Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-1905331

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 20 mai 2019, 3 juin 2019, 8 octobre 2019 et 28 avril 2022, M. A C agissant tant en son nom personnel qu'en sa qualité de représentant légal de la SARL Prestige Sécurité et de la SARL Prestige Protection, représenté par Me Philippon, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la délibération n° 2019-08-08-005 du 5 septembre 2019 par laquelle la Commission nationale d'agrément et de contrôle a infligé à M. C une sanction d'interdiction temporaire d'exercice d'une durée de douze mois et une pénalité financière de 5000 euros, la délibération n° 2019-08-08-006 du 5 septembre 2019 par laquelle la Commission nationale d'agrément et de contrôle a prononcé une interdiction temporaire d'exercice de douze mois à l'encontre de la société Prestige Sécurité, ainsi que la délibération n° 2019-08-08-007 du 5 septembre 2019 par laquelle la Commission nationale d'agrément et de contrôle a prononcé une interdiction temporaire d'exercice de douze mois à l'encontre de la société Prestige Protection ;

2°) de mettre à la charge de la commission nationale d'agrément et de contrôle une somme de 1 500 euros par décision contestée, soit 4 500 euros au total, à verser à Me Philippon en application des dispositions des articles 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 en cas d'octroi de l'aide juridictionnelle ou, à défaut, de leur verser la somme de 4 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les décisions implicites de rejet du recours gracieux ne sont pas motivées dès lors que les motifs ne lui ont pas été communiqués malgré sa demande en ce sens ;

- il n'est pas justifié de la compétence du signataire des délibérations attaquées ;

- elles sont entachées d'un vice de procédure dès lors qu'il n'est justifié, ni de la régularité de la composition de la commission, ni de ce que la décision est intervenue à l'issue d'une délibération ;

- elles sont fondées sur des faits inexacts ;

- les sanctions prononcées sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation et portent une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 juin 2020, le Conseil national des activités privées de sécurité, représenté par Me Claisse, conclut au rejet de la requête et sollicite que soit mise à la charge des requérants la somme de 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête est irrecevable dès lors qu'elle a été présentée par M. C seul, lequel n'a qualité pour agir qu'en son nom personnel ;

- les conclusions tendant à l'annulation des décisions de la commission locale d'agrément et de contrôle Ouest du 9 janvier 2019 sont irrecevables dès lors que les décisions de la Commission nationale d'agrément et de contrôle s'y sont substituées ;

- il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions aux fins d'annulation des décisions implicite de rejet des recours administratifs préalables formés le 27 février 2019 dès lors que les décisions explicites du 5 septembre 2019 s'y sont substituées ;

- les autres moyens soulevés par M. C ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 27 avril 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 12 mai 2022.

Un mémoire du Conseil national des activités privées de sécurité a été enregistré le 6 juin 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de M. Jégard, rapporteur public,

- et les observations de Me Philippon, avocat de M. C, et de Me Coquillon, avocat du Conseil national des activités privées de sécurité.

Considérant ce qui suit :

