Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-1907339

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 5 juillet 2019 et 10 février 2020 sous le n° 1907339, Mme A B épouse Feau, représentée par Me Conte, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler l'arrêté du 25 janvier 2019 par lequel le président du conseil départemental de la Sarthe a prononcé le retrait de son agrément d'accueillant familial ;

2°) d'enjoindre au département de la Sarthe de lui délivrer un nouvel agrément pour l'accueil de trois personnes à son domicile dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;

3°) de condamner le département de la Sarthe à lui verser une indemnité de 15 945,22 euros en réparation des préjudices qu'elle a subis du fait de cette décision illégale ;

4°) de mettre à la charge du département de la Sarthe le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Elle soutient que :

- la décision litigieuse est entachée d'un premier vice de procédure, en ce qu'il n'est pas justifié de la régularité de la composition de la " commission consultative paritaire départementale " ;

- elle est entachée d'un second vice de procédure, en ce que la convocation à cette commission était irrégulière ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 441-1 du code de l'action sociale et des familles ;

- elle sollicite réparation du préjudice qu'elle a subi du fait de ce retrait d'agrément illégal : 9 277,02 euros au titre des pertes de gains financiers ; 1 668,20 euros au titre des frais divers ; 5 000 euros au titre de son préjudice moral.

Par un mémoire en défense, enregistré le 24 novembre 2022, le département de la Sarthe conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Mme Feau a été admise au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale par une décision du 18 juillet 2019.

II. Par une requête enregistrée le 6 décembre 2021 sous le n° 2113791, Mme A B épouse Feau, représentée par Me Conte, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 28 juillet 2021 par lequel le président du conseil départemental de la Sarthe a prononcé le retrait de son agrément d'accueillant familial à compter de la notification de cette décision ;

2°) d'enjoindre au département de la Sarthe de lui délivrer un nouvel agrément pour l'accueil de trois personnes à son domicile, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 50 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge du département de la Sarthe le versement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Elle soutient que :

-la décision litigieuse est entachée d'un vice de procédure, en ce qu'il n'est pas justifié de la régularité de la composition de la " commission consultative paritaire départementale ", et de la présence à la commission du référent familial à l'origine de la procédure de retrait ;

- cette décision est entachée d'une erreur d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 27 décembre 2022, le département de la Sarthe conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu :

-l'ordonnance n°1907353 du 24 juillet 2019 ;

-l'ordonnance n° 2113704 du 24 décembre 2021 ;

- les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- la loi n°91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Gourmelon, présidente-rapporteure,

- et les conclusions de Mme Malingue, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Les requêtes n°1907339 et 2113791 concernent la même accueillante familiale, et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même jugement.

2. Mme Feau, titulaire d'un agrément d'accueillant familial pour l'accueil de trois personnes âgées ou handicapées, a fait l'objet, à la suite d'une évaluation de son activité, d'une mise en demeure, par courrier du 21 juin 2018, lui demandant de faire connaître au département de la Sarthe ses observations sur les éléments de constat recueillis dans le cadre de ces contrôles, et les démarches engagées pour remédier à cette situation. Mme Feau a répondu le 23 juillet 2018 à ce courrier. Au vu de sa réponse, le président du conseil départemental de la Sarthe a saisi la commission consultative de retrait d'agrément (CCRA), qui s'est réunie le 29 novembre 2018 et a émis un avis favorable au retrait d'agrément. Par un arrêté du 25 janvier 2019, le président du conseil départemental de la Sarthe a prononcé le retrait de l'agrément accordé à Mme Feau. Par une requête n° 1907339, elle demande l'annulation de cet arrêté. Par une ordonnance du 24 juillet 2019, la juge des référés du Tribunal a ordonné la suspension de l'exécution de cet arrêté. Mme Feau a en conséquence pu accueillir de nouveau trois personnes à son domicile.

