Tribunal Administratif de Grenoble — Décision N° TA38-2404297

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 17 juin 2024, le préfet de la Haute-Savoie demande au juge des référés, de suspendre l'exécution de la délibération n° 2023-153 du 21 décembre 2023 par laquelle le conseil municipal de la Clusaz a approuvé l'avenant n° 5 à la convention de délégation de service public pour l'exploitation des remontées mécaniques et du domaine skiable ainsi que l'avenant n° 5.

Le préfet de la Haute-Savoie soutient que :

- il existe un doute sérieux concernant la légalité de la décision : l'avenant entraîne une modification substantielle du contrat en méconnaissance de l'article L. 3135-1 du code de la commande publique ; à la différence de la clause de rencontre prévue dans la convention initiale à l'article 27, la clause de réexamen instaurée par l'avenant n° 5 à l'article 27.2 emporte des conséquences juridiques : nécessité de trouver un accord, d'entamer une médiation ; elle permet en outre de modifier le contrat sans qu'il soit nécessaire et obligatoire de réunir le conseil municipal pour voter un nouvel avenant ; ceci fait obstacle à tout contrôle de légalité postérieur permettant d'identifier un caractère substantiel des futures modifications ; cette clause, au regard de son contenu qui est très large et permet de revoir à brève échéance le fondement des prestations du délégataire, présente un caractère exorbitant ; l'article 27.2 de l'avenant permet une modification du contrat selon une procédure et des conditions qui n'ont pas été prévues à l'origine du contrat ; cette modification est de nature à bouleverser l'équilibre du contrat et présente un caractère substantiel ; l'avenant n° 5 contesté présente un caractère substantiel en ce qu'il permet aux parties de modifier l'objet du contrat et de faire évoluer en faveur de l'entrepreneur d'une manière qui n'était pas prévue dans le contrat initial, son équilibre économique tel qu'il résulte de ses éléments essentiels, le volume des prestations, les prix ou les tarifs ; l'avenant entraîne une réduction du produit de la redevance en méconnaissance de l'article L. 3113-4 du code de la commande publique ; les articles L. 2312-1 et L. 2121-31 du code général des collectivités territoriales sont méconnus.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 juin 2024, la société d'aménagement touristique d'exploitation de la Clusaz, representée par son directeur en exercice, ayant pour avocat Me de Belenet, conclut, à titre principal, à l'irrecevabilité de la demande de suspension à l'encontre de l'avenant N°5 au contrat de delegation de service public pour l'exploitation des remontées mécaniques et du domaine skiable de la Clusaz et de la délibération n°2023/153 du conseil municipal de La Clusaz en date du 21 décembre 2023 approuvant cet avenant ; à titre subsidiaire, au rejet de la demande de suspension à l'encontre de l'avenant N°5 au contrat de délégation de service public pour l'exploitation des remontées mécaniques et du domaine skiable de la Clusaz et de la délibération n°2023/153 du conseil municipal de La Clusaz en date du 21 décembre 2023 approuvant cet avenant ; à titre infiniment subsidiaire, à la limitation des effets de la suspension aux seules stipulations de l'article 2.2.7.3 de l'avenant N°5 au contrat de délégation de service public pour l'exploitation des remontées mécaniques et du domaine skiable de la Clusaz ; en tout état de cause, à la condamnation de l'État à lui verser la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société d'aménagement touristique d'exploitation de la Clusaz soutient que le déféré est irrecevable ; à titre subsidiaire, que les moyens ne sont pas de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'avenant n°5 ; que le juge des référés pourra limiter les effets de la suspension aux seules stipulations de l'article 2.2.7.3 eu égard à leur caractère détachable.

Par un mémoire enregistré le 28 juin 2024, la commune de La Clusaz, représentée par son maire en exercice, ayant pour avocat Me Laplanche, conclut, à titre principal, au rejet de la demande de suspension enregistrée sous le n°240497 pour irrecevabilité ; à titre subsidiaire, au rejet de la demande de suspension pour absence de doute sérieux ; en tout état de cause, à la condamnation du préfet de la Haute-Savoie à lui verser la somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

La commune de La Clusaz soutient que le déféré est irrecevable ; à titre subsidiaire, que les moyens ne sont pas de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de l'avenant n°5.

