Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2202326

Vu les procédures suivantes :

I - Par une requête et des mémoires, enregistrés sous le n°2202326 le 13 avril 2022, le 16 novembre 2022, le 25 avril 2023, et un mémoire récapitulatif produit en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, enregistré le 25 mai 2023, la SAS La Mangeoire, représentée par la SELAS Arco-Legal, demande au tribunal :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir les décisions du 23 février 2022, du 1er et du 3 mars 2022 par lesquelles le préfet de la Savoie a retiré les autorisations n°073552704-01, 073552704-02, 073552704-03, 073552704-04, 073552705-00, 073552705-01 et refusé l'autorisation n°073552705-02 de placement de ses salariés en position d'activité partielle ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les décisions attaquées ont été prises par une autorité incompétente ;

- la procédure est viciée et révèle une absence d'examen sérieux du dossier en ce que les décisions de retrait du 1er mars 2024 et du 3 mars 2024 ont été prises en méconnaissance de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que le délai de 15 jours prévu pour présenter des observations n'a pas été respecté et qu'elles portent sur l'entière année 2021 alors que la demande d'observations ne portait que sur la période postérieure au 7 avril 2021 ;

- les décisions attaquées ne sont pas motivées et ne font pas le constat de l'existence d'une fraude ;

- elles sont entachées d'une contradiction de motifs ;

- les retraits contestés sont illégaux en ce qu'ils sont intervenus quatre mois après la naissance des autorisations implicites d'activité partielle ;

- les autorisations de placement des salariés en position d'activité partielle n'ont pas été obtenues par fraude ;

- le motif tiré de ce qu'elle ne peut prétendre au dispositif d'activité partielle au terme de la saison d'hiver est entaché d'erreur de droit.

Par un mémoire en défense enregistré le 30 septembre 2022, le préfet de la Savoie conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par un courrier du 2 septembre 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur le moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions aux fins d'annulation dirigées contre les décisions de retrait du 1er mars 2022 et du 3 mars 2022 en tant qu'elles sont dirigées contre des actes ne faisant pas grief.

II - Par une requête et des mémoires, enregistrés le 12 juillet 2022 et le 16 novembre 2022, sous le n°2204372, la SAS La Mangeoire, représentée par la SELAS Arco-Legal, demande au tribunal :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir les décisions du 23 février 2022, du 1er et du 3 mars 2022 par lesquelles le préfet de la Savoie a retiré les autorisations n°073552704-01, 073552704-02, 073552704-03, 073552704-04, 073552705-00, 073552705-01 et refusé l'autorisation n°073552705-02 de placement de ses salariés en position d'activité partielle ;

2°) d'annuler l'ordre de recouvrer la somme de 170 055,27 euros émis à son encontre le 22 mars 2022 par l'Agence de services et de paiement, ainsi que le rejet implicite du recours gracieux né le 25 juin 2022, et de la décharger de l'obligation de payer cette somme ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

* S'agissant des décisions de retrait des autorisations d'activité partielle :

- elles sont entachées d'incompétence ;

- la procédure est viciée et révèle une absence d'examen sérieux du dossier en ce que les décisions de retrait du 1er mars 2024 et du 3 mars 2024 ont été prises en méconnaissance de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que le délai de 15 jours prévu pour présenter des observations n'a pas été respecté et dès lors qu'elles portent sur l'entière année 2021 alors que la demande d'observations ne portait que sur la période postérieure au 7 avril 2021 ;

- les décisions attaquées ne sont pas motivées ;

- les retraits contestés sont illégaux en ce qu'ils sont intervenus quatre mois après la naissance des autorisations implicites d'activité partielle ;

- le motif tiré de ce qu'elle ne peut prétendre au dispositif d'activité partielle au terme de la saison d'hiver est entaché d'erreur de droit.

* S'agissant du titre exécutoire :

- il est entaché d'incompétence ;

- la procédure est viciée en ce que la somme de 170 055,27 euros n'a pas fait l'objet d'échanges contradictoires ;

- il ne comporte pas l'indication des bases et modalités de calcul ;

- il est illégal du fait de l'illégalité des décisions de retrait contestées.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 5 août 2022 et le 14 octobre 2022, l'Agence de services et de paiement conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée au préfet de la Savoie qui n'a pas produit de mémoire.

