Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2101392

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 3 mars 2021, le 4 novembre 2021 et le 25 avril 2022, le département de l'Isère, représenté par Me Hourcabie, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle l'Etat a rejeté sa demande indemnitaire ;

2°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 54 400 000 euros à parfaire, augmentée des intérêts au taux légal et capitalisés, ou, pour le cas où le tribunal estimerait insuffisants les justificatifs versés aux débats, une somme qui sera déterminée par l'expert dont il ordonnera la désignation afin que le montant de son préjudice soit déterminé à dire d'expert ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- l'État a méconnu l'obligation de compensation financière en s'abstenant de prévoir, lors de l'adoption des décrets de revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du revenu de solidarité active (RSA), la compensation des charges nouvelles en résultant ;

- cette compensation devait être versée sur le fondement des articles 72 et 72-2 de la Constitution et des principes de libre administration et d'autonomie financière qui en résultent et de l'article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales ;

- la méconnaissance par l'Etat de son obligation de compensation financière engage sa responsabilité ;

- l'arrêté du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA, à supposer qu'il soit effectivement mis en œuvre et les fonds effectivement versés, ne peut dispenser l'Etat de son obligation dès lors que cet arrêté se borne à fixer le montant annuel des accroissements de charge à compter du 1er septembre 2018 et qu'aucun arrêté n'a été édicté pour fixer le montant des accroissements de charge au titre des années 2013, 2014, 2015, 2016, 2017 et des deux premiers trimestres 2018 et des décrets évoqués précédemment ;

- aucun des dispositifs prévus par la loi de finances pour 2014 n'avait pour objet de financer les revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA décidées par l'Etat au travers des cinq décrets pris de 2013 à 2017 ;

- la seule circonstance que la loi de finances pour 2020 ait précisé a posteriori que les trois ressources mobilisées par les articles 42, 77 et 78 de la loi de finances pour 2014 doivent être considérées comme ayant vocation à financer le reste à charge supporté par les départements au titre des trois allocations individuelles de solidarité ne saurait priver le département de son droit à compensation ;

- en prévoyant que les trois dispositifs de compensation en cause ont eu pour objet et assureraient la compensation des dépenses exposées par les départements au titre des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire de l'allocation prévue aux articles L. 262-2 et L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, l'article 196 de la loi de finances pour 2020 a ajouté des dispositions nouvelles et a un caractère modificatif qui empêche de la considérer comme une loi interprétative ;

- à supposer que la qualité de loi interprétative lui soit reconnue, il conviendrait de dénier à l'article 196 de la loi de finances pour 2020 le fait d'être justifié par d'impérieux motifs d'intérêt général s'agissant en l'espèce d'un motif purement financier ;

- l'Etat ne saurait se prévaloir de la décision du Conseil constitutionnel n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019, qui ne se prononce pas sur la constitutionnalité des dispositions de l'article 196 de loi de finances pour l'année 2020 ;

- l'Etat ne saurait se référer, pour justifier d'une juste et suffisante compensation financière des départements, au relevé de conclusions du Pacte de confiance et responsabilité qui est dépourvu de toute portée juridique, outre que cette intention de l'Etat n'a pas été suivie d'effet ;

- le rapport publié par la Cour des comptes en janvier 2022 conforte les positions qu'il exprime et l'absence de compensation effective ;

- il subit un préjudice lié à l'accroissement, non compensé, de la charge que représente le RSA dans les finances départementales justifié dans un document produit en annexe ;

- une expertise judiciaire pourrait être ordonnée avant dire droit si le tribunal l'estimait nécessaire.