3. A la suite de nouvelles visites d'évaluation organisées au domicile de Mme Feau les 16 janvier et 16 juin 2020, le président du conseil départemental de la Sarthe a de nouveau saisi la commission consultative de retrait d'agrément (CCRA), qui s'est réunie le 17 juin 2021 et a émis un avis favorable au retrait d'agrément. Par un arrêté du 28 juillet 2021, le président du conseil départemental de la Sarthe a prononcé le retrait de l'agrément accordé à Mme Feau. Par une requête n°2113791, elle demande l'annulation de cet arrêté. Par une ordonnance du 24 décembre 2021, le juge des référés du Tribunal a rejeté la demande de Mme Feau tendant à la suspension de l'exécution de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'arrêté du 25 janvier 2019 :

4. Aux termes de l'article L. 441-2 du code de l'action sociale et des familles : " Le président du conseil départemental organise le contrôle des accueillants familiaux, de leurs remplaçants et le suivi social et médico-social des personnes accueillies. Si les conditions mentionnées au troisième alinéa de l'article L. 441-1 cessent d'être remplies, il enjoint l'accueillant familial d'y remédier dans un délai fixé par le décret mentionné au même article. S'il n'a pas été satisfait à cette injonction, l'agrément est retiré après avis de la commission consultative. () ". Aux termes de l'article R. 441-12 du même code : " La commission consultative de retrait instituée par l'article L. 441-2 comprend, en nombre égal: 1° Des représentants du département ; 2° Des représentants des associations et organisations représentant les personnes âgées et des associations représentant les personnes handicapées et leurs familles ; 3° Des personnes qualifiées dans le domaine de la prise en charge sanitaire et sociale des personnes âgées et des personnes handicapées.() ".

5. Si la requérante invoque en premier lieu l'irrégularité de la composition de la commission consultative paritaire départementale, cette commission n'est pas compétente pour émettre un avis sur un retrait d'agrément d'un accueillant familial. A supposer que la requérante puisse être regardée comme ayant en réalité entendu soulever l'irrégularité de la composition de la commission consultative de retrait, compétente en la matière, il ressort de l'arrêté du 17 avril 2018, applicable aux faits de l'espèce, par lequel le président du conseil départemental de la Sarthe a fixé la composition de la CCRA, que cette commission était composée de deux représentants titulaires et de deux représentants suppléants du département, de deux représentants titulaires et de deux représentants suppléants d'associations représentant respectivement les personnes âgées et les personnes handicapées, et de deux représentants titulaires et de deux représentants suppléants des personnes qualifiées dans le domaine de la prise en charge sanitaire et sociale des personnes âgées et des personnes handicapées. Par suite, les règles fixées par l'article R. 441-12 du code de l'action sociale et des familles n'ont pas été méconnues.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 441-11 du code de l'action sociale et des familles : " Lorsque le président du conseil départemental envisage dans les conditions prévues à l'article L. 441-2 de retirer un agrément ou d'y apporter une restriction, il saisit pour avis la commission consultative de retrait en lui indiquant le contenu de l'injonction préalable et les motifs de la décision envisagée. () L'accueillant familial concerné est informé un mois au moins avant la date de la réunion de la commission, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, des motifs de la décision envisagée à son encontre. Il est invité à présenter à la commission ses observations par écrit ou à en faire part lors de la réunion de la commission. Il peut se faire assister par deux personnes de son choix. () ".

7. Ni ces dispositions, ni aucune autre disposition législative ou réglementaire, ni aucun principe général, n'imposent à l'administration d'informer l'accueillant familial susceptible de faire l'objet d'un retrait d'agrément de son droit à consulter son dossier administratif, ni de lui fournir une liste des représentants susceptibles de l'assister ou de le représenter. Par suite, le moyen tiré de ce que la convocation de Mme Feau à la CCRA aurait été irrégulière faute d'avoir comporté ces informations doit être écarté comme inopérant.

8. En troisième et dernier lieu, aux termes de l'article L. 441-1 du code de l'action sociale et des familles : " Pour accueillir habituellement à son domicile, à titre onéreux, des personnes âgées ou handicapées adultes n'appartenant pas à sa famille (), une personne ou un couple doit, au préalable, faire l'objet d'un agrément, renouvelable, par le président du conseil général de son département de résidence qui en instruit la demande (). L'agrément ne peut être accordé que si les conditions d'accueil garantissent la continuité de celui-ci, la protection de la santé, la sécurité et le bien-être physique et moral des personnes accueillies () et si un suivi social et médico-social de celles-ci peut être assuré (). " ;

9. Pour retirer, par l'arrêté du 25 janvier 2019, l'agrément accordé à Mme Feau pour accueillir trois personnes âgées ou handicapées adultes, le président du conseil départemental de la Sarthe s'est fondé sur deux motifs tirés, d'une part, de ce que l'époux de la requérante aurait, selon ses propres déclarations lors de l'inspection réalisée au printemps 2018, pratiqué, sur deux des personnes accueillies, un vaccin antigrippal sans être habilité à le faire, et d'autre part, des conditions dans lesquelles Mme Feau s'est absentée du 18 au 21 mai 2018, en confiant une des personnes accueillies, placée sous tutelle, à sa famille sans en aviser, ni le tuteur, ni le département, et en sollicitant, pour la remplacer auprès des deux autres personnes, une de ses amies qui ne détenait aucun agrément, et en ayant, de surcroît, rempli des formulaires non adaptés laissant penser que l'absence à ces dates concernait deux personnes accueillies.