Par un courrier du 2 septembre 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur le moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions aux fins d'annulation dirigées contre les décisions de retrait du 1er mars 2022 et du 3 mars 2022 en tant qu'elles sont dirigées contre des actes ne faisant pas grief et de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation de l'ordre de recouvrer du 22 mars 2022 et tendant à la décharge de l'obligation de payer en tant qu'elles excèdent la somme de 66 465,63 euros du fait de l'intervention de la décision du 5 mai 2022.

III - Par une requête et des mémoires, enregistrés sous le n°2205429 le 24 août 2022, le 16 novembre 2022, le 25 avril 2023, et un mémoire récapitulatif produit en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, enregistré le 25 mai 2023, la SAS La Mangeoire, représentée par la SELAS Arco-Legal, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'ordre de recouvrer la somme de 170 055,27 euros émis à son encontre le 22 mars 2022 par l'Agence de services et de paiement, ainsi que le rejet implicite du recours gracieux né le 25 avril 2022, et de la décharger de l'obligation de payer cette somme ;

2°) d'annuler la lettre de relance du 2 mai 2022 de l'Agence de services et de paiement portant sur un montant de 66 465,53 euros ainsi que le rejet implicite du recours gracieux né le 20 juillet 2022 ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

* S'agissant des décisions de retrait des autorisations d'activité partielle, dont l'illégalité est invoquée par voie d'exception :

- elles sont entachées d'incompétence ;

- la procédure est viciée et révèle une absence d'examen sérieux du dossier en ce que les décisions de retrait du 1er mars 2024 et du 3 mars 2024 ont été prises en méconnaissance de l'article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration dès lors que le délai de 15 jours prévu pour présenter des observations n'a pas été respecté et dès lors qu'elles portent sur l'entière année 2021 alors que la demande d'observations ne portait que sur la période postérieure au 7 avril 2021 ;

- la circonstance que les décisions des 1er et 3 mars aient été notifiées par erreur à la société requérante en raison d'un dysfonctionnement de l'application dédiée au traitement de ce type de demandes révèle un défaut d'examen de sa situation ;

- elles ne sont pas motivées ;

- elles sont intervenues quatre mois après la naissance des autorisations implicites d'activité partielle ;

- les autorisations de placement des salariés en position d'activité partielle n'ont pas été obtenues par fraude ;

- le motif tiré de ce qu'elle ne peut prétendre au dispositif d'activité partielle au terme de la saison d'hiver est entaché d'erreur de droit.

* S'agissant du titre exécutoire :

- il est entaché d'incompétence ;

- il ne comporte pas l'indication des bases et modalités de calcul ;

- il est illégal du fait de l'illégalité des décisions de retrait contestées.

* S'agissant de la lettre de relance :

- elle a été prise en méconnaissance de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration en l'absence de signature et de mention de l'identité du signataire ;

- la somme de 66 465,63 euros n'a aucune base légale en ce qu'aucune créance préalable de ce montant n'a été constatée au préalable par un ordonnateur ;

- elle ne comporte pas l'indication des bases ;

- elle est entachée d'inexactitude en ce que le titre exécutoire qui lui a été notifié comportait une somme de 170 055,27 euros et non 66 465,63 euros et en ce qu'il ne pouvait être indiqué une obligation de payer du fait de l'existence d'un recours administratif.

Par un mémoire en défense enregistré le 14 octobre 2022, l'Agence de services et de paiement conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 21 février 2023, le préfet de la Savoie conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la lettre de relance portant sur un montant inférieur à celui de l'ordre de recouvrer ne fait pas grief pour ce motif ;

- les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par un courrier du 17 juillet 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur le moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions à fin d'annulation dirigées contre la lettre de relance du 2 mai 2022 et contre le rejet implicite du recours gracieux exercé contre cette lettre, ces actes ne faisant pas grief.

