Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2100897

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 10 février 2021 et le 20 octobre 2023, M. C A, représenté par Me de Bondy, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 13 août 2020 valant titre exécutoire par laquelle l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) lui a demandé le paiement de la somme de 45 057,43 euros correspondant au remboursement de l'avance sur une aide à l'investissement vitivinicole majorée de pénalités ;

2°) d'annuler la décision par laquelle FranceAgriMer a implicitement rejeté le recours gracieux qu'il a formé le 9 octobre 2020 à l'encontre de la décision du 13 août 2020 ;

3°) de le décharger de l'obligation de payer la somme de 45 057,43 euros ou toute autre somme qui pourrait être mis à sa charge ;

4°) de mettre à la charge de FranceAgriMer la somme de 7 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le contrôle opéré par FranceAgriMer le 19 juillet 2018 est irrégulier en l'absence d'habilitation et d'assermentation des contrôleurs ;

- la procédure préalable à l'adoption de la décision attaquée est également irrégulière en ce qu'il a été privé du droit de signer et d'ajouter des observations lors du contrôle, outre qu'il n'a pas reçu copie du rapport de contrôle dans un délai raisonnable ;

- il n'a pas été informé de la possibilité de présenter des observations orales, de se faire accompagner par un conseil et de demander la communication du dossier le concernant en méconnaissance des articles L. 122-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- en méconnaissance du règlement d'exécution (UE) n°809/2014 de la Commission du 17 juillet 2014, il été privé du droit de signer et d'ajouter des observations lors du contrôle et n'a pas reçu copie du rapport de contrôle dans un délai raisonnable notamment celui de 3 mois prévu par le droit communautaire ;

- en vertu des articles L. 112-13 et L. 114-6 du code des relations entre le public et l'administration, FranceAgriMer avait l'obligation de prendre contact avec lui pour signaler le problème afin qu'une régularisation puisse intervenir dans les délais impartis ;

- la production tardive des factures après la date de la fin des travaux fixée au 25 juillet 2016 n'est pas de nature à justifier le retrait de l'aide ;

- il justifie de motifs légitimes pour ne pas avoir présenté la demande de prorogation plus de 2 mois avant la date limite de réalisation des travaux ; elle est donc valable ;

- pour rejeter l'exception de force majeur, FranceAgriMer ne pouvait légalement se fonder sur l'article 40 abrogé du règlement (CE) n°1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 ; en outre, le démarrage tardif des travaux de construction s'explique par un cas de force majeure tenant à la découverte, lors du terrassement, de parois rocheuses fissurées et d'une roche souterraine instable et non par le retard pris dans l'obtention d'un nouveau prêt ;

- il doit être regardé comme ayant, dans les circonstances de l'espèce, respecté l'article 6 selon lequel l'investissement doit être conservé par le bénéficiaire de l'aide, sur le même site pendant 5 ans au moins ;

- il doit bénéficier du droit à l'erreur prévu par les dispositions de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration dans la mesure où il est de bonne foi et n'a commis une erreur pour la première fois ;

- la décision attaquée ne comporte aucune appréciation des circonstances propres à sa situation particulière et que, faute de procéder à l'individualisation de la sanction, elle est entachée d'un vice de forme ou de procédure ; par ailleurs, l'illégalité de l'article 5.6 relatif au délai de réalisation des travaux de la décision du 19 février 2013 est invoquée en tant qu'il prévoit cette sanction de plein droit ;

- la sanction est disproportionnée d'autant qu'il a réalisé l'investissement prévu et n'a pas détourné l'aide octroyée.

Par des mémoires en défense enregistrés le 6 mars 2023 et le 29 novembre 2023, l'Établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par M. A sont infondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (CE) n° 479/2008 du Conseil de l'Union européenne du 29 avril 2008 ;

- le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 ;

- le règlement (CE) n° 555/2008 de la Commission du 27 juin 2008 ;

- le règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 2009-178 du 16 février 2009 ;

- le décret n° 2013-148 du 19 février 2013 ;

- l'arrêté du 17 avril 2009 définissant les conditions de mise en œuvre de la mesure de soutien aux investissements éligibles au financement par les enveloppes nationales en application du règlement (CE) n° 479/2008 portant organisation commune du marché vitivinicole ;

- la décision FILITL/SEM/D 2013-08 du 19 février 2013 du directeur général de FranceAgriMer ;

- la décision INTV-GPASV-2015-31 du 29 juin 2015 du directeur général de FranceAgriMer ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Ban,

- les conclusions de M. Villard, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Le 1er mars 2013, M. A a déposé un dossier de demande d'aide à l'investissement concernant un projet situé à Albertville de " Construction d'un bâtiment pour la vinification, l'élevage en barrique, le stockage en bouteille. Construction d'un caveau de dégustation, achat de cuverie et d'une chaîne d'embouteillage ".