Vu la requête enregistrée sous le n° 2404296, le 17 juin 2024, par laquelle le préfet de la Haute-Savoie demande au Tribunal d'annuler la délibération n° 2023-153 du 21 décembre 2023 par laquelle le conseil municipal de la Clusaz a approuvé l'avenant n° 5 à la convention de délégation de service public pour l'exploitation des remontées mécaniques et du domaine skiable.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Le président du Tribunal a désigné M. Vial-Pailler, vice-président, pour statuer sur les demandes de référé ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 1er juillet 2024 à 11H :

- le rapport de M. Vial-Pailler.

- les observations de M. A, chef du bureau des contrôles de légalité et budgétaire, représentant le préfet de la Haute-Savoie.

- les observations de Me Laplanche, représentant la commune de La Clusaz.

- les observations de Me Vandecasteele, représentant la société d'aménagement touristique d'exploitation de la Clusaz.

Considérant ce qui suit :

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1. Aux termes de l'article L. 554-1 du code de justice administrative : " Les demandes de suspension assortissant les requêtes du représentant de l'Etat dirigées contre les actes des communes sont régies par le 3e alinéa de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales ci-après reproduit : " Art. L. 2131-6, alinéa 3.-Le représentant de l'Etat peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un mois. " ". L'article L. 554-2 du code de justice administrative dispose que : " Les actes pris par les communes en matière d'urbanisme, de marchés, de contrats de partenariat et de délégations de service public déférés par le représentant de l'Etat en application de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales sont suspendus dans les conditions prévues par l'alinéa 4 de l'article L. 2131-6 du même code () ".

2. Aux termes de l'article L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales : " I. - Sont transmis au représentant de l'État dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement, dans les conditions prévues au II : 1o Les délibérations du conseil municipal ou les décisions prises par délégation du conseil municipal en application de l'article L. 2122-22 à l'exception : () ; 4o Les conventions relatives aux emprunts, les marchés et les accords-cadres d'un montant au moins égal à un seuil défini par décret, les marchés de partenariat ainsi que les contrats de concession, dont les délégations de service public, et les concessions d'aménagement () ". Aux termes de son article L. 2131-6 : " Le représentant de l'État dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. (). Le représentant de l'État peut assortir son recours d'une demande de suspension. Il est fait droit à cette demande si l'un des moyens invoqués paraît, en l'état de l'instruction, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'acte attaqué. Il est statué dans un délai d'un mois. ()". Aux termes de son article L. 1411-9 : "L'autorité territoriale transmet au représentant de l'État dans le département ou, le cas échéant, à son délégué dans l'arrondissement, ou au représentant de l'État dans la région, les délégations de service public des collectivités territoriales, en application des articles L. 2131-2, L. 3131-2 et L. 4141-2 du présent code. Elle joint l'ensemble des pièces dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État dans un délai de quinze jours à compter de la signature du contrat." Elle certifie, par une mention apposée sur la convention notifiée au titulaire de la délégation, que celle-ci a bien été transmise, en précisant la date de cette transmission. Elle informe, dans un délai de quinze jours, le représentant de l'État dans le département ou son délégué dans l'arrondissement de la date de notification de cette convention.

3. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l'excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d'un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles.

4. Cette action devant le juge du contrat est ouverte au représentant de l'État dans le département dans l'exercice du contrôle de légalité. Le représentant de l'État dans le département, compte tenu des intérêts dont il a la charge, peut invoquer tout moyen à l'appui du recours ainsi défini. Saisi ainsi par le représentant de l'État dans le département dans les conditions définies ci-dessus, de conclusions contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses, il appartient au juge du contrat, lorsqu'il constate l'existence de vices entachant la validité du contrat, d'en apprécier l'importance et les conséquences. Ainsi, il lui revient, après avoir pris en considération la nature de ces vices, soit de décider que la poursuite de l'exécution du contrat est possible, soit d'inviter les parties à prendre des mesures de régularisation dans un délai qu'il fixe, sauf à résilier ou résoudre le contrat. En présence d'irrégularités qui ne peuvent être couvertes par une mesure de régularisation et qui ne permettent pas la poursuite de l'exécution du contrat, il lui revient de prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, soit la résiliation du contrat, soit, si le contrat a un contenu illicite ou s'il se trouve affecté d'un vice de consentement ou de tout autre vice d'une particulière gravité que le juge doit ainsi relever d'office, l'annulation totale ou partielle de celui-ci.