Par un courrier du 2 septembre 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur le moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à l'annulation de l'ordre de recouvrer du 22 mars 2022 et tendant à la décharge de l'obligation de payer en tant qu'elles excèdent la somme de 66 465,63 euros du fait de l'intervention de la décision du 5 mai 2022.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code du travail ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Ruocco-Nardo, rapporteur,

- les conclusions de Mme Bourion, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. La société La Mangeoire, exploitant une activité de restauration à Courchevel, a sollicité, le 21 janvier 2021, auprès du préfet de la Savoie une demande d'autorisation préalable n°073552704-00 de mise en activité partielle de douze salariés sur la période du 1er janvier 2021 au 7 avril 2021 en raison de la fermeture du restaurant découlant des mesures prises dans le cadre de l'épidémie de la Covid-19 pour un total de 5 796 heures. Elle a déposé quatre demandes d'avenant n°073552704-01, 073552704-02, 073552704-03, 073552704-04 les 7 avril, 27 mai, 16 juin et 16 juillet 2021 pour augmenter le volume d'heures d'activité partielle jusqu'à 6 384 heures et prolonger la période jusqu'au 30 juin 2021.

2. Parallèlement, le 23 juin 2021, cette société a déposé une nouvelle demande d'autorisation préalable n°073552705-00 de mise en activité partielle de trois salariés sur la période du 1er juillet au 31 juillet 2021 pour un volume de 455 heures. Les 22 juillet et 5 octobre 2021, elle a déposé deux demandes d'avenant n°073552705-01 et n°073552705-02 pour prolonger la période jusqu'au 30 septembre 2021 et augmenter le volume d'heures jusqu'à 1 239 heures.

3. Consécutivement à un contrôle de la société, le préfet de la Savoie a, par un courrier du 20 janvier 2022, d'une part, informé la société de ce qu'il était susceptible de retirer les décisions d'autorisation d'activité partielle n°073552704-01, 073552704-02, 073552704-03, 073552704-04, 073552705-00, 073552705-01 couvrant la période postérieure au 7 avril 2021, d'autre part, de refuser la dernière demande d'autorisation formulée le 5 octobre 2021 et, enfin, a indiqué à la société qu'elle disposait d'un délai de huit jours pour présenter ses observations. Par une décision du 23 février 2022, il a, d'une part, retiré les décisions d'autorisation précitées, d'autre part, refusé la dernière demande d'autorisation n°073552705-02 formulée le 5 octobre 2021 et, enfin, informé la société de ce qu'elle serait destinataire d'un ordre de reversement de 66 465,63 euros. Par des décisions du 1er et du 3 mars 2022, le préfet a, de nouveau, retiré les autorisations délivrées consécutivement à la demande n°073552704-04 du 16 juillet 2021 et à la demande n°07355270501 du 22 juillet 2021.

4. Le 22 mars 2022, l'Agence de services et de paiement a émis à l'encontre de la société un ordre de recouvrer une somme d'un montant total de 170 055,27 euros. Le recours gracieux de la société, notifié le 25 avril 2022, a été rejeté implicitement par une décision née le 25 juin 2022. Par un courrier du 5 mai 2022, le préfet de la Savoie a indiqué à la société, d'une part, que cet ordre était erroné, d'autre part, que consécutivement à un dysfonctionnement du système d'information la décision d'autorisation d'activité partielle n°073552704-00 couvrant la période du 1er janvier 2021 au 7 avril 2021 avait été retirée par erreur et, enfin, que l'ordre de recouvrer était réduit à un montant total de 66 465,63 euros. Par une lettre datée du 2 mai 2022, l'Agence de services et de paiement a relancé la société pour acquitter la somme de 66 465,63 euros. Le recours gracieux de la société, notifié le 20 mai 2022, a été rejeté implicitement par une décision née le 20 juillet 2022.

5. Par les présentes requêtes, la SAS La Mangeoire demande l'annulation des décisions du 23 février 2022, du 1er et du 3 mars 2022 par lesquelles le préfet de la Savoie a retiré et refusé les autorisations de placement de ses salariés en position d'activité partielle, l'annulation de l'ordre de recouvrer du 22 mars 2022 ainsi que le rejet implicite du recours gracieux né le 25 juin 2022, l'annulation de la lettre de relance du 2 mai 2022 ainsi que le rejet implicite du recours gracieux né le 20 juillet 2022 et la décharge de l'obligation de payer la somme de 170 055,27 euros.

