Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-1808922

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 25 septembre 2018, 28 mars 2019 et 9 décembre 2019, M. B H, représenté par Me Giroud, demande au tribunal :

1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, les décisions du 25 juillet 2018 par lesquelles la directrice du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres a exercé son droit de préemption sur les parcelles cadastrées section AB nos 26 et 1193 situées sur le territoire de la commune de Brétignolles-sur-Mer, les parcelles cadastrées section AB nos 20, 22 et 1195 situées dans la même commune, ainsi que les parcelles cadastrées section AB nos 6, 10, 11, 12, 15, 16, 1197, 1198, 1199 et 1229 également situées dans la même commune et les parcelles cadastrées section AC nos 118 et 119 et section AK n° 21 situées sur le territoire de la commune de Givrand ;

2°) d'enjoindre au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres de lui proposer l'acquisition de ces parcelles au prix fixé dans les déclarations d'intention d'aliéner dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les décisions attaquées ont été prises par une autorité incompétente, le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres n'étant pas encore compétent pour exercer le droit de préemption à la date des décisions attaquées ;

- elles ont été signées par une personne incompétente à défaut de justifier d'une délégation ;

- elles sont insuffisamment motivées au regard des dispositions de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme ;

- il n'est pas établi que les parcelles préemptées sont soumises au droit de préemption prévu par l'article L. 215-1 du code de l'urbanisme, à défaut de justifier de ce qu'elles sont situées à l'intérieur d'une zone de préemption au titre des espaces naturels sensibles instituée par un arrêté ministériel du 29 mai 1975 et que les formalités relatives à la publication de cet arrêté ont été respectées ;

- les parcelles préemptées ne constituent pas un " espace naturel sensible " au sens des dispositions de l'article L. 113-8 du code de l'urbanisme ;

- les décisions attaquées ne comportent aucune précision permettant de considérer que le bien préempté serait indispensable à la mise en œuvre de la politique du département en matière de protection des espaces naturels et sensibles ;

- elles méconnaissent les dispositions de l'article L. 215-21 du code de l'urbanisme dès lors que l'ouverture au public qui doit être recherchée en application de ces dispositions dans le cadre d'une préemption au titre des espaces naturels et sensibles n'est pas envisageable s'agissant des parcelles préemptées ;

- il est fondé à demander à ce qu'il soit enjoint au Conservatoire du littoral et des rivages lacustres de lui proposer l'acquisition de ces parcelles au prix fixé dans les déclarations d'intention d'aliéner.

Par des mémoires, enregistrés les 8 avril 2019 et 20 janvier 2020, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, représenté par la SELARL Valadou-Josselin et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge du requérant le versement à son profit de la somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par un mémoire, enregistré le 16 novembre 2020, Me Giroud informe le tribunal du décès de M. B H intervenu le 13 octobre 2020.

Par un mémoire, enregistré le 15 janvier 2021, Mme C F ainsi que Mme et MM. Olivier, Thibault, Guillaume, Paola, Alexis et Louis H, ayants-droit de M. B H, représentés par Me Giroud, déclarent reprendre l'instance engagée par M. B H.

Les parties ont été informées, par courrier du 20 avril 2021, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de ce que les décisions de préemption en litige méconnaissent le champ d'application des dispositions législatives codifiées à l'article L. 215-5 du code de l'urbanisme, en vertu desquelles le droit de préemption au titre des espaces naturels sensibles que détient le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres en substitution du département peut s'exercer au sein des zones de préemption créées par le département.

Par un mémoire, enregistré le 26 avril 2021, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, représenté par la SELARL Valadou-Josselin et associés, a répondu à la communication par le tribunal du moyen susceptible d'être relevé d'office et a conclu à ce que l'affaire soit rayée du rôle de l'audience du 18 mai 2021.

Par un mémoire, enregistré 28 avril 2021, Mme C F ainsi que Mme et MM. Olivier, Thibault, Guillaume, Paola, Alexis et Louis H, représentés par Me Giroud, ont répondu à la communication par le tribunal du moyen susceptible d'être relevé d'office et ont conclu au maintien de l'affaire au rôle de l'audience du 18 mai 2021.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 ;

- la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 ;

- l'ordonnance n° 2015-1174 du 23 septembre 2015 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A de Baleine, président,

- les conclusions de M. Sarda, rapporteur public,

- les observations de Me Giroud, avocat des requérants ;

- les observations de Me Nadan, avocat du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres.

