Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par un déféré et des mémoires présentés sur le fondement des dispositions de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, enregistrés les 24 février 2022, 18 novembre 2022, 19 septembre 2024 et 16 décembre 2024, la préfète de l’Isère demande au tribunal :
1°) d’annuler le protocole transactionnel conclu entre le département de l’Isère et la société Kéolis Porte des Alpes prévoyant au profit de cette dernière le paiement d’une indemnité d’un montant de 1 022 968,22 euros HT ;
2°) d’annuler le refus implicite du département de l’Isère de procéder à la résolution de ce protocole ;
3°) d’enjoindre au département de l’Isère de procéder à la récupération intégrale de l’aide d’Etat payée en août 2021.
La préfète de l’Isère soutient que :
- l’acte attaqué ne peut être fondé sur les dispositions de l’article 6 de l’ordonnance n°2020-319 inapplicable en l’espèce ;
- il indemnise la société Kéolis alors que cette dernière a déjà été indemnisée par avenant n°8 au contrat de délégation de service public ;
- il ne peut être fondé sur la théorie de l’imprévision et sur les dispositions de l’article 6-3 du code de la commande publique ;
- il constitue une libéralité en l’absence d’obligation pour le conseil départemental de payer cette somme ;
- il constitue une aide d’Etat illégale en l’absence de décision de la commission européenne ;
- il est un acte dissociable du contrat initial et non un avenant à ce dernier ;
- il ne constitue pas une transaction au sens de l’article 2044 du code civil ;
- à supposer qu’il soit qualifié d’avenant au contrat, le département l’a signé en dehors du cadre de la délégation de compétence dont il bénéficiait ;
- l’annulation du protocole ne porte pas atteinte au principe de loyauté contractuelle dans le cadre de la délégation de service public liant la région et la société Kéolis ;
- l’indemnité prévue au protocole n’aurait pu être octroyée par la voie avenant au contrat dans les conditions posées par les dispositions de l’article L. 3135-1 du code de la commande publique ;
- le protocole a été signé par une autorité incompétente.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 27 juillet 2022, 27 février 2023, 1er août 2023, 26 juin 2024, 18 novembre 2024 et 20 janvier 2025, le département de l’Isère, représenté par Me Vivien, conclut à titre principal à l’irrecevabilité de la requête et à titre subsidiaire à son rejet et à ce qu’il soit mis à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Le département fait valoir que :
- la requête est irrecevable car il ne peut avoir la qualité de défendeur aux motifs que :
- à compter du 1er septembre 2021 la région s’est substituée dans les droits et obligations du département ;
- en application de la convention de délégation, il a agi pour le compte de la région, cette dernière lui ayant délégué la passation, la gestion, l’exécution des contrats, la mise en œuvre des aides individuelles intégrées au transfert ;
- le protocole a été pris en application du plan de soutien aux transporteurs adopté par délibération du conseil régional du 1er avril 2020 ;
- la requête est irrecevable en raison de l’incompétence du préfet de l’Isère pour déférer une décision de la région ;
- le protocole est fondé sur les stipulations de l’article 6-6 de l’ordonnance du 25 mars 2020, la perte de recettes ayant représenté une charge manifestement excessive pour la société Kéolis ;
- subsidiairement le protocole peut se fonder sur la théorie de l’imprévision, la crise sanitaire étant imprévisible, étranger aux parties et ayant entrainé une baisse d’activité engendrant une diminution de 32,38% de la part variable de la société Kéolis ;
- le protocole est intervenu dans le cadre du principe de loyauté contractuelle afin de permettre à la société Kéolis de supporter les surcoûts liés au maintien du service ;
- le protocole entérine une indemnité qui aurait pu faire l’objet d’un avenant, cette indemnité ne modifiant pas l’équilibre économique de la concession et n’ajoutant aucune nouvelle obligation ;
- l’indemnité ayant des fondements juridiques, elle ne constitue pas une libéralité ;
- la commission européenne ayant admis la possibilité pour les états d’indemniser les entreprises des secteurs les plus touchés par la crise sanitaire comme les transports, l’indemnité ne constitue pas une aide d’Etat illégale ;