6. Les requêtes susvisées comportant des conclusions et des moyens communs et ayant fait l'objet d'une instruction commune, il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions aux fins d'annulation dirigées contre les décisions du 23 février 2022, du 1er et du 3 mars 2022 :

En ce qui concerne la portée des décisions attaquées :

S'agissant de la décision du 23 février 2022 en tant qu'elle concerne la demande d'autorisation n°073552705-02 formulée le 5 octobre 2021 :

7. Aux termes de l'article R. 5122-4 du code du travail dans sa rédaction applicable au litige : " La décision d'autorisation ou de refus, signée par le préfet, est notifiée à l'employeur dans un délai de quinze jours à compter de la date de réception de la demande d'autorisation. / () / L'absence de décision dans un délai de quinze jours vaut acceptation implicite de la demande. ". Aux termes de l'article L. 114-5 du code des relations entre le public et l'administration : " Lorsqu'une demande adressée à l'administration est incomplète, celle-ci indique au demandeur les pièces et informations manquantes exigées par les textes législatifs et réglementaires en vigueur. Elle fixe un délai pour la réception de ces pièces et informations. / Le délai mentionné à l'article L. 114-3 au terme duquel, à défaut de décision expresse, la demande est réputée acceptée ne court qu'à compter de la réception des pièces et informations requises. / () / La liste des pièces et informations manquantes, le délai fixé pour leur production et la mention des dispositions prévues, selon les cas, au deuxième ou au troisième alinéa du présent article figurent dans l'accusé de réception prévu à l'article L. 112-3. Lorsque celui-ci a déjà été délivré, ces éléments sont communiqués par lettre au demandeur. ".

8. Dans le courrier du 23 février 2022, le préfet a qualifié de " refus " la réponse apportée à la demande n°073552705-02, formulée le 5 octobre 2021, tendant à augmenter le volume d'heures jusqu'à 1 239 heures concernant la mise en activité partielle de trois salariés résultant de la demande initiale du 23 juin 2021 pour un volume initial de 455 heures. Si l'administration fait valoir que la demande formulée le 5 octobre 2021 a fait l'objet d'une demande de pièces complémentaires de nature à suspendre le délai d'instruction, il ne ressort pas des pièces du dossier, ainsi que le soutient la société requérante, que l'administration ait procédé à une telle demande de complément d'instruction. Par suite, la décision du 23 février 2022 opposée à la demande n°073552705-02, formulée le 5 octobre 2021, doit être regardée comme un retrait d'une décision implicite d'acceptation intervenue le 20 octobre 2021.

S'agissant des décisions du 1er mars et du 3 mars 2022 :

9. Il ressort des pièces du dossier que, postérieurement à la décision du 23 février 2022 emportant retrait des autorisations préalables délivrées en réponse aux demandes n°073552704-01, 073552704-02, 073552704-03, 073552704-04, 073552705-00, 073552705-01, 073552705-02, le préfet de la Savoie a, de nouveau, procédé au retrait, d'une part, de l'autorisation donnée en réponse à la demande n°073552704-04 par deux décisions successives du 1er mars et du 3 mars 2022 et, d'autre part, de l'autorisation donnée en réponse à la demande n°073552705-01 par deux décisions successives du 1er mars et du 3 mars 2022.

10. Contrairement à ce que font valoir les parties, ces décisions, au regard de leur objet et de leur dispositif, n'ont pas eu pour effet de retirer la décision n°073552704-00 couvrant la période du 1er janvier 2021 au 7 avril 2021. En outre, la circonstance que ces décisions aient la même portée que celle du 23 février 2022, en tant qu'elles portent uniquement sur les autorisations n°073552704-04 et n°073552705-01, ne fait pas obstacle à ce qu'elles puissent être utilement contestées dès lors qu'elles n'ont pas fait l'objet d'un retrait et que celle du 23 février 2022 n'était pas définitive. La circonstance qu'elles aient été notifiées par erreur à la société requérante en raison d'un dysfonctionnement de l'application dédiée au traitement de ce type de demandes est sans incidence à cet égard.