5. D'autre part, le préfet peut, sur le fondement des dispositions des articles L. 2131-2 et L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, saisir le juge administratif d'un déféré tendant à l'annulation de conventions portant délégation de services publics. Il peut assortir ce recours d'une demande de suspension sur le fondement des dispositions du troisième alinéa de l'article L. 2131-6, auquel renvoie l'article L. 554-1 du code de justice administrative. Eu égard à son objet, un tel recours formé à l'encontre d'un contrat relève du contentieux de pleine juridiction.

Sur l'irrecevabilité des conclusions tendant à la suspension de l'exécution de la délibération n° 2023-153 du 21 décembre 2023 :

6. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l'excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d'un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. Cette action devant le juge du contrat est également ouverte aux membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné ainsi qu'au représentant de l'Etat dans le département dans l'exercice du contrôle de légalité. La légalité du choix du cocontractant, de la délibération autorisant la conclusion du contrat et de la décision de le signer, ne peut être contestée qu'à l'occasion du recours ainsi défini. Toutefois, dans le cadre du contrôle de légalité, le représentant de l'Etat dans le département est recevable à contester la légalité de ces actes devant le juge de l'excès de pouvoir jusqu'à la conclusion du contrat, date à laquelle les recours déjà engagés et non encore jugés perdent leur objet.

7. Il résulte du principe ci-dessus énoncé que les conclusions d'excès de pouvoir dirigées par le préfet contre la délibération n° 2023-153 du 21 décembre 2023 par laquelle le conseil municipal de la Clusaz a autorisé la signature de l'avenant n° 5 à la convention passée avec la société d'aménagement touristique d'exploitation de la Clusaz portant sur la délégation de service public pour l'exploitation des remontées mécaniques et du domaine skiable ne sont recevables que si elles ont été formulées avant la signature du contrat, seul le recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat étant ouvert au préfet une fois le contrat signé.

8. Dans ces conditions, si le préfet peut régulièrement demander l'annulation du contrat conclu et contester, dans ce cadre, le choix du cocontractant, la délibération autorisant la signature de l'avenant, les conclusions à fin d'annulation dirigées contre la délibération du 21 décembre 2023, introduites le 17 juin 2024, alors que l'avenant avait été signé dès le 30 décembre 2023, sont irrecevables. Par voie de consequence, les conclusions tendant à la suspension de l'exécution de la délibération du 21 décembre 2023 sont irrecevables alors qu'au surplus, la délibération attaquée autorisant le maire à signer ce contrat a été entièrement exécutée.

Sur l'irrecevabilité des conclusions tendant à la suspension de l'exécution de l'avenant n° 5 à la convention de délégation de service public pour l'exploitation des remontées mécaniques et du domaine skiable :

9. Par une délibération du 21 décembre 2023, télétransmise au contrôle de légalité de la préfecture le 27 décembre 2023, le conseil municipal de La Clusaz a approuvé l'avenant n° 5 à la convention de délégation de service public pour l'exploitation des remontées mécaniques et du domaine skiable. Par un courrier du 20 février 2024, le préfet de la Haute-Savoie a formé un recours gracieux à l'encontre de l'avenant n° 5 à la convention de service public. Il n'est pas contesté que ce recours gracieux a été rejeté par une décision du maire de La Clusaz du 18 avril 2024, télétransmise en préfecture le même jour. Ce courrier, qui comportait les délais et voies de recours, a été doublé d'un envoi en recommandé sous le n° LRAR N°1A 213 569 0753 9. Par une requête enregistrée sous le n° 2404296, le 17 juin 2024, le préfet de la Haute-Savoie a demandé au Tribunal d'annuler la délibération n° 2023-153 du 21 décembre 2023 par laquelle le conseil municipal de la Clusaz a approuvé l'avenant n° 5 à la convention de délégation de service public pour l'exploitation des remontées mécaniques et du domaine skiable. Par un mémoire complémentaire enregistré le 27 juin 2024 dans cette instance au fond, le préfet de la Haute-Savoie a, également, demandé l'annulation de l'avenant n° 5. Par ailleurs, par la présente requête enregistrée le 17 juin 2024, le préfet de la Haute-Savoie demande au juge des référés, de suspendre l'exécution de la délibération n° 2023-153 du 21 décembre 2023 par laquelle le conseil municipal de la Clusaz a approuvé l'avenant n° 5 à la convention de délégation de service public pour l'exploitation des remontées mécaniques et du domaine skiable ainsi que l'avenant n° 5.

