Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-1904040

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 15 avril 2019 et 21 février 2022, Mme C D, représentée par Me Ramdenie, demande au Tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté n°2018/BPEF/217 du 26 novembre 2018 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré d'utilité publique la réalisation du projet de réaménagement de l'îlot de la place de l'église sur le territoire de la commune de Saint-Père-en Retz, incluant les parcelles cadastrées section AH nos 21, 23, 24, 25, 26 et 286, dont elle est propriétaire, ainsi que la décision explicite du préfet de la Loire-Atlantique du 12 février 2019 rejetant son recours gracieux formé contre cet acte ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté du 26 novembre 2018 attaqué déclarant d'utilité publique le projet est entaché d'une incompétence de son auteur, dès lors qu'il n'est pas établi que le secrétaire général de la préfecture, signataire de l'acte, disposait d'une délégation générale du préfet ;

- le dossier soumis à l'enquête publique était incomplet, du fait des insuffisances de l'appréciation sommaire des dépenses, en méconnaissance de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le projet de réaménagement soumis à enquête publique, qualifié d'opération de renouvellement urbain par la commune, n'a pas fait l'objet d'une concertation préalable en méconnaissance de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme ;

- le projet est entaché d'un défaut d'utilité publique ; en particulier, aucun des biens visés par la procédure ne présente un état de vétusté tel que la dépossession s'impose ; la commune pouvait mener le même projet avec des biens lui appartenant, dès lors qu'à la date de l'arrêté de déclaration d'utilité publique, elle était propriétaire des parcelles cadastrées AH 347 et 348, anciennement cadastrées AH 73.

Par un mémoire en défense enregistré le 9 juin 2020, le préfet de la Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête.

Il soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par des mémoires enregistrés les 17 janvier et 7 mars 2022, la commune de Saint-Père-en-Retz, représentée par Me Le Dantec, conclut à titre principal, à l'irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire, à son rejet comme mal fondée et à ce que soit mise à la charge de la requérante la somme de 4 500 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable, dès lors qu'il n'est pas établi que le recours gracieux formé par Mme D ait été reçu par les services préfectoraux avant l'expiration du délai de recours contentieux ;

- aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par une ordonnance du 8 mars 2022, la clôture de l'instruction a été prononcée au 18 mars 2022.

Un mémoire, produit par Mme D, a été enregistré le 18 mars 2022 et n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Jégard, rapporteur public,

- les observations de Me Bourdin, substituant Me Ramdenie, représentant Mme D,

- les observations de Me Le Dantec, représentant la commune de Saint-Père-en-Retz.

Une note en délibéré, présentée par Mme D, a été enregistrée le 7 septembre 2022.

Considérant ce qui suit :

1. Mme D est propriétaire indivisaire d'un ensemble immobilier bâti, sis 31 rue du Temple ainsi que 3, 3 bis, et 5 place de l'Église, sur le territoire de la commune de Saint-Père-en-Retz, correspondant aux parcelles cadastrées section AH n°s 21, 23, 24, 25, 26 et 286. Ces parcelles bâties sont comprises dans un îlot que la commune de Saint-Père-en-Retz, située dans le département de la Loire-Atlantique, a entendu réaménager afin de revitaliser son centre bourg en créant 12 à 18 logements collectifs et 500 m2 de surface commerciale, sur une emprise foncière totale de 3 400 m². Afin d'acquérir la maîtrise de l'emprise foncière du projet, la commune, par une délibération du 24 juillet 2017, a demandé au préfet de prescrire les enquêtes publiques préalables à l'utilité publique du projet et à la cessibilité des terrains nécessaires à sa réalisation. Le préfet a prescrit ces enquêtes par arrêté du 31 mai 2018. Le commissaire enquêteur a émis le 9 août 2018 un avis favorable au projet sous réserve néanmoins que soit revu le périmètre de la déclaration d'utilité publique au droit de la partie de la parcelle AH 19 concernée par l'emprise sur 72 m². Par délibération du 29 octobre 2018, le conseil municipal de Saint-Père-en-Retz, conformément à l'article R. 112-23 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, a pris en considération l'avis du commissaire enquêteur et levé la réserve émise par ce dernier, en approuvant la modification du périmètre de la déclaration d'utilité publique. Par un arrêté du 26 novembre 2018, le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré d'utilité publique le projet de réaménagement de l'îlot de la place de l'Église de la commune de Saint-Père-en-Retz ayant pour objet la " revitalisation " du centre-ville de cette commune. Par courrier du 22 janvier 2019, Mme D a formé un recours gracieux contre cet arrêté du 26 novembre 2018. Par décision du 12 février 2019, le préfet de la Loire-Atlantique a rejeté ce recours. Par la présente requête, Mme D demande l'annulation de l'arrêté du 26 novembre 2018 jet ainsi que celle de la décision portant rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

