Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2103719

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 8 juin 2021, M. C A, représenté par Me Cassin, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de Grignan a rejeté sa demande d'abrogation partielle du plan local d'urbanisme en ce qu'il classe la parcelle cadastrée section C n°1605 en zone UE et supprime son espace boisé classé ;

2°) d'annuler la délibération du 6 mai 2019 approuvant la révision du plan local d'urbanisme ;

3°) d'enjoindre au maire de la commune de Grignan de convoquer le conseil municipal afin de procéder à l'abrogation partielle du plan local d'urbanisme ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Grignan une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- il dispose d'un intérêt à agir en sa qualité d'habitant de la commune de Grignan ;

- la délibération du 6 mai 2019 n'a pas été signée par les membres du conseil municipal de Grignan ;

- le rapport de présentation de la révision du plan local d'urbanisme est insuffisant ;

- l'enquête publique de la révision du plan local d'urbanisme est insuffisante ;

- la délibération du 6 mai 2019 porte atteinte au principe de non-régression protégé par l'article L. 110-1 du code de l'environnement ;

- elle viole les objectifs de la stratégie nationale bas-carbone visant la diminution de l'artificialisation des sols ;

- elle omet de prendre en compte l'objectif de gestion économe de l'espace ;

- les différents éléments du plan local d'urbanisme sont contradictoires ;

- la révision du plan local d'urbanisme est entachée d'un détournement de pouvoir.

Par un mémoire enregistré le 25 septembre 2023, la commune de Grignan, représentée par Me Arnaud, conclut à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à la mise en œuvre de la procédure de régularisation prévue par l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, et à ce que soit mise à la charge du requérant une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les moyens relatifs aux vices de forme et de procédure sont inopérants dans le cadre d'une décision de refus d'abrogation ;

- les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Par un courrier du 4 décembre 2024, les parties ont été informées, conformément aux dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le tribunal était susceptible de relever d'office le moyen d'ordre public tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation de la délibération du 6 mai 2019 pour tardiveté.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Coutarel, première conseillère,

- les conclusions de M. Journé, rapporteur public,

- et les observations de Me Berset, avocat de la commune de Grignan.

Considérant ce qui suit :

1. Le conseil municipal de Grignan a prescrit la révision de son plan local d'urbanisme par une délibération du 13 octobre 2016. L'enquête publique s'est déroulée du 28 janvier au 1er mars 2019. La révision du plan local d'urbanisme a été approuvée par une délibération du 6 mai 2019. M. A a présenté une demande d'abrogation partielle du plan local d'urbanisme de la commune de Grignan en tant qu'il classe la parcelle cadastrée section C n° 1605 en zone UE par un courrier du 8 février 2021, notifié le 15 février. Dans la présente instance, il demande l'annulation de la décision implicite de rejet opposée à sa demande d'abrogation partielle ainsi que l'annulation de la délibération du 6 mai 2019 approuvant la révision du plan local d'urbanisme.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la délibération du 6 mai 2019 :

2. Aux termes de l'article R. 153-20 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable : " Font l'objet des mesures de publicité et d'information prévues à l'article R. 153-21 : / 1° La délibération qui prescrit l'élaboration ou la révision du plan local d'urbanisme et qui définit les objectifs poursuivis ainsi que les modalités de la concertation. Il en est de même, le cas échéant, de l'arrêté qui définit les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation lors de la modification du plan local d'urbanisme ; / 2° La délibération qui approuve, révise, modifie ou abroge un plan local d'urbanisme ; () ". Aux termes de l'article R. 153-21 du même code, dans sa rédaction applicable : " Tout acte mentionné à l'article R. 153-20 est affiché pendant un mois au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées, ou en mairie. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. () la délibération produit ses effets juridiques dès l'exécution de l'ensemble des formalités prévues au premier alinéa, la date à prendre en compte pour l'affichage étant celle du premier jour où il est effectué.". Il résulte de ces dispositions que le délai de recours contentieux contre une délibération approuvant la révision d'un plan local d'urbanisme court à compter de la plus tardive des deux dates correspondant, l'une au premier jour d'une période d'affichage en mairie d'une durée d'un mois, l'autre à l'insertion effectuée dans la presse locale.

3. Il ressort des mentions de la délibération du 6 mai 2019 approuvant la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Grignan que celle-ci a été affichée en mairie pendant un délai d'un mois à compter du 7 mai 2019 et que la mention de cet affichage a fait l'objet d'une insertion dans la presse à compter du 13 mai suivant. M. A ne conteste pas la réalité et les dates de ces publicités. Dans ces conditions, le délai de recours à l'encontre de cette délibération, qui a fait l'objet des formalités prévues à l'article R.123-20 du code de l'urbanisme, était expiré à la date d'enregistrement de la requête, le 8 juin 2021. Par suite ces conclusions présentées après l'expiration du délai de recours contentieux de deux mois imparti par l'article R. 421-1 du code de justice administrative sont tardives et pour ce motif, irrecevables.

En ce qui concerne le refus implicite d'abrogation partielle :

S'agissant des vices de forme et de procédure :

4. Si dans le cadre de la contestation d'un acte réglementaire intervenant après l'expiration du délai de recours contentieux contre cet acte, par la voie de l'exception ou sous la forme d'un recours pour excès de pouvoir contre le refus de l'abroger, la légalité des règles qu'il fixe, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux.

5. Il résulte des principes rappelés au point précédent que les moyens de légalité externe invoqués par M. A, tirés de l'absence de signature de la délibération du 6 mai 2019 par les membres du conseil municipal de Grignan, de l'insuffisance du rapport de présentation et de l'insuffisance de la motivation de l'enquête publique, qui auraient vicié la procédure de révision du plan local d'urbanisme, ne peuvent être utilement invoqués à l'encontre de la décision attaquée refusant d'abroger ce document d'urbanisme.

