Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2100185

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 12 janvier 2021 et le 27 octobre 2022, M. A C, représenté par la SELAS Lega-Cité, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération en date du 12 novembre 2020 par laquelle le conseil municipal de Savigny a approuvé la révision de son plan local d'urbanisme, en tant qu'elle classe une partie des parcelles cadastrées section A n°840 et 1189 en zone Nj et la parcelle cadastrée section A n°1185 en zone A ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Savigny la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) n'a pas eu lieu et il appartient à la commune de prouver qu'un document préparatoire au PADD a été présenté aux conseillers municipaux en amont de la séance, que ces derniers ont été mis à même de discuter du projet et qu'ils ont été régulièrement convoqués ;

- les modalités de concertation fixées par la délibération prescrivant la révision du PLU n'ont pas été respectées en méconnaissance des articles L.103-3 et -4 du code de l'urbanisme ;

- la procédure d'enquête publique est irrégulière : le dossier soumis à enquête publique ne comportait pas la mention des textes régissant l'enquête et l'insertion de l'enquête dans la procédure en méconnaissance de l'article R. 123-8 3° du code de l'urbanisme ;

- le rapport de présentation est insuffisant s'agissant des capacités de stationnement et des indicateurs de suivi du PLU;

- le règlement graphique est incohérent avec le PADD et le rapport de présentation en méconnaissance des articles L.151-4 et R.151-2 du code de l'urbanisme ;

- le classement d'une partie des parcelles cadastrées section A n° 840 et 1189 en zone Nj est entaché d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement de la parcelle cadastrée section A n° 1185 en zone A est entaché d'erreur de droit et d'erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 24 août et le 10 octobre 2022, la commune de Savigny, représentée par Me Merotto, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que la requête est irrecevable pour défaut d'intérêt à agir et que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Aubert ;

- les conclusions de M. B ;

- et les observations de Me Jacques, représentant M. C et de Me Tourt, représentant la commune de Savigny.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 21 mai 2015, le conseil municipal de Savigny a prescrit la révision du plan local d'urbanisme de la commune. Le 12 septembre 2019, le bilan de la concertation a été tiré et le projet de plan local d'urbanisme a été arrêté. Une enquête publique a été organisée du 12 juin au 18 juillet 2020, à l'issue de laquelle la commissaire enquêtrice a rendu un avis favorable assorti de réserves le 28 août 2020. Par la délibération en litige du 12 novembre 2020 a été approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Savigny. M. C demande l'annulation de cette délibération en tant qu'elle classe une partie des parcelles cadastrées section A n°840 et 1189 en zone Nj et la parcelle cadastrée section A n°1185 en zone A.

Sur la fin de non-recevoir :

2. M. C justifie, par la production d'un acte de propriété notarié, être titulaire de droits de propriété sur une maison et plusieurs parcelles de terrains nus situés sur le territoire de la commune de Savigny. Il a par suite intérêt pour contester la légalité de la délibération approuvant le plan local d'urbanisme de cette commune. La fin de non-recevoir tiré du défaut d'intérêt pour agir doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la régularité du débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) :

3. D'une part, aux termes de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme () " D'autre part, aux termes de l'article L. 2121-10 du code de l'urbanisme : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. () " A ceux de l'article L. 2121-11 du même code : " Dans les communes de moins de 3 500 habitants, la convocation est adressée trois jours francs au moins avant celui de la réunion. () " A ceux de l'article L. 2 121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ".

4. Il ressort du procès-verbal de la séance du conseil municipal du 12 mai 2016 qu'une convocation a été adressée aux conseillers municipaux le 3 mai 2016. Cette convocation, produite aux débats, portait à l'ordre du jour le débat sur le PADD et le requérant n'apporte pas de commencement de preuve à l'appui de ses allégations selon lesquelles les élus n'auraient pas été à même d'en discuter utilement. Par ailleurs, le procès-verbal de la séance, qui donne acte du débat sur le projet d'aménagement et de développement durables retranscrit de manière détaillée sur plusieurs pages, ne contient aucune mention relative à l'expression d'un manque d'information par les membres du conseil municipal. Par suite, le moyen tiré de l'absence de régularité du débat sur les orientations du PADD doit être écarté.

En ce qui concerne le respect des modalités de concertation avec le public :

5. Aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° Les procédures suivantes : /a) L'élaboration et la révision du schéma de cohérence territoriale et du plan local d'urbanisme () ". A ceux de l'article L. 600-11 du même code : " Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées. () ".