Quant au moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'acte :

2. L'arrêté de déclaration d'utilité publique du 26 novembre 2018 a été signé par le secrétaire général de la préfecture de la Loire-Atlantique, M. B E. Ce dernier avait reçu délégation de signature de la préfète de la Loire-Atlantique par un arrêté du 19 janvier 2018, régulièrement publié au recueil des actes administratifs spécial n° 9 du 22 janvier 2018, à effet de signer tous les actes et décisions concernant l'administration de l'État dans le département, sans que les arrêtés portant déclaration d'utilité publique en soient exclus. Dès lors, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de cet acte doit être écarté.

Quant à la méconnaissance de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme tirée du défaut de concertation préalable :

3. Aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : / 1° L'élaboration ou la révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ; / 2° La création d'une zone d'aménagement concerté ; / 3° Les projets et opérations d'aménagement ou de construction ayant pour effet de modifier de façon substantielle le cadre de vie, notamment ceux susceptibles d'affecter l'environnement, au sens de l'article L. 122-1 du code de l'environnement, ou l'activité économique, dont la liste est arrêtée par décret en Conseil d'État ; / 4° Les projets de renouvellement urbain. ". Il résulte de ces dispositions qu'une concertation associant les habitants, les associations locales et toutes les personnes concernées doit être prévue lors de l'élaboration notamment des projets de renouvellement urbain, lesquels constituent par leur nature un ensemble complexe d'actions d'une importance suffisante pour justifier d'associer la population.

4. Mme D soutient que l'opération de réhabilitation et de démolition-reconstruction des immeubles faisant objet de la déclaration d'utilité publique constitue un projet de renouvellement urbain, lequel ne peut faire débat quant à sa nature dès lors que cette qualification a été retenue par la commune elle-même dans la notice explicative du dossier soumis à enquête publique ainsi que dans la délibération du 24 juillet 2017 par laquelle la commune de Saint-Père-en-Retz a acté le lancement de la procédure. Par ailleurs, elle se conçoit dans le cadre d'une opération immobilière importante d'un coût total de 2 954 000 euros pour une commune de moins de 5000 habitants, visant à la destruction puis la reconstruction d'immeubles, avec restructuration de la place de l'église, afin de créer notamment des logements collectifs, ajoutant ainsi 12 à 18 logements et plusieurs commerces sur une emprise de 3 400 m².

5. Il ressort des pièces du dossier que l'opération d'aménagement urbain en cause est d'une envergure relative limitée à un seul îlot d'une surface totale de 3490 m2 et a pour objet la seule création de 12 à 18 logements et d'une surface commerciale d'une emprise de 500 m². Elle ne constitue ainsi pas, à elle seule, un ensemble complexe d'actions d'une importance suffisante pour justifier d'associer la population à sa conception. Il s'ensuit que cette opération ne saurait se définir comme un projet de renouvellement urbain au sens du 4° de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme. Dès lors, le moyen tiré du défaut de concertation en méconnaissance de cette disposition doit être écarté.