2. Par une décision du 25 juillet 2014 notifiée le même jour, le directeur général de l'établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) a accordé à M. A une aide aux investissements dans le domaine de la construction de bâtiments des entreprises vitivinicoles financée par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) d'un montant de 81 922,60 euros. M. A a bénéficié d'une avance sur cette aide d'un montant versé en deux fois les 27 mai 2015 et 24 décembre 2015 pour un montant total de 40 961,30 euros. Le 25 juillet 2017, il a déposé auprès de FranceAgriMer une demande de versement du solde de cette aide et, en raison d'un retard pris dans le chantier, il a également présenté une demande de prolongation d'un an pour la réalisation des travaux de construction du chai à Albertville. Le 19 juillet 2018, les agents du service territorial de FranceAgriMer ont procédé à un contrôle sur place de l'exploitation de M. A. Par un courrier du 23 janvier 2019, FranceAgriMer l'a informé des irrégularités constatées lors de ce contrôle, lui a indiqué qu'elles seraient susceptibles d'entraîner le reversement de l'avance indûment perçue et lui a laissé un délai de 15 jours pour présenter ses observations. Par courrier du 8 février 2019, M. A a fait valoir ses observations. Par décision du 13 août 2020 valant titre exécutoire, FranceAgriMer lui a demandé le remboursement de l'avance qu'il avait indûment perçue, en l'assortissant d'une majoration de 10 %, représentant un montant total de 45 057,43 euros. Par lettre du 9 octobre 2020, M. A a présenté auprès de la directrice générale de FranceAgriMer un recours gracieux à l'encontre de cette décision. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé pendant deux mois sur cette demande.

3. Par sa requête, M. A sollicite l'annulation de la décision du 13 août 2020 et de celle ayant implicitement rejeté son recours. Il demande également à être déchargé de l'obligation de payer la somme de 45 057,43 euros.

Sur les conclusions d'annulation :

4. Le directeur général de FranceAgriMer a précisé, par décision du 19 février 2013, les conditions d'attribution des aides au secteur vitivinicole financées par le FEAGA régies, à la date des faits en litige, par les règlements (CE) n° 491/2009 du 25 mai 2009 et n° 555/2008 de la Commission du 27 juin 2008 et, en droit interne, par le décret du 16 février 2009 modifié et l'arrêté du 17 avril 2009.

5. Aux termes du point 5.6, intitulé " Délai de réalisation des travaux ", de l'article 5 de cette décision, dans sa rédaction résultant de sa modification apportée par la décision du directeur général de FranceAgriMer du 29 juin 2015 : " En cas de non démarrage des travaux dans les 6 mois suivant la notification de l'aide, la notification devient caduque et le dossier est annulé et le montant d'avance indûment perçu doit être remboursé au taux de 110 %. / () Les travaux prévus doivent être réalisés dans les 2 années suivant la date de notification de l'aide, prorogeables d'une année sur demande justifiée du porteur de projet. La demande de prorogation, peut être réalisée au plus tard 2 mois avant la date limite de réalisation des travaux. (). A la date limite de réalisation des travaux, la totalité des factures doivent être émises. Elles peuvent être acquittées au plus tard 2 mois après la date limite de réalisation des travaux. L'acquittement au-delà du délai de 2 mois suivant la date limite de réalisation des travaux ou le non acquittement rend la facture en lien intégralement non éligible, sauf si la part acquittée hors délai ou non acquittée est de moins de 5% (sous réserve de l'émission des factures dans les délais prescrits et du respect de la date de fin des travaux). ".