6. D'une part, la délibération du conseil municipal en date du 21 mai 2015 a fixé, parmi les différentes modalités de concertation, la mise à disposition d'informations sur l'avancement de la procédure de révision dans le bulletin municipal aux phases clés que sont le diagnostic et les enjeux, l'élaboration du PADD et la traduction réglementaire de ses orientations. Or il ressort du bilan de la concertation repris dans le rapport de la commissaire enquêtrice que la commune a mis en œuvre l'ensemble des modalités de concertation ainsi fixées, en ce comprise la mise à disposition d'informations de lettres d'information en septembre et octobre 2015. Si la commissaire-enquêtrice déplore cependant une absence d'information au bulletin municipal en 2017-2018, il ne ressort pas des pièces du dossier que le public aurait été privé de l'information requise aux phases clés de l'élaboration du document d'urbanisme en méconnaissance de la délibération prescrivant la révision du plan local d'urbanisme.

7. D'autre part, la commissaire enquêtrice explique, en pages 77 et 78 de son rapport, qu'après analyse des éléments relatifs aux réunions de travail qui ont eu lieu au cours de l'été 2019, il est justifié qu'un travail de concertation sur les zones Nj a été réalisé en amont de l'arrêt du projet du plan local d'urbanisme, et qui est révélé notamment par les remarques formulées dans le registre de concertation.

8. Le moyen tiré du non-respect des modalités de la concertation fixées par la délibération prescrivant la révision du plan local d'urbanisme doit par suite être écarté en ses deux branches.

En ce qui concerne le dossier d'enquête publique :

9. Aux termes de l'article R.123-8 du code de l'environnement : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme./ Le dossier comprend au moins: () 3° La mention des textes qui régissent l'enquête publique en cause et l'indication de la façon dont cette enquête s'insère dans la procédure administrative relative au projet, plan ou programme considéré, ainsi que la ou les décisions pouvant être adoptées au terme de l'enquête et les autorités compétentes pour prendre la décision d'autorisation ou d'approbation; () " La méconnaissance des dispositions qui régissent la procédure d'enquête publique n'entraîne l'illégalité de la décision prise que si l'irrégularité commise a pu avoir pour effet de nuire à l'information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

10. Comme le soutient la commune, le dossier soumis à l'enquête publique, librement accessible tant au juge qu'aux parties sur son site Internet, comprend, dans son fascicule n°7 relatif aux actes régissant l'enquête publique, l'avis d'enquête publique ainsi que l'arrêté la prolongeant, qui mentionnent les textes applicables à l'enquête publique, sa place dans la procédure de révision du document d'urbanisme ainsi que la décision pouvant être adoptée à son terme par le conseil municipal. Le moyen tiré de l'irrégularité de la procédure d'enquête publique, qui manque en fait, doit par suite être écarté.

En ce qui concerne le rapport de présentation :

11. En premier lieu, aux termes du dernier alinéa de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme alors en vigueur, le rapport de présentation " établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. "

12. Contrairement à ce que soutient le requérant, le rapport de présentation recense précisément les places de stationnement existantes sur la commune en ses pages 44 et 45. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme doit être écarté.

13. En second lieu, il résulte des articles L. 153-27 et R. 151-4 du code de l'urbanisme que les indicateurs nécessaires à l'analyse des résultats de l'application du plan local d'urbanisme à laquelle il devra être procédé neuf ans au plus tard après son approbation, en vue de décider de son éventuelle révision, doivent être identifiés dès l'élaboration du plan et figurer dans le rapport de présentation. Si l'absence dans le plan local d'urbanisme approuvé de tels indicateurs est constitutive d'une illégalité, une telle illégalité, qui est par elle-même, eu égard à l'objet des indicateurs, sans conséquence sur le plan en tant qu'il fixe les règles susceptibles d'être opposées aux demandes d'autorisation d'urbanisme, n'est de nature à justifier que l'annulation partielle de la délibération approuvant le plan, en tant seulement qu'elle a omis d'identifier les indicateurs en cause.

14. Par suite, et dès lors que M. C ne demande l'annulation de la délibération litigieuse qu'en tant qu'elle classe une partie des parcelles cadastrées section A n°840 et 1189 en zone Nj et la parcelle cadastrée section A n°1185 en zone A, le moyen tiré de l'absence d'indicateurs dans le rapport de présentation doit être rejeté comme inopérant.