Considérant ce qui suit :

1. Mme D de Montessus est propriétaire d'une unité foncière constituée des parcelles cadastrées section AB nos 6, 10, 11, 12, 15, 16, 20, 22, 26, 1193, 1195, 1197, 1198, 1199 et 1229, d'une superficie totale de 183 524 m2, situées à Brétignolles-sur-Mer, ainsi que des parcelles cadastrées section AC nos 118 et 119 et section AK n° 21, d'une superficie totale de 33 994 m2, situées à Givrand. Le 20 octobre 2017, elle a conclu avec son fils, M. B H, un compromis de vente de ces parcelles au bénéfice de ce dernier. Le président du conseil départemental de Vendée a reçu trois déclarations d'intention d'aliéner datées du 17 mai 2018 portant respectivement sur les parcelles cadastrées section AB nos 26 et 1193 à Brétignolles-sur-Mer au prix de 3 509,90 euros, section AB nos 20, 22 et 1195 à Brétignolles-sur-Mer au prix de 2 899,38 euros, ainsi que section AB nos 6, 10, 11, 12, 15, 16, 1197, 1198, 1199 et 1229 à Brétignolles-sur-Mer, et section AC nos 118 et 119 et section AK n° 21 à Givrand au prix de 24 260,72 euros. Par trois décisions du 25 juillet 2018 dont M. B H a demandé l'annulation, la directrice du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres a exercé son droit de préemption sur l'ensemble de ces parcelles aux prix figurant dans les déclarations d'intention d'aliéner. A la suite du décès de M. B H, Mme C F, ainsi que Mme et MM. Olivier, Thibault, Guillaume, Paola, Alexis et Louis H ont déclaré reprendre l'instance pendante devant le tribunal.

Sur les conclusions à fins d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 322-3 du code de l'environnement : " Pour la réalisation des objectifs définis à l'article L. 322-1, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres peut procéder à toutes opérations foncières. / () ". Aux termes de l'article L. 322-4 du même code : " Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres peut exproprier tous droits immobiliers et exercer, à défaut du département, le droit de préemption prévu à l'article L. 215-5 du code de l'urbanisme. ".

3. Aux termes de l'article R. 322-4 du code de l'environnement : " Le conservatoire procède aux acquisitions nécessaires de terrains ou de droits immobiliers soit par entente amiable, soit par préemption, soit par voie d'expropriation. ". Aux termes de l'article R. 322-5 du même code : " Lorsque le conservatoire exerce directement le droit de préemption en application de l'article L. 215-2 du code de l'urbanisme, les attributions confiées au président du conseil départemental sont exercées par le directeur du conservatoire. ". Aux termes de l'article R. 322-26 de ce code : " I. - Le conseil d'administration règle par ses délibérations les affaires de l'établissement public et définit l'orientation de la politique à suivre. / II. - Il délibère notamment sur : / 1° La stratégie foncière de l'établissement, les programmes pluriannuels d'investissement et les grandes orientations de l'aménagement et de la gestion des immeubles du domaine relevant du conservatoire ; / 2° Les programmes d'intervention foncière et d'acquisition ; / () ". L'article R. 322-37 de ce code dispose : " Le directeur du conservatoire / () / conclut les acquisitions, échanges, ventes et cessions d'immeubles ou de droits immobiliers dans les conditions fixées par le conseil d'administration en application des 2° et 4° de l'article R. 322-26. / () ". Enfin, l'antépénultième alinéa de l'article R. 322-37 du code de l'environnement prévoit que le directeur du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres " peut déléguer sa signature à des personnels de l'établissement, dans des limites qu'il détermine. Il peut déléguer une partie de ses pouvoirs aux personnels de l'établissement qu'il désigne pour exercer des fonctions de responsabilité. ".

4. Il résulte des dispositions précitées que le directeur du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres ne peut légalement exercer le droit de préemption de cet établissement public que sur autorisation de son conseil d'administration. La délibération du conseil d'administration n° 2010-07 du 24 février 2010 relative à la validation des périmètres d'acquisition pour la région Pays de la Loire autorise le directeur du Conservatoire " à signer les actes authentiques après négociation amiable, à notifier les décisions de préemption, y compris au prix de la dernière enchère en cas d'adjudication rendue obligatoire (après accord du président du Conseil d'administration) ; () ". Elle ajoute qu'" En cas d'absence du directeur, les directeurs adjoints sont autorisés à signer par délégation les décisions de préemption au sein des périmètres autorisés ".

5. Par une décision du 7 novembre 2017, la directrice du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres a autorisé Mme G E, directrice de l'action foncière et des systèmes d'information, signataire des décisions attaquées du 25 juillet 2018, à " signer, au nom de la directrice, l'ensemble des actes, relatifs à l'organisation, au fonctionnement et à la représentation de l'établissement, prévus par les articles R. 322-1 et suivants du code de l'environnement ou par les délibérations du conseil d'administration, à l'es exception des actes suivants : / - les réquisitions de payer adressées à l'agent comptable ; / - les procédures de commande publique dérogatoire aux règles de mise en concurrence pour raison d'urgence impérieuse ; / - les contrats de travail à durée indéterminée. ". Cette décision n'autorisait pas Mme E à signer une décision de préemption d'un bien au nom du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, dès lors que l'exercice du droit de préemption ne fait pas partie des actes relevant de l'organisation et du fonctionnement de cet établissement public, non plus que de sa représentation. En outre, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que Mme E exerçait des fonctions de directrice adjointe. Il en résulte que la signataire des décisions attaquées n'avait pas qualité pour signer ces dernières, en conséquence entachées d'incompétence de leur signataire.

6. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen de la requête n'est, en l'état de l'instruction, de nature à fonder l'annulation des décisions attaquées.

7. Il résulte de ce qui précède que les requérants sont fondés à demander l'annulation des décisions de préemption de la directrice du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres du 25 juillet 2018.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

8. Aux termes de l'article L. 213-11-1 du code de l'urbanisme : " Lorsque, après que le transfert de propriété a été effectué, la décision de préemption est annulée ou déclarée illégale par la juridiction administrative, le titulaire du droit de préemption propose aux anciens propriétaires ou à leurs ayants cause universels ou à titre universel l'acquisition du bien en priorité. / () Dans le cas où les anciens propriétaires ou leurs ayants cause universels ou à titre universel ont renoncé expressément ou tacitement à l'acquisition dans les conditions mentionnées aux trois premiers alinéas du présent article, le titulaire du droit de préemption propose également l'acquisition à la personne qui avait l'intention d'acquérir le bien, lorsque son nom était inscrit dans la déclaration mentionnée à l'article L. 213-2 ". Aux termes de l'article L. 213-14 du code de l'urbanisme : " En cas d'acquisition d'un bien par voie de préemption ou dans les conditions définies à l'article L. 211-5, le transfert de propriété intervient à la plus tardive des dates auxquelles seront intervenus le paiement et l'acte authentique ".

9. Il appartient au juge administratif, saisi de conclusions en ce sens par l'ancien propriétaire ou par l'acquéreur évincé et après avoir mis en cause l'autre partie à la vente initialement projetée, d'exercer les pouvoirs qu'il tient des articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative afin d'ordonner, le cas échéant sous astreinte, les mesures qu'implique l'annulation, par le juge de l'excès de pouvoir, d'une décision de préemption prise sur le fondement des articles L. 113-14 et L. 215-1 et suivants du code de l'urbanisme. A ce titre, il lui appartient, après avoir vérifié, au regard de l'ensemble des intérêts en présence, que le rétablissement de la situation initiale ne porte pas une atteinte excessive à l'intérêt général s'attachant à la préservation et à la mise en valeur de sites remarquables, de prescrire au titulaire du droit de préemption qui a acquis le bien illégalement préempté, s'il ne l'a pas entre temps cédé à un tiers, de prendre toute mesure afin de mettre fin aux effets de la décision annulée et, en particulier, de proposer à l'ancien propriétaire puis, le cas échéant, à l'acquéreur évincé d'acquérir le bien, à un prix visant à rétablir, sans enrichissement injustifié de l'une des parties, les conditions de la transaction à laquelle l'exercice du droit de préemption a fait obstacle.

10. Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres fait valoir sans être contredit qu'il n'est pas devenu propriétaire des parcelles préemptées. Par suite, et en l'absence de tout élément permettant de considérer que le transfert de propriété des biens au profit du Conservatoire a été réalisé, les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint à ce dernier de proposer aux requérants l'acquisition de ces parcelles aux prix fixés dans les déclarations d'intention d'aliéner du 17 mai 2018 et à ce que cette injonction soit assortie d'une astreinte ne peuvent, en tout état de cause, qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

11. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

12. Ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge des requérants qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres le versement aux requérants de la somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 25 juillet 2018 par laquelle la directrice du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres a exercé le droit de préemption sur les parcelles cadastrées section AB nos 26 et 1193 à Brétignolles-sur-Mer est annulée.

Article 2 : La décision du 25 juillet 2018 par laquelle la directrice du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres a exercé le droit de préemption sur les parcelles cadastrées section AB nos 20, 22 et 1195 à Brétignolles-sur-Mer est annulée.

Article 3 : La décision du 25 juillet 2018 par laquelle la directrice du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres a exercé le droit de préemption sur les parcelles cadastrées section AB nos 6, 10, 11, 12, 15, 16, 1197, 1198, 1199 et 1229 à Brétignolles-sur-Mer ainsi que section AC nos 118 et 119 et section AK n° 21 à Givrand est annulée.

Article 4 : Le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres versera à Mme F, ainsi qu'à Mme et MM. H la somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié, dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, à Mme F, première dénommée des requérants, et au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres.

Délibéré après l'audience du 6 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. A de Baleine, président,

Mme Thomas, première conseillère,

Mme Milin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 janvier 2023.

Le rapporteur,

A. A DE BALEINE

L'assesseure la plus ancienne dans l'ordre du tableau

S. THOMASLa greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,