Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2105234

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 4 août 2021 et le 25 janvier 2022, M. et Mme C E, Mme G F et Mme A D, représentés par Me Chesney, demandent au Tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 3 juin 2021 par laquelle le conseil municipal de Domancy a approuvé la révision générale n° 2 du plan local d'urbanisme communal, subsidiairement en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées à la section B numéros 4169, 4166, 1947, 4, 1826, 8, 9, 1950, 1951, 1952, 1953, 1825, 4165, 4166, 4167, 4170, 4171, 4164, 4168 et 4172 en tant qu'espaces paysagers remarquables au sens de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Domancy la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Les requérants soutiennent que :

- la requête est recevable ;

- le rapport de présentation est insuffisant, en particulier quant à l'analyse des incidences de la révision du plan local d'urbanisme sur l'environnement eu égard aux perspectives de densification et sur la justification des espaces paysagers remarquables identifiés au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, ainsi que plusieurs personnes publiques l'ont relevé dans leur avis ;

- les conclusions personnelles du commissaire enquêteur sont insuffisamment motivées en méconnaissance de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme ;

- le classement des parcelles litigieuses au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de droit ; leurs parcelles ne présentent aucune qualité paysagère particulière et la commune ne peut se fonder sur un risque d'inondation pour justifier le classement ; ces parcelles, qui constituent une dent creuse, auraient dû être classées exclusivement en zone urbaine.

- cette identification méconnait l'objectif fixé par le programme d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme.

Par un mémoire en défense enregistré le 28 octobre 2021, la commune de Domancy, représentée par Me Petit, conclut au rejet de la requête et demande qu'il soit fait application le cas échéant des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et qu'il soit mis à la charge des requérants la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune de Domancy fait valoir que les moyens de la requête sont infondés.

Par une ordonnance du 14 juin 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 29 juin 2023, en application des dispositions de l'article R. 613-1 du code de justice administrative.

Par courrier du 7 janvier 2025, les parties ont été informées de ce que le tribunal était susceptible de surseoir à statuer en application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme, pour permettre la régularisation du vice tiré de ce que le rapport de présentation est insuffisamment motivé, en application de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme, sur la justification de l'identification des secteurs à protéger au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme.

Vu :

- la délibération attaquée et les autres pièces du dossier ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 14 janvier 2025 :

- le rapport de Mme Letellier,

- les conclusions de M. Journé,

- les observations de Me Chesney, pour les requérants,

- et les observations de Me Buffet, pour la commune de Domancy.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 3 juin 2021, le conseil municipal de la commune de Domancy a approuvé la révision générale n° 2 du plan local d'urbanisme communal. Les requérants sont respectivement propriétaires des parcelles cadastrées à la section B numéros 4169, 4166, 1947, 4, 1826, 8, 9, 1950, 1951, 1952, 1953, 1825, 4165, 4166, 4167, 4170, 4171, 4164, 4168 et 4172. Elles sont contiguës et forment un seul tènement situé au lieu-dit les " Bétoux ". Les parcelles ont été classées en tant qu'espaces paysagers remarquables au sens de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme dans le règlement graphique du plan local d'urbanisme.

Sur les conclusions en annulation :

En ce qui concerne le rapport de présentation :

2. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur : Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. () Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. () ". Aux termes de l'article R. 151-1 de ce code, dans sa version en vigueur : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : () 3° Analyse l'état initial de l'environnement, expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l'environnement ainsi que les effets et incidences attendus de sa mise en œuvre sur celui-ci. ". Aux termes de l'article R. 151-2 de ce code, dans sa version en vigueur : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : () 5° L'institution des zones urbaines prévues par l'article R. 151-19 () ".

3. Aux termes de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme, dans sa version en vigueur : Le rapport de présentation comporte les justifications de : () 6° Toute autre disposition du plan local d'urbanisme pour laquelle une obligation de justification particulière est prévue par le présent titre. / Ces justifications sont regroupées dans le rapport ". L'article 151-19 de ce code dispose que : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. (). ".

4. En premier lieu, il ressort du rapport de présentation et du PADD que les perspectives de densification du plan local d'urbanisme à l'horizon de dix ans sont modestes pour la commune de Domancy. Le rapport de présentation prévoit une extension urbaine limitée à 1,10 hectare (ha) à l'échelle du territoire communal de 740 ha pour l'extension de l'école, pour la construction d'une maison médicale avec pharmacie et la finalisation de la zone d'activités économiques dans le secteur du Pallud. Cette extension s'opère en zone déjà urbanisée, la zone urbaine étant abaissée de 137 ha à 116 ha, et non au détriment des autres zones naturelle ou agricole. Ainsi, l'impact sur l'environnement est marginal, ce qu'a relevé la mission régionale d'autorité environnementale dans son avis du 10 décembre 2019. Dans ces conditions, le rapport de présentation n'est pas insuffisamment motivé sur ce point.

5. En second lieu, il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation présente un point 4.9 Justification relative à la protection des espaces paysagers remarquables identifiés sur les documents graphiques au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, ainsi formulé : " La commune a exprimé dans son PADD sa volonté de préserver les espaces verts significatifs (vergers, jardins..) au cœur des secteurs urbanisés pour conserver l'identité rurale de la commune caractérisée par la combinaison d'espaces bâtis et d'espaces libres. Les micro-paysages de qualité (vergers, haies, jardins, et autre " poumons-verts "), qui ont été repérés suite à des visites de terrain dans les zones urbaines mais également dans les zones agricoles et naturelles sont identifiées par une trame sur les documents graphiques. ". Ces éléments sont éclairés par le rapport de présentation qui consacre plusieurs pages à la notion de paysage et aux éléments de paysage que les auteurs du plan local d'urbanisme entendent préserver pour garantir à la commune son identité rurale. Dans ces conditions, le rapport justifie suffisamment les espaces protégés au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme sur l'ensemble du territoire de la commune. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance du rapport de présentation doit être écarté.