6. Aux termes du point 5.8.2, intitulé " Cas des dossiers approfondis ", de l'article 5 de cette décision : " () Un montant d'avance indûment perçu doit être remboursé au taux de 110 %. Le solde est versé après la réalisation de la totalité des actions prévues et contrôle sur place de cette réalisation ". L'article 8 de cette même décision, intitulé " Sanctions ", prévoit l'application de réfactions sur le montant de l'aide " () de non déclaration de la non conservation de l'investissement pendant cinq ans ; () ". L'article 8.4 dispose : " Non déclaration de la non conservation de l'investissement pendant cinq ans : Si une anomalie est détectée dans le cadre d'un contrôle post-réalisation ou de tout contrôle en lien avec le dossier d'aide à l'investissement, le reversement de l'aide attribuée pour la part concernée par l'anomalie sera demandé, augmenté de 5% et sans application de prorata. Toute modification signalée par le demandeur après l'annonce d'un contrôle (administratif ou sur place) par FranceAgriMer sera considérée comme constatée lors du contrôle ".

7. Une décision qui a pour objet l'attribution d'une subvention constitue un acte unilatéral qui crée des droits au profit de son bénéficiaire. Toutefois, de tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu'elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d'octroi, qu'elles aient fait l'objet d'une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu'elles découlent implicitement mais nécessairement de l'objet même de la subvention. Il en résulte que les conditions mises à l'octroi d'une subvention sont fixées par la personne publique au plus tard à la date à laquelle cette subvention est octroyée. Quand ces conditions ne sont pas respectées, en tout ou partie, le retrait ou la réduction de la subvention peuvent intervenir sans condition de délai.

8. En premier lieu, eu égard à ce qu'il vient d'être dit au point précédent, le requérant n'est pas fondé à soutenir que, faute pour la décision du directeur général de FranceAgriMer du 19 février 2013 de prévoir explicitement la possibilité d'un retrait de l'aide accordée en cas de méconnaissance des conditions relatives aux délais d'émission ou de paiement des factures, le directeur général de FranceAgriMer ne pouvait légalement décider d'un tel retrait à raison de cette méconnaissance.

9. En deuxième lieu, au sens du droit européen et dans le domaine des aides à l'agriculture, la notion de force majeure n'est pas limitée à celle d'impossibilité absolue, mais doit être entendue dans le sens de circonstances étrangères à l'opérateur concerné, anormales et imprévisibles, dont les conséquences n'auraient pu être évitées qu'au prix de sacrifices excessifs, malgré toutes les diligences déployées.

10. Il est constant que les travaux de construction du chai ont été achevés en juillet 2017 et non le 25 juillet 2016 comme l'exigeait le point 5.6. De même, en méconnaissance de ces dispositions, la très grande majorité des factures ont été émises par M. B au-delà du 25 juillet 2016 et n'ont pas été acquittées avant le 25 septembre 2016.

11. Pour justifier le non-respect de ces délais, M. A soutient que le retard dans l'exécution du chantier est imputable à un événement de force majeure et des circonstances exceptionnelles au sens du droit communautaire.

12. D'un côté, il résulte de l'instruction qu'en mars 2016 la société Alcito Bouvard TP a effectivement constaté, lors de l'exécution des travaux de terrassement précédant la construction du chai, des parois rocheuses fissurées et une roche souterraine instable, ce qui a imposé à l'architecte de reprendre l'ensemble du système constructif du bâtiment et a provoqué un retard important dans la réalisation des travaux. L'étude géotechnique de conception, réalisée en juin 2014 par la société Ginger CEBTP, n'a pas permis de détecter une telle vulnérabilité du sol et elle conclut à " la constructibilité du site ".

13. D'un autre côté, cette étude géotechnique comporte des réserves sur la nature du sol et énonce les précautions devant être mises en œuvre lors des terrassements en déblai de grande ampleur. Dans ces conditions, la programmation des travaux devait prendre en compte ces risques susceptibles d'entrainer des retards dans l'exécution des travaux. Or, le compte-rendu du contrôle réalisé sur place fait apparaitre que les travaux ont été engagés à quelques mois de la date limite de réalisation des travaux. A cet égard, il résulte de l'attestation rédigée par l'entreprise ayant exécuté les travaux qu'avant même la découverte de la nature instable des parois rocheuses sur le terrain d'assiette, la date prévisionnelle de fin des travaux était fixée en septembre 2016, soit au-delà de la date limite prévue par l'article 5.6. Or, les difficultés et l'intensité de la charge de travail invoquées par M. A ne s'opposaient pas à ce qu'il accomplisse, au moment de la découverte de ces difficultés techniques, les diligences requises pour régler ce contretemps notamment en utilisant, dans les délais, la faculté qui lui offrait l'article 5.6 de demander à France AgriMer une prorogation du délai de réalisation des travaux.