Quant à la méconnaissance de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, tirée de l'insuffisance du dossier soumis à l'enquête publique :

6. Aux termes de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le plan général des travaux ; / 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; / 5° L'appréciation sommaire des dépenses. ".

7. Il résulte des dispositions précitées que l'appréciation sommaire des dépenses jointe au dossier d'enquête publique a pour objet de permettre à tous les intéressés de s'assurer que les travaux ou ouvrages, compte tenu de leur coût total réel, tel qu'il peut être raisonnablement estimé à l'époque de l'enquête, ont un caractère d'utilité publique. Elle doit comprendre non seulement le coût des acquisitions foncières futures nécessaires à la réalisation de l'opération envisagée, mais aussi, nécessairement celui des acquisitions foncières auxquelles il a été procédé avant l'ouverture de l'enquête publique en vue de la réalisation de cette opération. Toutefois, la seule circonstance que certaines dépenses auraient été omises n'est pas par elle-même de nature à entacher d'irrégularité la procédure si, compte tenu de leur nature, leur montant apparaît limité au regard du coût global de l'opération et ne peut être effectivement apprécié qu'au vu d'études complémentaires postérieures, rendant ainsi incertaine leur estimation au moment de l'enquête.

8. Mme D soutient que l'appréciation sommaire des dépenses ne révèle pas le coût total de l'opération parce qu'elle mentionne un coût global de 690 000 euros, lequel, outre le fait qu'il ne soit pas détaillé, n'inclut pas le coût des acquisitions réalisées par la commune avant l'ouverture de l'enquête publique, correspondant aux parcelles AH n°s22, 300 et 301.

9. D'une part, l'obligation de présenter l'appréciation sommaire des dépenses n'implique pas de détailler l'ensemble des coûts du projet. En l'espèce, le dossier d'enquête publique comprend une estimation sommaire et globale des dépenses, faisant état d'un coût total du projet de 2 954 000 euros, et une ventilation des dépenses selon qu'elles concernent les acquisitions foncières pour un montant de 690 000 euros, auquel s'ajoutent un montant de 70 000 euros pour divers et impondérables, les dépenses de travaux d'aménagement, dont les travaux de voirie et réseaux divers, pour 220 000 euros hors taxe (HT), les dépenses de construction, estimés à 1 779 000 euros HT et, enfin, les dépenses d'études et de maîtrise d'œuvres, estimés à 195 000 euros. Aucun élément versé au dossier ne permet d'estimer que ces coûts auraient été manifestement sous-évalués à la date de l'enquête publique. Aucune disposition législative ou réglementaire n'impose que soit indiqué, dans le dossier d'enquête, le détail des acquisitions immobilières en distinguant celles déjà acquises de celles à acquérir.

10. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que le montant total des acquisitions a été estimé par la société d'équipement de Loire-Atlantique (SELA), début janvier 2017, à hauteur de 559 127 euros sur la base du prix des parcelles incluses dans le périmètre de la déclaration d'utilité publique, dont les parcelles n°s287, 300 et 301 déjà acquises par la mairie. En outre, l'estimation sommaire des dépenses d'acquisition foncière, fixées à 690 000 euros dans le dossier d'enquête publique, intègre le coût de la parcelle AH 22, achetée par la commune en 2017 pour un montant de 115 000 euros, laquelle parcelle a bien été ajoutée au périmètre de la déclaration d'utilité publique, suite à la demande exprimée par la direction départementale des territoires et de la mer, dans le cadre de l'instruction du dossier d'enquête publique. Il en résulte que le dossier soumis à enquête a bien fait apparaître l'estimation du coût total réel de l'opération en intégrant le coût des acquisitions foncières auxquelles la commune avait procédé avant l'ouverture de l'enquête publique, ainsi que le relève le commissaire enquêteur dans son rapport du 10 août 2018. Ce dernier précise que la nouvelle version du dossier, déposée en avril 2018, est bien celle qui a été proposée à l'enquête publique.