Par un mémoire enregistré le 24 août 2021, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- l'Etat n'a pas commis de faute, dès lors que le département a été intégralement compensé des effets de la réforme, selon les modalités rappelées au I de l'article 196 de la loi n° 2019-1479 de finance pour 2020 du 28 décembre 2019 ;

- le département n'apporte aucun élément pour établir que les revalorisations du RSA auraient entravé sa libre administration.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Constitution ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 ;

- le décrets n° 2013-793 du 30 août 2013 ;

- le décret n° 2014-1127 du 3 octobre 2014 ;

- le décret n° 2015-1231 du 6 octobre 2015 ;

- le décret n° 2016-1726 du 29 septembre 2016 ;

- le décret n° 2017-739 du 4 mai 2017 ;

- l'arrêté du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA ;

- la décision n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019 du Conseil constitutionnel ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Bourion, première conseillère

- les conclusions de M. Heintz, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par les cinq décrets susvisés n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1276 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017, l'Etat a procédé à la revalorisation du montant forfaitaire du revenu de solidarité active (RSA) prévue dans le cadre du " plan pauvreté " adopté en juillet 2013 de 10 % en cinq ans. Par courrier du 29 décembre 2020, le département de l'Isère a formé auprès de l'Etat une demande indemnitaire en réparation du préjudice qu'il estime avoir subi du fait de l'abstention fautive de l'Etat à avoir compensé les charges nouvelles représentées par les revalorisations successives du RSA entre le 1er septembre 2013 et le 1er septembre 2018 prévues par les cinq décrets précités. Il demande au tribunal de condamner l'Etat à lui payer la somme à parfaire de 54 400 000 euros correspondant à la charge du coût du RSA qui n'a pas été compensée par l'Etat, augmentée des intérêts au taux légal eux-mêmes capitalisés, ou à défaut, une somme à déterminer par un expert.

Sur le manquement de l'Etat à ses obligations résultant des dispositions de la Constitution :

2. Aux termes de l'article 72 de la Constitution : " Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. / () / Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences. () ". Aux termes de l'article 72-2 de la Constitution : " Les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi. / () / Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi. () ".

3. D'une part, les décrets cités au point 1 ont pour seul objet de revaloriser le montant forfaitaire mensuel du RSA pour un allocataire tel que prévu par l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles et ne procèdent ni à des transferts, ni à des créations ni à des extensions de compétences au sens de l'article 72-2 de la Constitution. Par suite, le département de l'Isère n'est pas fondé à soutenir que l'Etat a commis une faute en ne respectant pas l'obligation de compensation que prévoit cet article.

4. D'autre part, le département de l'Isère ne démontre pas qu'au regard de sa situation budgétaire, l'accroissement des charges liées aux revalorisations successives du montant forfaitaire du RSA par les décrets susvisés, a conduit à une dégradation du financement de cette allocation dans des conditions telles que le principe de libre administration des collectivités territoriales prévu à l'article 72 de la Constitution aurait été méconnu.

Sur le manquement de l'Etat à ses obligations résultant du code général des collectivités territoriales :

5. En vertu des dispositions de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, le transfert d'une compétence de l'Etat aux collectivités territoriales donne lieu, lorsqu'il induit un accroissement net de charges pour ces dernières, au transfert concomitant des ressources nécessaires à l'exercice normal de cette compétence. Aux termes du second alinéa de l'article L. 1614-2 de ce code : " Toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'Etat, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l'article L. 1614-1. Toutefois, cette compensation n'intervient que pour la partie de la charge qui n'est pas déjà compensée par l'accroissement de la dotation générale de décentralisation mentionnée à l'article L. 1614-4. ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 1614-3 de ce code : " Le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales, dans les conditions définies à l'article L. 1211-4-1. ". Enfin, en vertu de l'article L. 1614-5-1 de ce code, l'arrêté mentionné à l'article L. 1614-3 intervient dans les six mois de la publication des dispositions législatives ou réglementaires auxquelles il se rapporte.

