Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2108150

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 30 novembre 2021, Mme A B, représentée par Me Buisson, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 16 septembre 2021 par laquelle la directrice des ressources humaines du centre hospitalier de Valence l'a suspendue de ses fonctions ;

2°) d'ordonner au directeur du centre hospitalier de Valence le paiement intégral de ses salaires, la reprise de son avancement, de ses droits à ancienneté, de ses droits à congés payés à compter du 16 septembre 2021, et ce, sous astreinte de 160 euros par jour de retard à compter de la notification de la décision à intervenir ;

3°) de condamner le centre hospitalier de Valence à lui payer une indemnité de 16 000 euros en réparation des préjudices matériels et moraux par elle subis du fait de l'atteinte à son traitement ;

4°) de mettre à la charge du centre hospitalier de Valence une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la directrice des ressources humaines est incompétente pour prendre une telle décision ;

- la décision est entachée d'un défaut de motivation ;

- la décision est entachée d'un vice de procédure ;

- la décision est entachée d'une erreur de droit en ce qu'elle méconnaît les dispositions de l'article 77 de la loi n°86-83, de l'article 22 de la déclaration universelle des droits de l'homme, de l'alinéa 11 du préambule de la constitution de 1946 et de l'article 6 de la loi du 13 juillet 1983 ;

- la décision est entachée d'un défaut de base légale d'une part, en ce qu'elle est fondée sur la loi du 5 août 2021 elle-même illégale en raison de l'absence de saisine du conseil commun de la fonction publique et, d'autre part, en raison de l'absence d'un décret d'application de la loi du 5 août 2021 ;

- la décision est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, constitue une rupture d'égalité entre les agents et fait état d'une situation de harcèlement moral, de chantage et de discrimination.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 janvier 2022, le Centre hospitalier de Valence, représenté par Me Blanc, conclut à l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires et au rejet de la requête.

Il soutient que :

- le contentieux n'a pas été lié en application des dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative ;

- les moyens de légalité externe sont inopérants car l'administration se trouvait en situation de compétence liée ;

- les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 15 novembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 14 décembre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n°83-634 du 13 juillet 1983;

- la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 ;

- la loi n°2021-1040 du 5 août 2021 ;

- le décret modifié n°2021-699 du 1er juin 2021 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Vial-Pailler,

- les conclusions de M. Argentin, rapporteur public,

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision en date du 16 septembre 2021, la directrice des ressources humaines du centre hospitalier de Valence a suspendu de ses fonctions sans traitement Mme B, infirmière, à compter du même jour et jusqu'à production par l'intéressée d'un justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination répondant aux conditions définies par le décret n°2021-699 du 1er juin 2021. Par un courrier en date du 30 septembre 2021, Mme B a formé un recours gracieux à l'encontre de cette décision. Ce recours a fait l'objet d'un rejet implicite. Par la présente requête, Mme B demande l'annulation de la décision initiale du 16 septembre 2021.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée./ Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. () ".

3. En l'espèce, et ainsi que l'oppose en défense le centre hospitalier de Valence, Mme B n'a pas lié le contentieux, en méconnaissance des dispositions précitées. Ainsi, faute de demande préalable, ses conclusions indemnitaires tendant à la réparation des préjudices subis du fait de la décision attaquée sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. Aux termes de l'article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : " I. - Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la COVID-19 : 1° Les personnes exerçant leur activité dans : a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique ainsi que les hôpitaux des armées mentionnés à l'article L. 6147-7 du même code ; () ". L'article 13 de la même loi dispose quant à lui que : " I. - Les personnes mentionnées au I de l'article 12 établissent : 1° Satisfaire à l'obligation de vaccination en présentant le certificat de statut vaccinal prévu au second alinéa du II du même article 12. Par dérogation au premier alinéa du présent 1°, peut être présenté, pour sa durée de validité, le certificat de rétablissement prévu au second alinéa du II de l'article 12. () 2° Ne pas être soumises à cette obligation en présentant un certificat médical de contre-indication () ". Aux termes de l'article 14 de cette loi : " I. () B - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la COVID-19 prévu par le même décret. () III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I (). La dernière phrase du deuxième alinéa du présent III est d'ordre public ". Il résulte de ces dispositions que toute personne soumise à l'obligation vaccinale qu'elles instituent et refusant de s'y conformer se place dans l'impossibilité de poursuivre son activité professionnelle.