En ce qui concerne les autres moyens :

6. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

S'agissant de l'atteinte au principe de non-régression :

7. Aux termes de l'article L. 110-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable : " I. - Les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l'air, les êtres vivants et la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation. Ce patrimoine génère des services écosystémiques et des valeurs d'usage. () / II. - Leur connaissance, leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état, leur gestion, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu'ils fournissent sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants : () 9° Le principe de non-régression, selon lequel la protection de l'environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'environnement, ne peut faire l'objet que d'une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment. () ".

8. L'édiction du contenu d'un document d'urbanisme, et notamment la délimitation des zones naturelles et des espaces boisés classés, est entièrement régie par les dispositions législatives prévues au titre V du livre premier de la partie législative du code de l'urbanisme dont, en particulier, l'article L. 153-31 prévoit la possibilité d'une réduction des espaces boisés classés en l'assortissant de garanties procédurales. En l'espèce, M. A se borne à soutenir que la suppression du classement en zone naturelle et de l'espace boisé protégé de la parcelle cadastrée section C n° 1605 vont à l'encontre du principe de non-régression. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance du 9° de l'article L. 110-1 du code de l'environnement par la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Grignan en 2019 est inopérant et doit être écarté.

S'agissant de la violation des objectifs de la stratégie nationale bas-carbone visant la diminution de l'artificialisation des sols :

9. Aux termes de l'article L. 222-1 B du code de l'environnement : " () / III.- L'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics respectifs prennent en compte la stratégie bas-carbone dans leurs documents de planification et de programmation qui ont des incidences significatives sur les émissions de gaz à effet de serre. () ".

10. M. A soutient que la révision du plan local d'urbanisme vient transformer les zones naturelles en zones urbaines ce qui augmente l'artificialisation des sols sur le territoire de la commune de Grignan. Il ressort toutefois des pièces du dossier, et notamment du rapport de présentation de la révision du plan local d'urbanisme, que si les changements notables d'affectation du sol entre l'ancien document d'urbanisme et le nouveau conduisent à une augmentation de plus de 54 hectares de la zone urbaine, cette circonstance s'explique par le fait qu'une grande partie des zones AU de l'ancien plan local d'urbanisme relève désormais de la zone U. De surcroit, les zones naturelles sont en augmentation de près de 272 hectares suite à la révision du plan local d'urbanisme. Par suite, elle tient compte des exigences prévues par les dispositions précitées du code de l'environnement. Le moyen tiré de la méconnaissance des objectifs de la stratégie nationale bas-carbone visant la diminution de l'artificialisation des sols doit être écarté.

S'agissant de l'absence de prise en compte par le plan local d'urbanisme de l'objectif de gestion économe de l'espace :

11. Aux termes de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. () ". Aux termes de l'article L. 101-2 du même code, dans sa rédaction applicable : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : () c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; () "

12. En application de la décision n°2000-436 DC du Conseil constitutionnel du 7 décembre 2000, les dispositions des articles L. 151-1 et L. 101-2 du code de l'urbanisme n'imposent aux auteurs des plans locaux d'urbanisme que d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent. Par suite, le juge administratif exerce un contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.

13. M. A soutient, en se fondant sur l'avis de la mission régionale d'autorité environnementale du 11 janvier 2019, que l'extension de l'urbanisation projetée par la commune de Grignan semble justifiée uniquement par un objectif démographique qui n'analyse pas le besoin réel de logements dans la commune par rapport au nombre de logements vacants déjà construits et méconnait ainsi l'objectif économe de l'espace fixé par les dispositions précitées de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. Toutefois, il ne résulte pas de ces considérations que le classement de la parcelle cadastrée section C n° 1605 en zone UE serait incompatible avec l'objectif d'une utilisation économe des espaces naturels. Dans ces conditions, le moyen doit être écarté.

14. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

15. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

16. En l'espèce, le requérant estime que le PADD, qui préconise la préservation des espaces agricoles et naturels, et le classement de la parcelle cadastrée section C n° 1605 en zone UE sont incohérents. Toutefois, le requérant ne se livre pas à une analyse globale du territoire communal. En outre, une autre orientation du PADD tend à accroitre " l'offre en stationnement automobile dans le village, où les besoins sont importants ". Par suite, le moyen tiré de l'incohérence entre les différents documents du plan local d'urbanisme doit être écarté.

S'agissant du détournement de pouvoir :

17. Enfin, si M. A affirme que la révision du plan local d'urbanisme ne bénéficie aucunement à l'intérêt général, il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision attaquée serait entachée d'un détournement de pouvoir.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. A doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

19. Le présent jugement, qui rejette les conclusions d'annulation, n'appelle aucune mesure d'exécution. Par suite, il y a lieu de rejeter les conclusions à fin d'injonction présentées par M. A.

Sur les frais d'instance :

20. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens () ".

21. Ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Grignan, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande le requérant au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

22. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge du requérant le versement à la commune de Grignan d'une somme de 1 000 euros au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : M. A versera 1 000 euros à la commune de Grignan en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C A et à la commune de Grignan. .

Délibéré après l'audience du 13 décembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Pfauwadel, président,

Mme Coutarel, première conseillère,

M. Derollepot, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 décembre 2024.

La rapporteure,

A. Coutarel

Le président,

T. PfauwadelLe greffier,

M. B

La République mande et ordonne au préfet de la Drôme en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.