6. En premier lieu, par un arrêté du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charges résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA, qui vise les cinq décrets de revalorisation cités au point 1, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et le ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics, ont fixé à 1 399 805 208 euros le montant annuel des accroissements de charges résultant pour les départements concernés par ces mesures à compter du 1er septembre 2018, dont 227 675 173 euros pour le département de l'Isère, en prenant en compte les gains théoriques de droits de mutation à titre onéreux auxquels le département a choisi de renoncer. La circonstance que cet arrêté prend en compte globalement les conséquences financières des augmentations édictées par les cinq décrets, au lieu de fixer le montant des accroissements de charge pour chaque année sur la période du 30 août 2013 au 1er septembre 2018, ne constitue pas une illégalité fautive de l'Etat dès lors que l'injonction du tribunal de Paris du 30 juin 2020 ne prévoyait pas l'édiction d'un arrêté fixant le montant des charges transférées pour chacune des années concernées par les décrets de revalorisation exceptionnelle mais celle d'un arrêté conjoint. D'ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le coût de chaque décret en matière de revalorisation du RSA, déterminé à partir de l'évaluation financière des charges élaborée par les caisses d'allocations familiales, a été calculé isolément pour être ensuite agrégé afin de procéder à l'évaluation globale du coût de la réforme pour chaque département, méthode au demeurant validée par le collège des élus de la commission consultative sur l'évaluation des charges dans sa séance du 21 octobre 2020 et dont l'avis est requis préalablement à l'édiction de l'arrêté. Ainsi, la seule circonstance qu'un seul arrêté ait été pris pour constater globalement le montant des dépenses résultant des accroissements de charges générés par les cinq décrets litigieux ne méconnait pas en l'espèce l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales. Au demeurant, le département requérant n'établit pas l'existence d'un lien de causalité direct et certain entre le préjudice invoqué, tenant au défaut de compensation de charges nouvelles, et la méconnaissance alléguée des dispositions de l'article L. 1614-5-1 de ce code prévoyant qu'un arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget constate dans un délai de six mois les accroissements de charges.

7. En deuxième lieu, le département de l'Isère soutient que l'arrêté du 2 décembre 2020 se borne à fixer le montant annuel des accroissements de charges résultant, à compter du 1er septembre 2018, des mesures de revalorisations exceptionnelles du RSA adoptées par les décrets en cause. Toutefois, ainsi qu'il vient d'être dit, cet arrêté constate globalement le montant des dépenses résultant des accroissements de charges générés par les cinq décrets litigieux et cela à compter du décret n° 2013-793 du 30 août 2013 et jusqu'au 1er septembre 2018, cette date de prise d'effet correspondant, selon les indications données en défense par l'avis du 21 octobre 2020 de la commission consultative sur l'évaluation des charges, au jour à compter duquel les effets financiers du dernier décret du 4 mai 2017 ont pu être définitivement chiffrés et connus par la Caisse nationale des allocations familiales. Dès lors, le département de l'Isère n'est pas fondé à soutenir qu'aucun arrêté n'a été pris pour la période antérieure au 1er septembre 2018.

8. En troisième lieu, si le département soutient qu'aucun des dispositifs prévus par la loi de finances pour 2014 n'avait pour objet de financer les revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA décidées par l'Etat par les cinq décrets pris de 2013 à 2017, citant notamment à cet égard les conclusions du rapport public thématique de la Cour des Comptes de janvier 2022 consacré au " revenu de solidarité active ", le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-796 DC du 27 décembre 2019 a jugé, en s'appuyant sur les travaux préparatoires de la loi du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, qu'en adoptant ces trois dispositifs de compensation, à savoir le dispositif de compensation péréquée (DCP), la faculté de porter de 3,8 à 4,5 % le taux plafond des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) et le fonds de solidarité en faveur des départements (FSD), le législateur avait entendu notamment assurer le financement des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA alors annoncées, à hauteur de 10 % sur cinq ans. Eu égard à l'autorité de chose jugée attachée aux motifs qui sont le soutien nécessaire du dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel statuant sur la conformité d'une loi à la Constitution, le département n'est pas fondé à soutenir que cette loi n'a pas procédé à la compensation des revalorisations du RSA. Il ne peut davantage faire valoir qu'elle ne serait pas justifiée par des motifs d'intérêt général impérieux en méconnaissance de son droit au recours effectif découlant des stipulations de l'article 6 paragraphe 1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, alors que celles-ci ne peuvent être utilement invoquées dans un litige relatif à la répartition des ressources financières publiques entre personnes publiques. Par suite, compte tenu des dispositifs de compensation prévus aux revalorisations successives du RSA opérées par les décrets visés au point 1, et sans que le département puisse utilement invoquer, à l'égard de l'objet du présent litige, la non couverture, par ces dispositifs du reste à charge liés à l'ensemble des trois allocations (RSA, allocation personnalisée d'autonomie, prestation de compensation du handicap) relevant de sa compétence, le département n'est pas fondé à soutenir que les décrets de revalorisation n'auraient pas été accompagnés d'une compensation financière en méconnaissance de l'article L. 1641-2 du code général des collectivités territoriales.