11. Enfin, la requérante soutient que les estimations faites pour chaque bien ont été minorées dès lors que la commune, dans le cadre de ses offres amiables, a proposé des prix supérieurs, tels qu'en attestent les propositions faites à Mmes D et Matte en octobre 2018 pour un montant de 662 800 euros, supérieures de 24 % au prix de 532 000 euros indiqué par la commune. Cette sous-estimation de 130 800 euros des coûts d'acquisitions immobilières au moment de la présentation de l'enquête publique, n'est pas de nature à vicier en elle-même la procédure, dès lors que son montant apparaît limité au regard du coût global de l'opération, d'un montant, comme il a été dit, de 2 954 000 euros, et que l'estimation initiale qu'a réalisée France domaine ne peut être aussi certaine que celle retenue suite aux propositions de rachat qui sont adressées à chaque propriétaire de parcelle située dans l'emprise du projet, lesquelles peuvent être supérieures aux montants initialement estimés, pour répondre aux réticences perçues dans le cadre des négociations.

12. Par suite, le moyen tiré de ce que l'appréciation sommaire des dépenses soumise à l'enquête publique ne satisferait pas aux exigences de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

Quant au défaut d'utilité publique de l'opération d'expropriation :

13. Il appartient au juge, lorsqu'il se prononce sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs au regard de l'intérêt qu'elle présente. Il lui appartient également, s'il est saisi d'un moyen en ce sens, de s'assurer, au titre du contrôle sur la nécessité de l'expropriation, que l'inclusion d'une parcelle déterminée dans le périmètre d'expropriation n'est pas sans rapport avec l'opération déclarée d'utilité publique.

14. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que l'utilité publique de l'opération envisagée est fondée sur la revitalisation et le développement du centre-bourg par la densification de son urbanisation et le développement de son offre de services et de commerces de proximité. Le projet, qui porte sur une emprise foncière totale de 3 400 m², prévoit ainsi la démolition des constructions s'y trouvant, dont certaines sont vacantes et en mauvais état, et leur remplacement par de l'habitat collectif ayant vocation à accueillir des commerces en rez-de-chaussée et, à l'étage, 12 à 18 logements collectifs, de type T2 et T3 dont des logements locatifs sociaux, dans des bâtiments situés autour de la place de l'Eglise, ainsi que la création de places de stationnement liées à ces logements. Le projet s'inscrit dans la mise en œuvre du programme local de l'habitat (PLH) 2015-2021 de la communauté de communes du Sud-Estuaire, approuvé le 17 décembre 2015, lequel assigne à la commune un objectif de 222-240 logements nouveaux sur 6 ans (soit 37 à 40 logements par an). L'opération répond ainsi à 35 % des besoins annuels. Enfin, le projet vise également à renforcer, alors que la population de la commune est vieillissante, le caractère intergénérationnel des logements proposés, à diversifier l'habitat dans le centre bourg à proximité des équipements et commerces et, enfin, à densifier un secteur en vue de limiter l'étalement urbain, le mitage ainsi que la surconsommation de terres agricoles et naturelles. L'opération projetée poursuit ainsi un but d'utilité collective, reconnu d'ailleurs par l'avis favorable du commissaire enquêteur sur le projet.