Par des mémoires en défense enregistrés les 4 juillet 2023 et 23 octobre 2024, la région Auvergne-Rhône-Alpes, représentée par Me Smolinska, conclut à titre principal au rejet de la requête et à titre subsidiaire à la responsabilité du seul département, et à ce qu’il soit mis à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
La région fait valoir que :
- l’avenant n°8 porte sur les surcoût liés à la désinfection des autocars et n’a dès lors pas le même objet que le protocole en litige ;
- le protocole est fondé sur l’ordonnance du 25 mars 2020 qui n’exclut pas qu’une perte de recettes puisse constituer un surcoût d’exécution du service ;
- la perte de recettes constitue un bouleversement de l’économie du contrat qui résulte d’une analyse technique et financière réalisée par le département ;
- l’indemnité a été versée sur la base de l’ordonnance du 25 mars 2020 et ne constitue ni une libéralité, ni une aide financière illégale, l’indemnisation d’une perte de recettes ne faussant pas la concurrence ;
- si le protocole était qualifié de mesure extracontractuelle, la substitution de la région au contrat en cours, postérieurement à l’exécution du protocole, fait obstacle à la mise en cause de la responsabilité de la région ;
- si le protocole est qualifié de mesure d’exécution du contrat, les irrégularités éventuelles sont imputables au département qui a mal appliqué les lignes directrices de la région.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 5 février 2024, 24 octobre 2024 et 19 janvier 2025, la société Kéolis porte des Alpes (ci-après la société Kéolis), représentée par Me Freche et Me Moustier, conclut à titre principal à l’irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire au rejet de la requête au fond, et à ce qu’il soit mis à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
La société Kéolis fait valoir que :
- la requête est irrecevable : la demande de transmission de pièces complémentaires adressée par le préfet le 16 juillet 2021 n’a pas eu pour effet de proroger les délais de recours, les documents demandés ne constituant pas des documents annexes nécessaires ;
- le protocole est fondé sur l’article 6 de l’ordonnance du 25 mars 2020 en raison de la perte de recettes ;
- sur la période du 14 mars au 10 juillet 2020, la perte de contribution variable a été de 1 197 445€ soit 8 fois la marge attendue pour 2020 de 156 839€ et cette perte n’a été compensée que partiellement par le protocole ;
- la somme versée dans le cadre du protocole est justifiée sur le fondement de la théorie de l’imprévision ;
- l’indemnité est subsidiairement justifiée par son droit au maintien de l’équilibre financier du contrat dans le cadre d’une modification unilatérale du contrat selon la théorie du fait du prince ;
- le département n’a fait que respecter son obligation de bonne foi et de loyauté contractuelle en acceptant de conclure le protocole ;
- l’octroi d’une indemnité sur la base de l’ordonnance du 25 mars 2020, de la théorie de l’imprévision ou des autres règles applicables aux contrats ne constitue pas une modification soumise aux règles de la commande publique ;
- le protocole signé portant sur l’indemnisation d’un préjudice réellement subi dont la réparation incombait au département, et le montant ne couvrant pas la totalité du préjudice subi par la société Kéolis, il ne saurait être regardé comme une libéralité ;
- l’indemnité perçue ne constitue pas une aide d’état illégale ;
- les conclusions à fin d’annulation contre la décision de rejet du recours gracieux présenté par le préfet sont irrecevables ;
- le juge étant saisit d’une contestation de la validité du protocole, les moyens tirés de l’applicabilité de l’article 7 de l’ordonnance, de la théorie de l’imprévision ou des autres principes applicables aux contrats administratifs sont inopérants.
Par un courrier du 14 novembre 2025, le tribunal a, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, informé les parties qu’il était susceptible de soulever d’office le moyen d’ordre public tiré de l’incompétence du département de l’Isère pour conclure avec la société Kéolis Porte des Alpes l’acte attaqué. Cet acte doit être regardé comme l’octroi par le département de l’Isère sur délégation de la région Auvergne-Rhône-Alpes d’une aide financière à une entreprise, alors qu’une telle délégation n’est pas permise par les dispositions de l’article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales.