En ce qui concerne la légalité des décisions :

11. Aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision. ".

12. En l'espèce, si les décisions attaquées de retrait du 23 février 2022, du 1er mars 2022 et du 3 mars 2022 énoncent un motif de fait tiré de ce que la société requérante ne pouvait " prétendre au bénéfice du dispositif d'activité partielle au-delà du 07/04/2021 ", elles ne visent aucune disposition légale ou règlementaire et ne mentionnent pas les considérations de droit qui en constitueraient le fondement. Le courrier du 20 janvier 2022 par lequel le préfet de la Savoie a informé la société de ce que les autorisations d'activité partielle étaient susceptibles d'être retirées et invité cette dernière à présenter ses observations ne saurait tenir lieu de la motivation exigée par la loi en l'absence de précision suffisante des motifs de ce dernier. Par suite, la SAS La Mangeoire est fondée à soutenir que les décisions attaquées sont entachées d'un défaut de motivation et, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens développés à l'appui de ses conclusions, à demander l'annulation des décisions de retrait du 23 février 2022, du 1er mars 2022 et du 3 mars 2022.

Sur les conclusions aux fins d'annulation dirigées contre l'ordre de recouvrer, ensemble la décision rejetant le recours gracieux et sur les conclusions aux fins de décharge de l'obligation de payer :

13. Il résulte de l'instruction que par un courrier du 5 mai 2022, le préfet de la Savoie a indiqué à la société requérante que l'ordre de recouvrer du 22 mars 2022, émis par l'Agence de services et de paiement, d'un montant initial de 170 055,27 euros, était réduit à un montant de 66 465,63 euros. Par suite, les conclusions de la société requérante sont irrecevables en tant qu'elles excèdent la somme de 66 465,63 euros.

14. En revanche, pour la somme restant en litige, le titre exécutoire contesté étant fondé sur les décisions illégales de retrait du 23 février 2022, du 1er mars 2022 et du 3 mars 2022, il doit être annulé par voie de conséquence.

15. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens développés à l'appui des conclusions susvisées, que l'ordre de recouvrer du 22 mars 2022 et la décision implicite rejetant le recours gracieux née le 25 juin 2022 doivent être annulés et que la SAS La Mangeoire est déchargée de l'obligation de payer la somme de 66 465,63 euros.

Sur les conclusions aux fins d'annulation dirigées contre la lettre de relance :

16. Aux termes du troisième alinéa de l'article 192 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : " Tout ordre de recouvrer donne lieu à une procédure de recouvrement amiable. Pendant la procédure amiable, l'agent comptable peut notifier au redevable une mise en demeure de payer prévue à l'article L. 257 du livre des procédures fiscales. En cas d'échec du recouvrement amiable, il appartient à l'agent comptable de décider l'engagement d'une procédure de recouvrement contentieux. ".

17. La lettre de relance par laquelle le comptable public invite une personne visée par un titre exécutoire à s'acquitter d'une somme ne constitue, en tout état de cause, pas un acte faisant grief. Par suite, les conclusions tendant à l'annulation de la lettre de relance du 2 mai 2022 portant sur un montant de 66 465,53 euros ainsi que du rejet implicite du recours gracieux né le 20 juillet 2022 sont irrecevables.

Sur les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

18. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la SAS La Mangeoire et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les décisions du 23 février 2022, du 1er et du 3 mars 2022 par lesquelles le préfet de la Savoie a retiré les autorisations de placement des salariés en position d'activité partielle de la SAS La Mangeoire sont annulées.

Article 2 : L'ordre de recouvrer du 22 mars 2022 émis par l'Agence de services et de paiement ainsi que le rejet implicite du recours gracieux né le 25 juin 2022 sont annulés en tant qu'ils mettent à la charge de la SAS La Mangeoire la somme de 66 465,63 euros.

Article 3 : La SAS La Mangeoire est déchargée de l'obligation de payer la somme de 66 465,63 euros.

Article 4 : L'Etat versera une somme de 1 500 euros à la SAS La Mangeoire au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à la SAS La Mangeoire, au ministre du travail, de la santé et des solidarités et à l'Agence de services et de paiement.

Copie en sera délivrée au préfet de la Savoie.

Délibéré après l'audience du 6 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. L'Hôte, président,

M. Lefebvre, premier conseiller,

M. Ruocco-Nardo, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 septembre 2024.

Le rapporteur,

T. RUOCCO-NARDO

Le président,

V. L'HÔTE

La greffière,

A. MULLER

La République mande et ordonne au ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

2, 2204372, 2205429