10. Il résulte des dispositions de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales rappelées au point 2, que le représentant de l'État dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. Il n'est pas contesté que l'avenant n° 5 à la convention de délégation de service public, dont la suspension est demandée, a été télétransmis au contrôle de légalité de la préfecture le 27 décembre 2023. Il n'est pas contesté par le préfet de la Haute-Savoie que l'avenant n°5 au contrat de délégation de service public signé postérieurement à sa transmission en préfecture, le 30 décembre 2011 par la commune et son exploitant, ne comporte aucune modification autre que la signature par rapport à l'exemplaire télétransmis. Le courrier daté du 20 février 2024, qui, certes, ne comporte aucune demande formelle de retrait, d'abrogation de l'avenant, comporte la mention suivante : " l'avenant n° 5 susvisé, à ce stade non signé et non exécutoire, ne me paraît pas entièrement conforme au droit en vigueur. Cette demande vaut recours gracieux. ". Dans ces circonstances, cette correspondance datée du 20 février 2024, contrairement à ce qui est soutenu en défense, doit être assimilée à un recours gracieux. Toutefois, ainsi qu'il a été dit au point 9, le mémoire complémentaire du préfet de la Haute-Savoie par lequel il a demandé l'annulation de l'avenant n° 5 dans l'instance au fond n° 2404296 n'a été enregistré que le 27 juin 2024. Dans ces conditions, alors que la transmission d'un avenant non signé ne fait pas obstacle à l'exercice des missions dévolues au préfet dans le cadre du contrôle de légalité, le délai de deux mois imparti au préfet de la Haute-Savoie pour déférer l'avenant n°5 au contrat de délégation de service public a commence à courir le 18 avril 2024, date de rejet du recours gracieux par le maire de La Clusaz. Par suite, le mémoire complémentaire enregistré le 27 juin 2024 dans l'instance au fond, par lequel il est demandé l'annulation de l'avenant n° 5 est tardif. Les circonstances que le préfet de la Haute-Savoie avait demandé dès le 17 juin 2024, la suspension de l'avenant n° 5 ou que la version signée de l'avenant aurait été télétransmise par courriel du 14 juin 2024, n'ont pu proroger le délai de recours contentieux. Il s'ensuit que les défendeurs sont fondées à soutenir que le déféré enregistré dans l'instance au fond étant tardif, les conclusions tendant à la suspension de l'avenant n° 5 sont irrecevables.

11. Il résulte de tout ce qui précède que le déféré du préfet de la Haute-Savoie doit être rejeté.

Sur les conclusions relatives aux frais non compris dans les dépens :

12. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat les sommes demandées par la société d'aménagement touristique d'exploitation de la Clusaz et la commune de La Clusaz au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

O R D O N N E

Article 1er : Le déféré du préfet de la Haute-Savoie est rejeté.

Article 2 :Les conclusions de la société d'aménagement touristique d'exploitation de la Clusaz et de la commune de La Clusaz tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au préfet de la Haute-Savoie, à la commune de La Clusaz et à la société d'aménagement touristique d'exploitation de la Clusaz.

Fait à Grenoble, le 3 juillet 2024.

Le juge des référés,

C. Vial-Pailler

Le greffier,

G. Morand

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Savoie en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.