Par un mémoire enregistré le 19 novembre 2025, la société Kéolis a communiqué ses observations en réponse à ce moyen d’ordre public.
Par un mémoire enregistré le 19 novembre 2025, le département de l’Isère a communiqué ses observations en réponse à ce moyen d’ordre public.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la commande publique ;
- le code général des collectivités territoriales ;
- le code civil ;
- la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ;
- l’ordonnance n°2020-319 du 25 mars 2020 ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
le rapport de M. Doulat,
les conclusions de M. Callot, rapporteur public,
les observations de Mme A..., représentant la préfète de l’Isère ;
les observations de Me Sardinha, représentant le département de l’Isère,
les observations de Me Smolinska, représentant la région Auvergne-Rhône-Alpes,
les observations de Me Richardeau, représentant la société Kéolis.
La société Kéolis a présenté une note en délibéré, enregistrée le 25 novembre 2025.
Considérant ce qui suit :
Par un contrat conclu le 12 novembre 2014 pour une durée de sept ans et huit mois, le département de l’Isère et la société Carpostal Interurbains, à laquelle s’est substituée la société Keolis porte des Alpes, ont conclu une délégation de service public pour l’exploitation des lignes périurbaines grenobloises express du réseau TransIsère, à compter du 1er janvier 2015. La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République ayant transféré des départements aux régions les compétences en matière de transport non urbains et transports scolaires, la région Auvergne-Rhône-Alpes a délégué au département de l’Isère l’exécution de cette compétence par convention de délégation du 31 juillet 2017, qui a pris fin à compter du 31 août 2021. La préfète de l’Isère défère la convention signée le 21 juin 2021 par le président du conseil départemental de l’Isère et la société Kéolis porte des Alpes, portant indemnisation de la société délégataire à hauteur de 1 022 968,25 euros en compensation de la perte de recettes consécutive à la crise sanitaire née de l’épidémie de Covid-19.
Sur les fins de non-recevoir :
Aux termes de l’article L. 3132-1 du code général des collectivités territoriales : « Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 3131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. (…) ». Aux termes de l’article L. 3131-4 du même code : « Les actes pris au nom du département et autres que ceux mentionnés à l'article L. 3131-2 sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés. / Le représentant de l'Etat peut en demander communication à tout moment. Il ne peut les déférer au tribunal administratif, dans un délai de deux mois à compter de leur communication, que si sa demande a été présentée dans le délai de deux mois à compter de la date à laquelle les actes sont devenus exécutoires. ».
En premier lieu, si la région Auvergne-Rhône-Alpes est redevenue compétente en matière de transport à compter du 1er septembre 2021, le président du conseil départemental de l’Isère a signé le protocole d’accord et demeure donc l’auteur de l’acte attaqué. Par suite, la fin de non-recevoir tiré de l’incompétence de la préfète de l’Isère pour déférer cet acte ne peut qu’être écartée.
En deuxième lieu, quand bien même le déféré préfectoral n’a été formé que postérieurement à la date à laquelle la région a repris la compétence transport, le département a la qualité de partie à la convention, de sorte que la fin de non-recevoir tirée de ce que la requête serait mal dirigée ne peut être accueillie.
En troisième lieu, lorsque la transmission de l'acte au représentant de l'État dans le département, faite en application des dispositions précitées, ne comporte pas le texte intégral de cet acte ou n'est pas accompagnée des documents annexes nécessaires pour mettre le représentant de l'État à même d'apprécier la portée et la légalité de l'acte, il appartient à cette autorité de demander à la collectivité en cause, dans un délai de deux mois suivant la réception de l'acte transmis, de compléter cette transmission. En outre, dans le délai de deux mois suivant la transmission des documents annexes nécessaires, le représentant de l'Etat a la faculté de former un recours gracieux. L’exercice d'un tel recours a pour effet de proroger le délai imparti au préfet pour saisir le tribunal administratif sur le fondement de l'article L. 3131-4 du code général des collectivités territoriales.