14. Dès lors, s'il doit être constaté que le requérant a été confronté à des contraintes objectives et sérieuses pour achever son chantier dans le délai réglementaire entrainant, par voie de conséquence, le non-respect des délais prévues pour l'émission et le règlement des factures, ces difficultés ne relèvent pas de la force majeure ou de circonstances exceptionnelles compte tenu du manque de diligences dont a fait preuve M. A aux fins de respecter les conditions de l'aide comme il le reconnait d'ailleurs dans sa lettre du 25 juillet 2017.

15. En troisième lieu, aux termes de l'article 6 de la décision du 19 février 2013 :" Conservation de l'investissement pendant 5 ans " : " L'aide n'est définitivement acquise que si l'investissement est conservé par le bénéficiaire de l'aide, sur le même site, en état fonctionnel et pour un usage identique, pendant une durée minimale de 5 ans après la date de fin des travaux et sans modification importante des conditions de sa propriété. A défaut l'aide doit être reversée. Des intérêts s'appliqueront, conformément aux dispositions de l'article 97 du règlement (CE) n°555/2008 susvisé. Toute modification des conditions de conservation, d'utilisation ou de propriété de l'investissement subventionné ou toute modification du statut juridique du bénéficiaire qui modifie le projet accepté par FranceAgriMer doit être signalée à FranceAgriMer par courrier d'explication, dûment motivé. A réception de ce courrier, FranceAgriMer se prononcera sur le maintien ou non du caractère éligible de l'investissement aidé. Si, à la suite de cette modification, l'un des investissements devient non éligible, l'aide perçue par le bénéficiaire pour cet investissement devra être reversée à FranceAgriMer, au prorata de la durée de détention non satisfaite, rapportée aux 5 ans de détention obligatoire Cependant, si cette modification relève de circonstances exceptionnelles (incendie involontaire, catastrophe naturelle, etc.), le bénéficiaire peut s'engager à réaliser de nouveau l'investissement, à l'identique et dans un délai fixé par convention, ou avenant à la convention actuelle entre l'entreprise et l'Etablissement. A défaut, il rembourse à FranceAgriMer l'aide devenue indue. Dans le cas où cette modification consiste en un remplacement du matériel aidé par du matériel de même type mais plus performant, le bénéfice de l'aide est maintenu, ainsi que l'éligibilité de l'investissement initial. Néanmoins, le nouveau matériel devra être conservé en état fonctionnel, pour un usage identique à celui prévu dans le dossier d'aide et sans modification importante des conditions de propriété jusqu'à la fin de la période de 5 ans après la date de fin des travaux. De plus, aucune aide ne pourra être accordée pour l'achat de ce nouveau matériel. Lorsque l'investissement est déplacé sur un site du même bassin viticole que le site initial, tel que défini dans le Décret n°2008-1359 du 18 décembre 2008 susvisé et que ce nouveau site appartient en propriété ou en location à l'entreprise bénéficiaire, l'investissement est considéré comme étant sur le même site et reste éligible () ".

16. Lors du contrôle sur place effectué le 19 juillet 2018, les agents de FranceAgriMer ont également constaté que le groupe de tirage, acquis par M. A en décembre 2014, était installé non sur le site d'investissement prévu d'Albertville mais sur l'ancienne cave situé sur la commune de Chevaline.

17. Pour justifier ce manquement aux dispositions citées au point 15, M. A explique que le groupe de tirage financé par l'aide a fonctionné, avant son transfert à Albertville à l'automne 2018, sur l'ancien site le temps de la construction retardée du bâtiment et d'y mettre en bouteille les vins en barriques ou en cuves insusceptibles d'être immédiatement transportés en raison du risque élevé de dégradation.

18. Cette anomalie n'a toutefois pas été signalée par M. A à FranceAgriMer notamment dans son courrier de demande de paiement du 25 juillet 2017 mais seulement constatée lors du contrôle opéré en juillet 2018. Dès lors, M. A ne peut être regardé comme ayant accompli les diligences requises par cette situation irrégulière laquelle, par ailleurs, n'était pas imprévisible compte tenu du décalage existant entre cet achat réalisé dès le mois de décembre 2014 et les délais nécessaires à la construction du chai sur le site d'Albertville et à la maturation du vin conservé sur l'ancien site avant son transport. Les circonstances invoquées par le requérant ne constituent pas, dès lors, un cas de force majeure ou de circonstances exceptionnelles. Par suite, c'est à bon droit que le directeur de l'établissement FranceAgriMer a fait application de l'article 6 dans sa décision du 20 août 2020.