1. M. C est le gérant de la SARL Prestige Protection, qui exerce une activité de protection rapprochée des personnes, ainsi que de la SARL Prestige Sécurité, qui exerce une activité de sécurité privée, gardiennage, sûreté des biens et surveillance sur site, ces deux sociétés bénéficiant d'une autorisation d'exercer une activité de sécurité privée depuis septembre 2013. Le 24 octobre 2016, ces deux sociétés ont fait l'objet d'un contrôle par le Conseil national des activités de sécurité privée. A la suite de ce contrôle, par délibération n° 78-2017-10-04 du 9 novembre 2017, la commission locale d'agrément et de contrôle Ouest a prononcé à l'encontre de la SARL PRESTIGE SECURITE une interdiction d'exercer toute activité de sécurité pendant une durée de deux mois à compter de la notification de la délibération, outre une pénalité financière de 1 000 euros. Par une délibération n° 80-2017-10-04 du même jour, la CLAC Ouest a prononcé à l'encontre de la SARL PRESTIGE PROTECTION une interdiction d'exercer toute activité de sécurité pour une durée de deux mois, ainsi qu'une pénalité financière de 1 000 euros. Par une délibération n° 79-2017-10-04 du 9 novembre 2017, la CLAC Ouest a prononcé à l'encontre de M. C, en sa qualité de gérant des sociétés précitées, une interdiction temporaire d'exercer ainsi qu'une pénalité financière de 2 000 euros. Par trois délibérations du 18 octobre 2018, la Commission national d'agrément et de contrôle a confirmé ces sanctions. Parallèlement à cette procédure, les SARL PRESTIGE PROTECTION et PRESTIGE SECURITE ont fait l'objet d'un nouveau contrôle, au cours duquel les contrôleurs du CNAPS ont constaté que, malgré les interdictions temporaires d'exercer prononcées, ces sociétés avaient effectué des prestations de surveillance et de gardiennage entre le 14 novembre 2017 et le 14 janvier 2018. En raison de ces manquements, par délibérations du 9 janvier 2019, la Commission locale d'agrément et de contrôle Ouest a prononcé à l'encontre de la SARL PRESTIGE SECURITE une interdiction d'exercer toute activité de sécurité pendant une durée de douze mois à compter de la notification de la délibération, ainsi qu'une pénalité financière de 10 000 euros, à l'encontre de la SARL PRESTIGE PROTECTION une interdiction d'exercer toute activité de sécurité pendant une durée de douze mois à compter de la notification de la délibération, ainsi qu'une pénalité financière de 3 000 euros, et à l'encontre de M. C, ès qualités de gérant des deux sociétés précitées, une interdiction d'exercer toute activité de sécurité pendant une durée de douze mois à compter de la notification de la délibération, ainsi qu'une pénalité financière de 5 000 euros. M. C a, tant en son personnel qu'en sa qualité de gérant des sociétés Prestige protection et Prestige sécurité formé un recours administratif préalable reçu le 27 février 2019 par la Commission nationale d'agrément et de contrôle. A défaut de réponse dans un délai de deux mois, sont nées, le 27 avril 2019, des décisions implicites de rejet. Puis, par délibérations du 5 septembre 2019, la Commission nationale et de contrôle s'est explicitement prononcée sur les recours formés par M. C, et a prononcé à l'encontre de ce dernier une interdiction temporaire d'exercice pour une durée de 12 mois ainsi qu'une pénalité financière de 5 000 euros, et à l'encontre tant de la SARL Prestige Sécurité que de la SARL Prestige protection une interdiction temporaire d'exercer de 12 mois. M. C agissant tant en son nom personnel qu'en sa qualité de représentant des sociétés Prestige protection et prestige sécurité demande au tribunal d'annuler les trois délibérations de la Commission nationale d'agrément et de contrôle du 5 septembre 2019.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. Ainsi que le fait valoir le Conseil national des activités de sécurité privée, la requête a été introduite par M. C en son seul nom personnel, toutefois, par mémoire enregistré le 3 juin 2019, soit dans le délai de recours contentieux, il a déclaré agir également en sa qualité de gérant et associé unique des SARL Prestige sécurité et Prestige protection. Il justifie en outre de sa qualité de gérant de ces deux sociétés par la production des extraits Kbis. Par suite, M. C justifie de sa qualité pour agir, tant en son nom personnel, qu'aux noms des sociétés Prestige Sécurité et Prestige protection. Dès lors, la fin de non-recevoir opposée en défense doit être écartée.

Sur l'étendue du litige :

3. D'une part, aux termes de l'article L. 231-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Le silence gardé pendant deux mois par l'administration sur une demande vaut décision d'acceptation ". Aux termes de l'article L. 231-4 du même code : " Par dérogation à l'article L. 231-1, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : () / 2° Lorsque la demande () présente le caractère d'une réclamation ou d'un recours administratif ". D'autre part, lorsque le silence gardé par l'administration sur une demande dont elle a été saisie a fait naître une décision implicite de rejet, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement se substitue à la première décision. Dans ce cas, des conclusions à fin d'annulation de cette première décision doivent être regardées comme dirigées contre la seconde.