En ce qui concerne les conclusions du commissaire enquêteur :

6. Aux termes de l'article L. 123-15 du code de l'environnement, dans sa version en vigueur : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête rend son rapport et ses conclusions motivées dans un délai de trente jours à compter de la fin de l'enquête. () ". Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet ".

7. En application de ces dispositions, le commissaire enquêteur, qui n'est pas tenu de répondre à chacune des observations présentées au cours de l'enquête publique, doit donner son avis personnel en précisant s'il est ou non favorable et indiquer au moins sommairement, les raisons qui en déterminent le sens.

8. Dans ses conclusions rendues le 26 mars 2021, sous forme distincte du rapport, le commissaire enquêteur a présenté des conclusions personnelles sur le projet, en faisant état de la volonté de la commune de freiner l'étalement urbain, de préserver l'agriculture et d'avoir utilement intégré le plan de prévention des risques aux plans de zonage. Il a déploré l'absence de schéma de cohérence territoriale pour la Haute Vallée de L'Arve pour une meilleure vision d'ensemble du secteur. Il a donné un avis favorable tout en préconisant d'accéder à certaines demandes de constructibilité et à mieux définir les zones identifiées au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme. Par suite, il a remis des conclusions personnelles et motivées. Dès lors, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne la cohérence entre le classement des parcelles et le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme communal :

9. L'article L. 151-8 du code de l'urbanisme dispose que : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales () permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 - L. 101-3. ". Il ressort des dispositions de l'article U.1.1. du règlement du plan local d'urbanisme que : " () Les espaces verts, vergers et haies qui participent à la qualité des paysages urbains, identifiés sur les documents graphiques au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, sont inconstructibles. Toutefois, la construction d'une annexe, dans la limite de 20 m² d'emprise au sol, et des piscines sont autorisées ".

10. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

11. D'une part, si les requérants soutiennent que le règlement graphique est incohérent avec le PADD pour avoir classé leurs parcelles en secteur identifié au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme alors qu'elles se situent à 500 m du chef-lieu de la commune de Domancy et qu'elles constituent une dent creuse, ils ne se livrent qu'à un examen limité à ses seules parcelles, sans faire une analyse globale à l'échelle du territoire communal. D'autre part, et en tout état de cause, leurs parcelles qui forment un tènement de plus de 9 000 m² ne constituent pas, par sa dimension, une dent creuse quand bien même le tènement est entouré de constructions. En outre, il ressort du PADD qu'il vise à conserver un cadre de vie rural qui est un élément fort de l'identité communale, notamment par la protection des espaces verts dans le tissu urbain, au sein des espaces bâtis par l'instauration d'une trame verte, ce qui est précisément la situation du tènement. Par suite, le moyen tiré de l'incohérence entre le règlement graphique et le PADD n'est pas fondé.

En ce qui concerne l'identification des parcelles au titre des dispositions de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme :

12. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastres à la section B numéros 4169, 4166, 1947, 4, 1826, 8, 9, 1950, 1951, 1952, 1953, 1825, 4165, 4166, 4167, 4170, 4171, 4164, 4168 et 4172 constituent un seul tènement qui se présente sous la forme d'un vaste pré enherbé, plat et non bâti. D'une part, par sa surface de plus de 9 000 m² et ses caractéristiques, ce tènement ne constitue pas un micro-paysage de qualité. D'autre part, la protection de ce tènement ne se justifie pas au cas d'espèce pour un motif d'ordre culturel, historique ou architectural, la commune de Domancy ne faisant d'ailleurs état d'aucun de ces motifs pour justifier d'un tel classement. Elle ne saurait davantage justifier ce classement par la prise en compte d'un risque naturel, en l'occurrence, le risque inondation, comme elle en a fait état dans son mémoire en réponse au commissaire enquêteur. Dans ces conditions, les requérants sont fondés à soutenir que l'identification de leurs parcelles au titre des dispositions de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme est entachée d'une méconnaissance de ces dispositions et d'une erreur manifeste d'appréciation et à demander l'annulation de la délibération du 3 juin 2021 dans cette seule mesure.

Sur les conclusions relatives aux frais d'instance :

13. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Domancy la somme de 1 500 euros à verser aux requérants au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces mêmes dispositions vont obstacle à ce qu'il soit fait droit aux conclusions présentées à ce titre par la commune de Domancy, partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : : La délibération du 3 juin 2021 par laquelle la commune de Domancy a approuvé le plan local d'urbanisme communal est annulée en tant que le règlement graphique identifie les parcelles cadastrées à la section B numéros 4169, 4166, 1947, 4, 1826, 8, 9, 1950, 1951, 1952, 1953, 1825, 4165, 4166, 4167, 4170, 4171, 4164, 4168 et 4172 au titre de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme.

Article 2 : La commune de Domancy versera la somme globale de 1 500 euros à M. et Mme E, à Mme F et à Mme D en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. C E, en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la commune de Domancy.

Copie en sera adressée pour information au préfet de la Haute-Savoie.

Délibéré après l'audience du 14 janvier 2025, à laquelle siégeaient :

M. Wyss, président,

Mme Letellier, première conseillère,

Mme Aubert, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 28 janvier 2025.

La rapporteure,

C. Letellier

Le président,

J.-P. Wyss

La greffière,

C. Jasserand

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Savoie en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.