En ce qui concerne le vice d'incompétence entachant d'illégalité la décision :

5. Il résulte des dispositions de l'article 12 et de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 citées au point 4 que le directeur d'un établissement public de santé est compétent pour prendre la mesure de suspension prévue par ce dernier article à l'égard d'un agent exerçant son activité dans cet établissement et qui ne satisfait pas à l'obligation de vaccination contre la covid-19. Si les dispositions précitées de cette même loi et celles du décret n° 2021-1059 du 7 août 2021 pris pour son application prévoient que les personnes concernées justifient avoir satisfait à leur obligation vaccinale ou ne pas y être soumises auprès de leur employeur et fixent les modalités d'établissement et de présentation de ce certificat, il est constant qu'aucun agent n'a contrôlé de justificatif de vaccination ou de contre-indication à la vaccination intéressant Mme B et il ne ressort pas des pièces du dossier que cette dernière souhaitait présenter un tel justificatif et qu'elle en ait été empêchée de le présenter en raison de l'absence d'une personne habilitée à le contrôler au sein de son administration. Dans ces conditions et alors que la décision du 16 septembre 2021 se fonde au demeurant sur l'absence de fourniture du justificatif requis, les moyens tirés de l'incompétence de la directrice des ressources humaines et du défaut d'habilitation de celle-ci pour accéder aux données de santé doivent être écartés.

Sur le vice de forme de la décision attaquée :

6. La décision du 16 septembre 2021, qui rappelle notamment les exigences de la loi du 5 août 2021 et du décret du7 août 2021 et qui relève l'absence de justification par Mme B de la régularité de sa situation au regard de son obligation de vaccination, fait état des considérations de fait et de droit qui lui donnent son fondement. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de cette décision doit être écarté.

Sur le vice de procédure de la décision attaquée :

7. Il ressort des énonciations de la décision en litige qu'elle a été prise sur le fondement des dispositions mentionnées au point 4. Cette mesure de suspension sans rémunération, que l'employeur met en œuvre lorsqu'il constate que l'agent public concerné ne peut plus exercer son activité en application du I de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, s'analyse comme une mesure prise dans l'intérêt de la santé publique, destinée à lutter contre la propagation de l'épidémie de Covid-19 dans un objectif de maîtrise de la situation sanitaire, et n'a pas vocation à sanctionner un éventuel manquement ou agissement fautifs commis par cet agent, qui demeure par ailleurs soumis aux dispositions relatives aux droits et obligations conférés aux agents publics, particulièrement à celles de la loi n°83-634 du 13 juillet 1983. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que cette suspension présenterait le caractère d'une sanction qui n'a pas été précédée d'un avis du conseil de discipline est inopérant et doit être écarté. S'agissant de la mise en œuvre de la mesure de suspension prévue à l'article 14 de la loi du 5 août 2021, le requérant n'établit pas que le directeur de l'établissement devait préalablement solliciter l'avis des institutions représentatives du personnel en application de l'article 9 de la loi du 13 juillet 1983.

Sur l'inconstitutionnalité de la loi du 5 août 2021 :

8. Si la requérante soutient que les articles 12 et 14 de la loi du 5 août 2021 dont procède la décision litigieuse, méconnaissent le droit au travail et à la protection de la santé énoncés dans le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 ainsi que la liberté d'opinion, notamment garantie à l'article 6 de la loi du 13 juillet 1983, elle conteste en réalité le principe même de l'obligation vaccinale posé, pour certaines catégories d'agents publics, par la loi précitée. Toutefois, le moyen que la requérante entend soulever, tiré de l'inconstitutionnalité de cette loi, n'a pas été présenté dans un mémoire distinct, conformément aux dispositions prévues par l'article R. 771-3 du code de justice administrative relatives à la question prioritaire de constitutionnalité. Il est, par suite, irrecevable et ne peut dès lors qu'être écarté. Au surplus, et en tout état de cause, les dispositions de la loi du 5 août 2021 dont la requérante invoque l'inconstitutionnalité ont été déclarés conformes à la constitution par une décision n°2021-824 du 5 août 2021 du conseil constitutionnel.

En ce qui concerne la sanction déguisée :

9. D'une part, la requérante prétend que la décision attaquée constituerait une sanction déguisée. Toutefois, cette mesure de suspension sans rémunération, expressément prévue par le III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021, s'analyse comme une mesure prise dans l'intérêt de la santé publique, destinée à lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19 dans un objectif de maîtrise de la situation sanitaire, et n'a pas vocation à sanctionner un éventuel manquement ou agissement fautifs commis par l'agent, qui demeure par ailleurs soumis aux dispositions relatives aux droits et obligations conférés aux agents publics, particulièrement à celles de la loi du 13 juillet 1983.

10. D'autre part, contrairement à ce qu'allègue la requérante en se prévalant des dispositions de l'article 30 de la loi du 13 juillet 1983 visée ci-dessus, il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe que la suspension d'un agent public sur le fondement et en application de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 serait subordonnée à la consultation préalable des organes représentatifs du personnel. Par suite, le moyen tiré de l'absence d'une telle consultation ne peut qu'être écarté. En outre, la faculté qui est offerte à l'agent d'utiliser des jours de congés payés afin de différer la date d'effet de la mesure de suspension est soumise à l'accord de l'employeur. Par suite, la requérante n'est pas fondée à soutenir qu'en refusant de lui permettre de poser des jours de congés, par la lettre du 16 septembre 2021 remise en mains propres, le centre hospitalier de Valence aurait entaché sa décision d'un vice de procédure.