4. Par un mémoire en défense enregistré le 8 octobre 2019, les requérants ont dirigé leurs conclusions à fin d'annulation contre les délibérations de la Commission nationale d'agrément et de contrôle du 5 septembre 2019, lesquelles se sont substitués aux décisions implicites de rejet de leur recours administratif préalable. Par suite, l'exception de non-lieu à statuer soulevée par le Conseil national des activités de sécurité privée doit être écartée.

Sur les conclusions tendant à l'annulation de la délibération de la Commission nationale d'agrément et de contrôle n° 2019-08-08-007 relative à la société Prestige Protection :

5. Aux termes de l'article R. 634-5 du code de la sécurité intérieure dans sa version alors applicable : " L'interdiction temporaire d'exercer une activité privée de sécurité prévue à l'article L. 634-4 est notifiée à la personne sanctionnée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception () ".

6. Il ressort des pièces du dossier que la lettre notifiant à la société Prestige Protection la décision de la commission locale d'agrément et de contrôle Ouest du 9 novembre 2017 prononçant à son encontre une interdiction d'exercer, pour une durée de deux mois à compter de la date de sa notification, toute activité prévue à l'article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure, outre une pénalité financière de 1 000 euros, a été retournée au Conseil national des activités privées de sécurité avec la mention " destinataire inconnu à l'adresse ", alors que l'adresse mentionnée sur ce pli était celle mentionnée lors des contrôles menés par le Conseil national des activités privées de sécurité des 20 et 24 octobre 2016, et du 9 mars 2018, et figurant sur l'extrait Kbis à jour au 27 mai 2019. Ainsi, en dépit d'une adresse correctement renseignée, la décision de la commission locale d'agrément de contrôle Ouest du 9 novembre 2017 ne lui a pas valablement été notifiée par lettre recommandée le 15 novembre 2017, mais par remise en main propre le 9 mars 2018 seulement, soit après la constatation de la réalisation par la société de prestations de surveillance et de gardiennage entre le 14 novembre 2017 et le 14 janvier 2018. En outre, contrairement à ce que soutient le Conseil national des activités de sécurité privée, la notification régulière d'une sanction distincte prise, à la même date, par la commission locale d'agrément et de contrôle à l'encontre de M. C, gérant de la société Prestige protection, ne peut suffire à justifier de la connaissance par ce dernier de la mesure d'interdiction temporaire de deux mois prise à l'encontre de la société Prestige protection, personne morale distincte. Il suit de là qu'à défaut de notification régulière, la sanction d'interdiction d'exercice des activités de sécurité privée pour une durée de deux mois prise à l'encontre de la société Prestige protection n'était pas opposable, et ne pouvait dès lors être prise en compte par la Commission nationale d'agrément et de contrôle pour retenir à son encontre l'infraction de non-respect d'une interdiction temporaire d'activité pour la période comprise entre le 30 novembre 2017 et le 28 janvier 2018.

7. Il résulte de ce qui précède que la délibération de la Commission nationale d'agrément et de contrôle n° 2019-08-08-007 portant interdiction temporaire d'exercice à l'encontre de la société Prestige Protection doit être annulée.

Sur les conclusions tendant à l'annulation de la délibération de la commission nationale d'agrément et de contrôle n° 2019-08-08-005 concernant M. C :

8. Il ressort des pièces du dossier que par décision du 9 novembre 2017, la commission locale d'agrément et de contrôle ouest a prononcé à l'encontre de M. C l'interdiction d'exercer toute activité prévue à l'article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure et ce, pour une durée de " 2 " et lui a en outre infligé une pénalité financière de 2000 euros. Ainsi que le fait valoir M. C, cette décision ne précise, ni dans ces motifs ni dans son dispositif, la durée de cette interdiction d'exercer. Dès lors, à raison de cette imprécision, la sanction de l'interdiction temporaire d'exercice était inapplicable et son non-respect dans la période comprise entre le 30 novembre 2017 et le 28 janvier 2018 ne pouvait fonder la sanction prise par la commission nationale d'agrément et de contrôle.

9. Il s'ensuit que la délibération de la commission nationale d'agrément et de contrôle n° 2019-08-08-005 portant interdiction temporaire d'exercice à l'encontre de M. C doit être annulée.