9. En dernier lieu, si le département de l'Isère soutient que les dispositifs mis en place par la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 ne peuvent être regardés comme assurant la compensation des surcoûts liés aux revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA dès lors qu'ils ont pour objectif de faciliter l'exercice par les départements de leurs compétences concernant les trois allocations spécifiques de solidarité et que le préjudice pour le département, résultant de l'absence de compensation intégrale, s'établit à plus de 347 millions d'euros, au titre des exercices 2013 à 2019, il résulte de l'instruction, et notamment du tableau récapitulatif produit en défense par la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, qui n'est pas contesté par le conseil départemental de l'Isère qui a choisi dès 2014 de ne pas user de la faculté prévue par la loi de finances pour 2014 d'augmenter la fiscalité des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) sur son territoire, que pendant la période du 1er septembre 2013 au 31 août 2019, le département a bénéficié de l'entrée en vigueur du dispositif de compensation péréquée (DCP), qui s'est élevé à 82 762 041 euros entre 2014 et 2019, et les prélèvements opérés sur les recettes de DMTO des départements au titre du fonds de solidarité en faveur des départements, d'un montant de 16 449 967 euros, ne remettent pas en cause la compensation intégrale de la réforme sur la période 2014-2019 qui s'élève par la mise en œuvre de ces trois dispositifs, donc à un montant total de 227 675 173 euros excédant de 154 973 360 euros les dépenses cumulées liées aux cinq revalorisations successives du RSA, lesquelles s'élèvent à 72 701 812 euros. Ces ressources ont eu pour objet de compenser les dépenses qu'il a exposées, du 1er septembre 2013 au 31 août 2019, en application des revalorisations exceptionnelles du montant forfaitaire du RSA. Dans ces conditions, le département de l'Isère, qui ne justifie pas, par les pièces produites, que ces ressources n'auraient pas permis de compenser les dépenses résultant de cet accroissement de charges nouvelles, n'établit ni qu'une faute aurait été commise par l'Etat ni, par voie de conséquence, la réalité du préjudice allégué.

Sur le manquement de l'Etat à l'engagement du Premier ministre :

10. Si le département de l'Isère soutient que l'Etat n'aurait pas respecté son engagement de compenser les accroissements de charges résultant des revalorisations exceptionnelles du RSA pris à l'occasion d'un discours du Premier ministre le 11 décembre 2012, il ne résulte pas des termes alors employés que celui-ci constituerait un engagement précis et inconditionnel, distinct des obligations législatives évoquées précédemment. Aucune faute ne peut donc être retenue à ce titre.

11. Il résulte de tout ce qui précède qu'aucune faute de nature à engager sa responsabilité n'a été commise par l'Etat. Par suite, la requête du département de l'Isère doit être rejetée.

D E C I D E :

Article 1er : La requête du département de l'Isère est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié au département de l'Isère, au Secrétariat général du gouvernement, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, au ministre du travail, de la santé et des solidarités et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.

Délibéré après l'audience du 29 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M. L'Hôte, président,

Mme Bourion, première conseillère,

M. Ruocco-Nardo, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 avril 2024.

La rapporteure,

I. BOURION

Le président,

V. L'HÔTELe greffier,

M. A

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.