En ce qui concerne le défaut de base légale :

11. D'une part, si Mme B soutient que la loi du 5 août 2021 ne pouvait lui être appliquée avant la publication d'un décret pris pour son application, il résulte des dispositions citées au point 4 que les conditions de vaccination des personnels des établissements de santé ont été précisées par un décret du 7 août 2021, pris après avis de la Haute Autorité de Santé des 4 et 6 août 2021. Ce moyen sera écarté.

12. D'autre part, il n'appartient pas au juge administratif de contrôler la procédure d'adoption de la loi. Par suite, le moyen tiré de ce que les auteurs de la loi du 5 août 2021 l'ont adoptée sans consulter préalablement le conseil commun de la fonction publique, en méconnaissance de l'article 9 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires est inopérant et doit être rejeté.

En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation, la rupture d'égalité entre les agents et le caractère discriminatoire de la mesure :

13. L'émergence d'un nouveau coronavirus, responsable de la maladie coronavirus 19 ou Covid-19 et particulièrement contagieux, a été qualifiée d'urgence de santé publique de portée internationale par l'Organisation mondiale de la santé (OMS) le 30 janvier 2020, puis pandémie le 11 mars 2020. En l'état des connaissances disponibles, la vaccination réduit de 95% le risque d'hospitalisation, réduit de plus de 60% le risque d'infection et les risques de circulation du virus sont également réduits lorsqu'une personne est vaccinée. En adoptant pour l'ensemble des professionnels des secteurs sanitaire et médico-social, le principe d'une obligation vaccinale à compter du 15 septembre 2021, le législateur a entendu, dans un contexte de progression de l'épidémie de Covid-19 accompagné de l'émergence de nouveaux variants et compte tenu d'un niveau encore incomplet de la couverture vaccinale, protéger, par l'effet de la moindre transmission du virus par les personnes vaccinées, la santé des patients et notamment des personnes vulnérables (immunodéprimées, âgées), protéger également la santé des professionnels de santé, qui sont particulièrement exposés au risque de contamination compte tenu de leur activité, et diminuer ainsi le risque de saturation des capacités hospitalières. Par ailleurs, l'article 13 de la même loi du 5 août 2021 prévoit que l'obligation de vaccination ne s'applique pas aux personnes qui présentent un certificat médical de contre-indication ainsi que, pendant la durée de sa validité, aux personnes disposant d'un certificat de rétablissement. Ainsi, les dispositions des articles 12 et 14 de la loi du 5 août 2021, fondement de la décision attaquée, ont apporté au droit au respect de la vie privée une restriction justifiée par l'objectif d'amélioration de la couverture vaccinale en vue de la protection de la santé publique et proportionnée à ce but.

14. Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit. L'obligation vaccinale et la liste des catégories de personnes qui en relèvent résultent de la loi elle-même et non de la décision en litige et il n'appartient pas au juge administratif, en dehors des cas et conditions prévus par le chapitre II bis du titre II de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, relatif à la question prioritaire de constitutionnalité, d'apprécier la conformité de dispositions législatives aux exigences constitutionnelles. D'autre part, si Mme B entend soutenir que la discrimination qu'elle allègue résulterait d'une situation de harcèlement moral qui aurait pour effet de dégrader ses conditions de travail, elle se borne à des allégations générales et ne produit aucun élément de fait susceptible de faire présumer une atteinte au principe de non-discrimination. Il résulte de tout ce qui précède que la requérante n'est pas fondée à soutenir que la décision attaquée serait entachée d'une rupture d'égalité et d'une méconnaissance du principe de non-discrimination.

15. Enfin, l'article 12 de la loi du 5 août 2021 a défini le champ de l'obligation vaccinale contre la covid-19 en retenant, notamment, un critère géographique pour y inclure les personnes exerçant leur activité dans un certain nombre d'établissements de santé et des établissements sociaux et médico-sociaux, ainsi qu'un critère professionnel pour y inclure les professionnels de santé afin à la fois, de protéger les personnes accueillies par ces établissements qui présentent une vulnérabilité particulière au virus de la covid-19 et d'éviter la propagation du virus par les professionnels de la santé dans l'exercice de leur activité qui, par nature, peut les conduire à soigner des personnes vulnérables ou ayant de telles personnes dans leur entourage. Eu égard à l'objectif de santé publique poursuivi, en prenant la décision contestée en application des articles 12, 13 et 14 de la loi du 5 août 2021, la directrice des ressources humaines n'a pas entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

16. Le présent jugement, qui rejette les conclusions dirigées contre la décision du 16 septembre 2021, n'appelle aucune mesure d'exécution.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge du centre hospitalier de Valence, qui n'est pas la partie perdante, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par le centre hospitalier de Valence au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative par le centre hospitalier de Valence sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et au centre hospitalier de Valence.

Délibéré après l'audience du 27 février 2024, à laquelle siégeaient :

M. Vial-Pailler, président,

Mme Frapolli, première conseillère,

Mme Fourcade, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2024.

Le président-rapporteur,

C. VIAL-PAILLER

L'assesseure la plus ancienne dans l'ordre du tableau,

I. FRAPOLLI

Le greffier,

G. MORAND

La République mande et ordonne au ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

N°2108150