Sur les conclusions tendant à l'annulation de la délibération de la commission nationale d'agrément et de contrôle n° 2019-08-08-006 concernant la société Prestige Sécurité :

10. En premier lieu, si le silence gardé par l'administration sur un recours gracieux ou hiérarchique fait naître une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l'excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement, qu'elle fasse suite ou non à une demande de communication des motifs de la décision implicite présentée en application des dispositions de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, se substitue à la première décision. Il en résulte que des conclusions à fin d'annulation de cette première décision doivent être regardées comme dirigées contre la seconde et que, dès lors, celle-ci ne peut être utilement contestée au motif que l'administration aurait méconnu ces dispositions en ne communiquant pas au requérant les motifs de sa décision implicite dans le délai d'un mois qu'elles lui impartissent.

11. Il ressort de ce qui a été dit aux points 3 et 4 que la délibération du 5 septembre 2019 de la Commission d'agrément et de contrôle dûment motivée s'étant substituée à la décision implicite initialement intervenue, le moyen tiré du défaut de motivation de cette décision, en méconnaissance de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration, ne peut qu'être écarté.

12. En deuxième lieu, en application de l'article R. 632-9 du code de la sécurité intérieure dans sa rédaction alors applicable, la commission nationale d'agrément et de contrôle est composée du directeur général de la police nationale, du directeur général de la gendarmerie nationale, du directeur général du travail au ministère chargé du travail, du directeur général de l'aviation civile au ministère chargé des transports, et du directeur de la sécurité sociale au ministère chargé de la sécurité sociale, ou leurs représentants, ainsi qu'un membre du parquet général près la Cour de cassation, un membre du Conseil d'État et deux professionnels issus des activités privées de sécurité. Aux termes de l'article R. 632-12 de ce code dans sa rédaction alors applicable : " La commission () ne peut valablement délibérer que si, pour la moitié au moins, ses membres sont présents ou représentés à la séance. Si le quorum n'est pas atteint, la commission est à nouveau convoquée sur le même ordre du jour dans un délai de huit jours. Elle délibère alors sans condition de quorum. () ".

13. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que la décision litigieuse a été prise lors de la séance de la commission nationale d'agrément et de contrôle du 8 août 2019 présidée par M. Mathon, avocat général honoraire à la Cour de cassation, et au sein de laquelle étaient représentés le directeur général de la police nationale, le directeur général du travail au ministère chargé du travail, le directeur général de l'aviation civile au ministère chargé des transports et un professionnel de la sécurité privée, ainsi qu'il ressort des mentions de la décision attaquée. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la composition de la commission nationale d'agrément et de contrôle ayant statué sur son recours était irrégulière.

14. En troisième lieu, d'une part, il ressort des pièces du dossier que la décision litigieuse émane de la commission et non de son seul président, d'autre part, il ressort de ce qui a été dit au point 12 que la commission était valablement composée. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de la décision attaquée doit être écarté.

15. En quatrième lieu, la délibération du 9 novembre 2017 par laquelle la commission locale d'agrément et de contrôle ouest a prononcé à l'encontre de la SARL Prestige Sécurité une interdiction temporaire d'exercer pour une durée de deux mois lui a été notifiée par lettre recommandée dont elle a accusé réception le 15 novembre 2017. En outre, contrairement à ce qu'il prétend, M. C représentant de la SARL Prestige Sécurité ne pouvait ignorer que cette décision était exécutoire dès sa notification, nonobstant l'exercice d'un recours administratif préalable, le caractère exécutoire de cette sanction étant d'ailleurs précisé avec la notification de cette décision. Par suite, en retenant que la SARL Prestige Sécurité a, malgré l'interdiction temporaire d'exercice prononcée à son encontre, exercé des activités de sécurité privée du 30 novembre 2017 au 28 février 2018, la Commission nationale d'agrément et de contrôle ne s'est pas fondée sur des faits inexacts.