15. En deuxième lieu, la requérante fait valoir que la commune de Saint-Père-en-Retz était en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, dès lors qu'elle disposait, au moment de l'arrêté de déclaration d'utilité publique, des parcelles cadastrées AH 347 et 348, anciennement cadastrées AH 73, d'une superficie de 2 000 m², situées rue de l'Abbé Perrin, derrière l'église et servant de terrain d'assiette à l'ancien presbytère. Alors qu'il n'appartient pas au juge de se prononcer sur l'opportunité d'un tel choix par comparaison avec d'autres options, il n'est pas établi que cette opération pouvait être réalisée sur ces parcelles dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation. Il ressort en effet des pièces du dossier que l'expropriation des biens inclus dans l'îlot faisant l'objet de la déclaration d'utilité publique permettrait de constituer un ensemble immobilier cohérent, objectif qui ne pourrait pas se réaliser, dans des conditions équivalentes, à partir des autres parcelles non contigües que détient l'expropriant, correspondant à l'ancien presbytère, situé rue de l'Abbé Perrin, dès lors qu'il se situe à l'extérieur du noyau ancien du centre bourg, notamment des linéaires commerciaux, et ne permet pas de répondre à l'objectif de redynamiser le centre ancien, d'autant qu'il ne présente pas les mêmes caractéristiques que l'emprise devant être expropriée, de plus de 3000 m². Dès lors, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la commune était en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine.

16. En troisième lieu, Mme D soutient que l'opération porte atteinte à la propriété privée de manière disproportionnée en ce qu'elle vise à construire des logements et des commerces qui existent pourtant actuellement. En particulier, elle expose qu'il n'y a pas de véritable demande insatisfaite de terrains à bâtir puisque depuis 2013, la commune s'est engagée dans la mise en place d'une zone d'aménagement concerté, la ZAC des Vannes et de la Garnière, laquelle prévoit la construction d'un total de 370 logements, soit un nombre bien supérieur à l'objectif assigné à la commune par le PLH. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que la détermination des besoins de logements sur lesquels s'est fondé le préfet de la Loire-Atlantique ait procédé de calculs erronés dès lors que l'opération litigieuse ne répond pas aux mêmes objectifs que la ZAC, de par son implantation géographique. Le préfet soutient, sans être contredit, que les deux secteurs des Vannes et de la Garnière sont situés à une distance du centre-bourg variant respectivement de 400 m à 1 km et de 1 km à 1,5 km, alors que le projet de réaménagement de la place de l'Eglise concerne une opération en centre urbain. Il en est de même de l'offre commerciale proposée par le centre commercial Blandeau, à laquelle fait référence la requérante, qui se situe en périphérie du centre-bourg et ne correspond pas à la même demande de la population, ni ne s'inscrit dans la démarche engagée par la commune de Saint-Père-en-Retz de lutte contre la dévitalisation du centre-bourg. Dans ces conditions, Mme D n'est pas fondée à soutenir que le projet, qui répond à une finalité d'intérêt général, ainsi qu'il a été dit, porterait une atteinte excessive à la propriété privée ni que son coût, estimé à 2 954 000 euros, serait excessif au regard de la nature et de l'intérêt de l'opération. Il résulte de ce qui précède que les avantages escomptés du projet l'emportent sur les inconvénients allégués.

17. Compte tenu de ce qui vient d'être dit aux points 14 à 16, le moyen tiré du défaut d'utilité publique de l'opération d'expropriation en litige doit être écarté.

18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions de Mme D dirigées contre l'arrêté du 26 novembre 2018 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique a déclaré d'utilité publique le projet de réaménagement du centre-bourg de la commune de Saint-Père-en-Retz ainsi que la décision explicite du préfet de la Loire-Atlantique du 12 février 2019 rejetant le recours gracieux formé contre cet acte doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

19. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ".

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que réclame la requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances particulières de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la requérante la somme réclamée par la commune de Saint-Père-en-Retz sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme D est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Père-en-Retz sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme C D, à la commune de Saint-Père-en-Retz et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet de la Loire-Atlantique.

Délibéré après l'audience du 1er septembre 2022, à laquelle siégeaient :

Mme Specht, présidente,

M. Labouysse, premier conseiller,

Mme Caro, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 29 septembre 2022.

La rapporteure,

N. A

La présidente

F. SPECHT

La greffière,

V. MALINGRE

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

V. Malingre

N°1904040