19. Il résulte de ce qui a été dit aux points 5 à 18 que c'est à bon droit que la directrice générale de FranceAgriMer a constaté, dans sa décision du 13 août 2020 que M. A n'avait pas respecté des délais afférents à la réalisation des travaux, à l'émission et l'acquittement des factures ainsi que les conditions requises pour conserver l'investissement, et écarté l'exception de force majeure et les circonstances exceptionnelles invoquées par l'intéressé pour justifier ces manquements.

20. Toutefois, en quatrième lieu, lorsque l'autorité compétente constate la méconnaissance d'une condition à laquelle l'octroi d'une subvention a été subordonnée, il lui appartient, sans préjudice des mesures qui s'imposent en cas de constat d'une irrégularité au regard du droit de l'Union européenne, d'apprécier les conséquences à en tirer, de manière proportionnée eu égard à la teneur de cette méconnaissance, sur la réduction ou le retrait de la subvention en cause.

21. Il résulte de l'instruction et notamment du compte rendu du contrôle réalisé sur place que, sur les 21 factures susceptibles d'être éligibles, 20, relatives aux trois postes " bâtiment neuf ", " caveau neuf " et " équipements vinification avec impact environnemental " ont été émises en 2017 largement après la date limite de fin de travaux fixée au 25 juillet 2016, la dernière étant établie le 19 juillet 2017. Seule la facture d'un montant de 44 505 euros, émise en décembre 2014 et acquittée en 2015, relative au groupe de tirage, respecte les délais réglementaires prévus par l'article 5.6. Toutefois, ce dernier investissement n'a pas été réalisé et conservé dans un premier temps sur le site du projet et n'est pas, de ce fait, éligible ainsi qu'il a été dit au point 18.

22. La quasi-totalité de ces irrégularités ont cependant pour cause unique le retard pris dans le chantier en raison de la nature du sol qui a contraint l'architecte du projet à changer le mode constructif initialement retenu. S'il est vrai que M. B n'a pas accompli toutes les diligences requises pour prévenir et faire face à cette situation, le contrôle effectué sur place en juillet 2017 n'a relevé aucune autre irrégularité et mentionne que, en dehors des manquements liés au retard dans l'exécution des travaux, il a effectivement réalisé son programme d'investissements sur le site d'Albertville conformément aux conditions requises par la réglementation en vigueur. Par ailleurs, il n'est pas contesté que le groupe de tirage a été transporté sur le site d'Albertville à l'automne 2018.

23. Aussi, dans les circonstances de l'espèce, si la directrice générale de FranceAgriMer a pu légalement tenir compte de la méconnaissance par M. A des délais d'émission et d'acquittement des factures ainsi que de la localisation provisoire du groupe de tirage sur un autre site pour procéder au retrait de la partie de l'aide non encore versée à l'intéressé, correspondant à la somme de 40 961,30 euros, elle en a toutefois tiré des conséquences disproportionnées en exigeant le reversement de la partie de l'aide déjà avancée assortie d'une pénalité de 10% pour un montant total de 45 057,43 euros.

24. Il résulte de tout ce qui précède que le titre exécutoire de France AgriMer du 13 août 2020 et le rejet implicite du recours gracieux présenté par M. B doivent être annulés en ce qu'ils demandent le reversement de la somme de 45 057,43 euros sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens invoqués par le requérant. Eu égard au motif de cette annulation, M. A est déchargé de l'obligation de verser cette somme à France AgriMer.

Sur les frais du litige :

25. Sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de FranceAgriMer une somme de 1 500 euros à verser à M. B au titre des frais exposés par lui en défense et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision de FranceAgriMer du 13 août 2020 valant titre exécutoire et le rejet implicite du recours gracieux présenté par M. B sont annulés en ce qu'ils demandent à M. A le reversement de la somme de 45 057,43 euros. M. A est déchargé de l'obligation de payer cette somme.

Article 2 : FranceAgriMer versera une somme de 1 500 euros à M. A sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C A et à l'Établissement national des produits de l'agriculture et de la mer.

Délibéré après l'audience du 20 juin 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Triolet, présidente,

M. Ban, premier conseiller.

M. Callot, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 juillet 2024.

Le rapporteur,

J-L. Ban

La présidente,

A. Triolet

La greffière,

J. Bonino

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire préfet de l'Isère en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.