16. En cinquième lieu, aux termes de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen : " La Loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une Loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée. " Aux termes de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure dans sa version alors applicable : " Tout manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables aux activités privées de sécurité peut donner lieu à sanction disciplinaire. Le Conseil national des activités privées de sécurité ne peut être saisi de faits remontant à plus de trois ans s'il n'a été fait aucun acte tendant à leur recherche, leur constatation ou leur sanction. / Les sanctions disciplinaires applicables aux personnes physiques et morales exerçant les activités définies aux titres Ier, II et II bis sont, compte tenu de la gravité des faits reprochés : l'avertissement, le blâme et l'interdiction d'exercice de l'activité privée de sécurité ou de l'activité mentionnée à l'article L. 625-1 à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder cinq ans. En outre, les personnes morales et les personnes physiques non salariées peuvent se voir infliger des pénalités financières. Le montant des pénalités financières est fonction de la gravité des manquements commis et, le cas échéant, en relation avec les avantages tirés du manquement, sans pouvoir excéder 150 000 €. Ces pénalités sont prononcées dans le respect des droits de la défense. "

17. D'une part, il ressort des pièces du dossier, et il n'est pas contesté, que la société Prestige Sécurité a exercé des activités de sécurité privée postérieurement à la notification de la délibération du 9 novembre 2017 ayant prononcé à son encontre une interdiction d'exercice de deux mois, et notamment des prestations de surveillance et de gardiennage le 17 novembre, du 20 au 24 novembre, du 27 novembre au 8 décembre, du 11 au 15 décembre et du 27 au 29 décembre 2017, mais également des prestations de sécurité les 6,7,15 et 29 janvier 2018 pour le compte de la société SECURITAS, qu'elle a en outre recruté plusieurs agents de sécurité en contrat à durée déterminée entre le mois d'octobre 2017 et février 2018, alors qu'elle faisait l'objet depuis le 15 novembre 2017 d'une interdiction d'exercer de deux mois. Le non-respect d'une interdiction temporaire d'exercice prononcée par la commission locale d'agrément et de contrôle constitue un manquement aux obligations professionnelles applicables aux activités de sécurité privées. En outre, en application de l'article L. 634-4 précité du code de la sécurité intérieure, la sanction de l'interdiction temporaire d'exercice de l'activité de sécurité pour une durée maximale de cinq ans constitue l'une des sanctions disciplinaires applicables en cas de manquement. Dès lors, le moyen tiré du manquement au principe de légalité des délits et des peines inscrit à l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen doit être écarté.

18. D'autre part, compte tenu de la nature et de la gravité de ces manquements, la décision attaquée ne porte pas une atteinte manifestement disproportionnée à la liberté d'entreprendre.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de M. C, en sa qualité de représentant légal de la société Prestige Sécurité, dirigées contre la délibération de la commission nationale d'agrément et de contrôle du 5 septembre 2019 concernant cette société doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de M. C qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante pour l'essentiel, le versement de la somme que sollicite le Conseil national des activités privées de sécurité au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du Conseil national des activités privées de sécurité le versement à M. C agissant tant en son nom personnel qu'au nom de la SARL Prestige protection d'une somme globale de 1 500 euros sur le fondement de ces mêmes dispositions

D E C I D E :

Article 1er : La décision n° 2019-08-08-007 du 5 septembre 2019 par laquelle la commission nationale d'agrément et de contrôle du Conseil national des activités privées de sécurité a prononcé une interdiction temporaire d'exercer à l'encontre de la SARL Prestige protection est annulée.

Article 2 : La décision n° 2019-08-08-005 du 5 septembre 2019 par laquelle la commission nationale d'agrément et de contrôle du Conseil national des activités privées de sécurité a prononcé une interdiction temporaire d'exercer et une pénalité financière à l'encontre de M. C est annulée.

Article 3 : Le Conseil national des activités privées de sécurité versera à M. C une somme globale de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Les conclusions du Conseil national des activités privées de sécurité présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M. A C et au Conseil national des activités privées de sécurité.

Délibéré après l'audience du 7 juin 2022, à laquelle siégeaient :

M. Degommier, président,

Mme Frelaut, première conseillère,

Mme Martel, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juillet 2022.

La rapporteure,

C. B

Le président,

S. DEGOMMIERLa greffière,

F. ARLAIS

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur en ce qui le concerne et à tous les commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,