de la société Free Mobile est rejetée.

Article 2 : La société OTF et la société Free Mobile verseront à la commune de Grenoble une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société On Tower France (OTF), mandataire unique en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la commune de Grenoble.

Délibéré après l'audience du 7 décembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Thierry, président,

Mme Bedelet, première conseillère,

Mme Paillet-Augey, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 décembre 2023.

La rapporteure,

C. PAILLET-AUGEY

Le président,

P. THIERRYLa greffière,

A. ZANON

La République mande et ordonne au préfet de l'Isère en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.