En ce qui concerne la compatibilité du plan local d'urbanisme avec le SCoT du Genevois :

15. D'une part, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; () ". D'autre part, aux termes de ceux de l'article L.142-1 du même code, alors en vigueur : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale:/ 1o Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre;() ". Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un SCoT, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

16. En l'espèce, le schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Genevois, approuvé par une délibération du 16 décembre 2013, attribue à la commune de Savigny un potentiel constructible de 3 hectares sur la période de 2014 à 2024. Or il ressort du rapport de la commissaire enquêtrice que depuis l'approbation du SCoT, 2.16 hectares ont déjà été urbanisés et doivent donc être déduits de ce potentiel constructible. Le plan local d'urbanisme de Savigny prévoit un seul secteur d'urbanisation de 0.5 hectare dans le chef-lieu, portant ainsi l'extension de l'urbanisation à 2.66 hectares sur la décennie concernée, inférieure au seuil maximal fixé par le SCoT dans le cadre de son objectif de rationalisation de la consommation foncière. Le moyen tiré de l'incompatibilité avec le SCoT doit être par suite écarté.

En ce qui concerne la cohérence entre le règlement graphique, le rapport de présentation et le projet d'aménagement et de développement durables :

17. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales () permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 - L. 101-3. " Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

18. Le requérant se borne à soutenir que toutes les cartes du PADD identifient les parcelles n°1185 et n°840 comme faisant partie du tissu urbain, sans procéder à une analyse à l'échelle du territoire communal, qui seule permet d'apprécier la cohérence entre le règlement et le PADD. En tout état de cause, alors que les auteurs du PADD ont fixé également comme objectifs le maintien du caractère rural de la commune et la rationalisation foncière, le classement des parcelles en litige n'est pas incohérent avec le PADD. Par ailleurs, le requérant ne saurait invoquer l'incohérence du classement de ses parcelles avec le rapport de présentation, qui est dépourvu de caractère normatif. Les moyens tirés de l'incohérence entre le PADD et le règlement graphique d'une part et entre le règlement graphique et le rapport de présentation d'autre part, doivent par suite être écartés.

En ce qui concerne le classement des parcelles cadastrées section A n° 840 et n° 1189 en zone naturelle Nj :

19. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste, fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'un détournement de pouvoir.

20. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; /5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

21. Le PADD fixe comme objectif, dans son premier axe tendant à la conservation de l'esprit rural de Savigny, d'améliorer l'intégration paysagère des secteurs d'urbanisation récente et future. Pour y parvenir, les auteurs du rapport de présentation expliquent que la zone Nj, qui vise à protéger les jardins périphériques des hameaux en tant qu'élément paysager de transition entre les espaces urbanisés et les espaces agricoles ou naturels, doit couvrir les secteurs situés en périphérie de hameau, équipés ou non, en ce inclus les jardins ou les fonds de parcelle partiellement urbanisés ainsi que les secteurs paysagers soumis à pression de l'urbanisation et les dents creuses périphériques.

22. Si les parcelles n°840 et 1189 font partie du hameau de Murcier, leur partie classée en zone Nj n'est pas urbanisée et située en bordure de la zone agricole. Ce classement répond ainsi au parti d'urbanisme des auteurs du plan local d'urbanisme ainsi défini. La circonstance que la commune aurait pu légalement retenir, comme l'y invitait la commissaire enquêtrice, un autre classement pour ces parcelles, ne révèle pas en elle-même une erreur manifeste d'appréciation au regard de la configuration des lieux. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que le classement d'une partie des parcelles n°840 et 1189 en zone Nj est entaché d'erreur de droit ou d'erreur manifeste d'appréciation.

En ce qui concerne le classement de la parcelle cadastrée section A n°1185 en zone agricole :

23. Aux termes de l'article R. 151 22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".

24. La parcelle cadastrée section A n°1185, si elle jouxte la zone UB en son côté nord-est, est située en dehors de l'enveloppe urbaine du hameau de Murcier et elle appartient à la vaste zone agricole qui se développe à l'ouest de ce hameau. La seule circonstance que le terrain serait grillagé n'est pas de nature à établir qu'il est dépourvu de potentiel agronomique, biologique ou économique. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que son classement en zone agricole est entaché d'erreur de droit ou d'erreur manifeste d'appréciation.

Sur les frais liés au litige :

25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une quelconque somme au titre des frais non compris dans les dépens, soit mise à la charge de la commune de Savigny qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune présentées sur le même fondement.

D E C I D E :

Article 1er :La requête de M. C est rejetée.

Article 2 :Les conclusions de la comme de Savigny tendant au versement d'une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 :Le présent jugement sera notifié à M. A C et à la commune de Savigny.

Délibéré après l'audience du 14 janvier 202, à laquelle siégeaient :

- M. Wyss, président,

- Mme Letellier, première conseillère,

- Mme Aubert, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 janvier 2025.

La rapporteure,

E. Aubert

Le président,

J.P. WyssLa greffière,

C. Jasserand

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Savoie en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2100185