En l’espèce, après télétransmission de l’acte attaqué en préfecture le 28 juin 2021, la préfète de l’Isère a, par courrier du 16 juillet 2021, demandé la transmission de pièces complémentaires et des explications quant aux taux d’indemnisation retenus qui diffèrent des taux prévus par la délibération de la région du 1er avril 2020. Après transmission des pièces complémentaires reçues en préfecture le 3 septembre 2021, elle a, par courrier du 21 octobre 2021 reçu le 27 octobre 2021, saisi le département de l’Isère d’un recours gracieux lui demandant de procéder à la résolution du protocole. Suite au rejet de son recours gracieux par courrier du président du conseil départemental de l’Isère du 17 février 2022, le déféré préfectoral a été enregistré le 24 février 2022.
La société Kéolis soutient que la demande de pièces complémentaires du préfet n’a pas eu pour effet d’interrompre les délais de recours au motif que ces documents n’étaient pas nécessaires. Toutefois, alors que l’acte attaqué a pour objet de compenser la perte de recettes constatée en 2020 par rapport à l’année précédente, les documents demandés, notamment les comptes de résultat de la société pour les années 2019 et 2020 et le compte d’exploitation prévisionnel constituent des pièces indispensables pour apprécier la légalité de cette convention. Ainsi, le délai de deux mois imparti à la préfète pour déférer le protocole en litige au tribunal administratif a été interrompu jusqu’à la réception des documents réclamés le 3 septembre 2021, puis a été à nouveau interrompu par le recours gracieux. Le délai de recours contentieux a recommencé à courir à compter du rejet implicite du recours gracieux par le département de l’Isère le 27 décembre 2021. Le déféré ayant été enregistré le 24 février 2022, soit moins de deux mois après le rejet du recours gracieux, la fin de non-recevoir tirée de la tardiveté de la requête ne peut être accueillie.
Sur la légalité de l’acte :
Aux termes de l’article 2044 du code civil : « La transaction est un contrat par lequel les parties, par des concessions réciproques, terminent une contestation née, ou préviennent une contestation à naître. «(…) ».
Lorsqu’il est saisi d’un déféré préfectoral contre une transaction, le juge vérifie notamment que les parties consentent effectivement à la transaction, que l'objet de cette transaction est licite, qu'elle ne constitue pas de la part de la collectivité publique intéressée une libéralité et qu'elle ne méconnaît pas d'autres règles d'ordre public.
La convention attaquée, qualifiée de protocole transactionnel, vise la délibération du 1er avril 2020 par laquelle la région Auvergne-Rhône-Alpes a adopté un plan d’urgence dans le cadre de la crise sanitaire avec une action dédiée au soutien régional d’urgence transports. Selon cette délibération, qui ne conditionne pas l’octroi de ce soutien financier à l’existence d’un litige, est approuvé « la création d’un fonds régional d’urgence « Transports » doté de 20 M€ qui aura vocation d’apporter un soutien d'urgence aux transporteurs scolaires ou interurbains titulaires d'un contrat (marché ou délégation de service public) avec la Région, en direct ou via une Autorité organisatrice de second rang (AO2) ou un département délégataire. ». Le soutien apporté par la région correspond à : « 80% du montant des prestations non réalisées dans le cadre des contrats pour la période du 16 mars 2020 au 29 mars 2020, / 50 % du montant des prestations non réalisées dans le cadre des contrats à compter du 30 mars 2020. ». Par courrier du 9 avril 2020, le président de la région a demandé au président du conseil départemental de l’Isère de mettre en œuvre ce plan de soutien financier.
En premier lieu, en produisant une réclamation indemnitaire du 7 juillet 2022, postérieure à l’acte attaqué, la société Kéolis ne justifie pas l’existence d’un litige à naitre au moment de sa signature. Si les défendeurs font valoir devant le tribunal que les circonstances imprévisibles qu’ont constitué la crise sanitaire ont bouleversé l’économie du contrat et auraient pu justifier l’octroi d’une indemnité d’imprévision, il ne résulte pas davantage de l’instruction qu’il existait un litige né ou à naître sur ce point au moment de la signature de la convention. Au contraire, il ressort de son article 1er que cette dernière a pour objet de convenir des principes et modalités d’indemnisation « en application du dispositif d’indemnisation décidé par la Région dans le contexte de la crise sanitaire ». L’acte attaqué constitue ainsi une déclinaison par le département de l’Isère du plan régional au profit de Kéolis, sans que n’apparaissent de concessions réciproques entre les parties.
En deuxième lieu, aux termes de l’article 6 de l’ordonnance du 25 mars 2020 portant diverses mesures d’adaptation des règles de passation, de procédure ou d’exécution des contrats soumis au code de la commande public et des contrats publics : « En cas de difficultés d'exécution du contrat, les dispositions suivantes s'appliquent, nonobstant toute stipulation contraire, à l'exception des stipulations qui se trouveraient être plus favorables au titulaire du contrat : / (…) 6° Lorsque, sans que la concession soit suspendue, le concédant est conduit à modifier significativement les modalités d'exécution prévues au contrat, le concessionnaire a droit à une indemnité destinée à compenser le surcoût qui résulte de l'exécution, même partielle, du service ou des travaux, lorsque la poursuite de l'exécution de la concession impose la mise en œuvre de moyens supplémentaires qui n'étaient pas prévus au contrat initial et qui représenteraient une charge manifestement excessive au regard de la situation financière du concessionnaire ».
Il ressort des termes de l’acte attaqué et des observations des défendeurs que l’indemnisation versée au profit de la société Kéolis a pour objet exclusif de compenser les pertes de recettes subies par la société à l’occasion de la crise sanitaire. En outre, à l’exception de la désinfection des véhicules qui a fait l’objet d’un avenant au contrat de délégation, les défendeurs ne justifient pas de la mise en œuvre de moyens supplémentaires non prévus au contrat. Or les dispositions précitées ont pour objet exclusif la compensation, non d’une perte de recettes, mais du surcoût engendré par des moyens supplémentaires mis en œuvre dans la cadre de l’exécution de la convention qui n’étaient pas prévus au contrat initial et qui représenteraient une charge manifestement excessive au regard de la situation financière du concessionnaire. Par suite, alors que la convention se borne à viser ces dispositions sans exposer un quelconque litige né ou à naître quant à l’application de ces dispositions, il ne résulte pas de l’instruction que les parties aient entendu transiger sur un tel litige.
En troisième lieu, l’acte attaqué ne modifiant aucune stipulation de la convention de délégation de service public, il ne peut être qualifié d’avenant au contrat de délégation de service public.
Il résulte de l’ensemble de ce qui vient d’être dit que si la convention litigieuse a été qualifiée de protocole transactionnel par les parties, le versement à la société Kéolis de la somme de 1 022 968,25 euros constitue en réalité une libéralité. Par suite, et alors que l’octroi par le département d’une aide financière à une entreprise sur délégation de la région n’est pas permis par les dispositions de l’article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales, la préfète de l’Isère est fondée à en demander l’annulation.
Sur les conclusions à fin d’injonction :
L’exécution du présent jugement implique nécessairement que le département de l’Isère demande à la société Kéolis le remboursement de la somme de 1 022 968,25 euros hors taxes versée. Dès lors, il y a lieu d’enjoindre le département à prendre une décision en ce sens.
Sur les frais liés au litige :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de l’Etat qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Les conclusions présentées sur ce fondement par le département de l’Isère, la région Auvergne-Rhône-Alpes et la société Kéolis doivent dès lors être rejetées.
D E C I D E :
Article 1er : Le protocole signé entre le département de l’Isère et la société Kéolis le 21 juin 2021 est annulé.
Article 2 : Il est enjoint au département de l’Isère de faire restituer par la société Kéolis la somme de 1 022 968,25 euros hors taxes que cette dernière a perçue.
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié au département de l’Isère, à la région Auvergne-Rhône-Alpes, à la société Kéolis Porte des Alpes et à la préfète de l’Isère.
Copie en sera adressée au directeur départemental des finances publiques de l’Isère.
Délibéré après l’audience du 20 novembre 2025, à laquelle siégeaient :
M. Savouré, président,
M. Doulat, premier conseiller,
Mme Rogniaux, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 décembre 2025.
Le rapporteur,
F. Doulat
Le président,
B. Savouré
La greffière
J. Bonino
La République mande et ordonne à la préfète de l’Isère en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.