10. Si Mme Feau conteste l'existence des vaccinations en litige, en faisant valoir que les propos tenus par son époux devant les inspecteurs relevaient de l'humour, et que les vaccins antigrippaux ont été réalisés par un médecin, les éléments qu'elle produit permettent seulement de justifier de la réalisation, par ce médecin, des vaccins antigrippaux pour les années 2014 et 2015, aucun certificat n'étant produit pour les années ultérieures. Par suite, les faits retenus par le département doivent être regardés comme suffisamment établis.

11. Si la requérante tente par ailleurs de justifier sa décision de confier deux des trois personnes accueillies à une amie en qui elle avait confiance, par l'indisponibilité de dernière minute de l'accueillante familiale d'abord sollicitée pour la remplacer, et fait valoir que l'erreur dans le remplissage des formulaires d'absence résulte d'une simple confusion entre deux formulaires, ces explications ne sauraient suffire à justifier le fait de s'être absentée, en confiant la prise en charge de deux personnes placées sous sa responsabilité, de surcroît vulnérables en raison de leur âge ou de leur handicap, à une personne tierce qui ne détenait aucune qualification d'accueillant familial, au surplus sans en aviser le département. Il en va de même de la décision de confier la troisième personne à sa famille, sans en aviser son tuteur ni le département. La circonstance que Mme Feau ne prendrait des congés qu'à titre exceptionnel ne saurait, pas davantage, justifier cette attitude, dès lors qu'il lui appartenait, en l'absence d'urgence ou d'autres circonstances de nature à établir que son déplacement correspondrait à une situation de force majeure, de solliciter le département pour la mise en place d'une solution de remplacement temporaire et à défaut, de différer son départ. Ainsi, en décidant de retirer à Mme Feau l'agrément d'accueillant familial qui lui avait été accordé, le président du conseil départemental de la Sarthe n'a commis aucune erreur d'appréciation.

En ce qui concerne l'arrêté du 28 juillet 2021 :

12. Il ressort de l'arrêté du 7 février 2019, applicable aux faits de l'espèce, par lequel le président du conseil départemental de la Sarthe a fixé la composition de la CCRA, que cette commission est composée de deux représentants titulaires et de deux représentants suppléants du département, de deux représentants titulaires et de deux représentants suppléants d'associations représentant respectivement les personnes âgées et les personnes handicapées, et deux représentants titulaires et de deux représentants suppléants des personnes qualifiées dans le domaine de la prise en charge sanitaire et sociale des personnes âgées et des personnes handicapées. Par suite, les règles fixées par l'article R. 441-12 du code de l'action sociale et des familles n'ont pas été méconnues. S'il ressort du procès-verbal d'émargement de la CCRA réunie le 17 juin 2021 que Mme C, référente accueil familial qui a participé aux deux visites d'évaluation organisées au domicile de Mme Feau en 2020, était présente à la CCRA, elle a participé à cette réunion en tant qu'experte et non en tant que membre, et n'était pas le rapporteur du dossier. Il ne ressort par ailleurs d'aucune pièce du dossier que Mme C aurait manifesté à l'occasion de cette réunion une animosité particulière, ni même que sa présence aurait été de nature à influer sur le sens de l'avis qui a été rendu par cette instance, qui ne présente au demeurant pas le caractère d'un organe disciplinaire. Le moyen tiré de l'irrégularité de la composition de la CCRA doit, dès lors, être écarté.

13. Aux termes de l'article L. 441-1 du code de l'action sociale et des familles : " Pour accueillir habituellement à son domicile, à titre onéreux, des personnes âgées ou handicapées adultes n'appartenant pas à sa famille (), une personne ou un couple doit, au préalable, faire l'objet d'un agrément, renouvelable, par le président du conseil général de son département de résidence qui en instruit la demande (). L'agrément ne peut être accordé que si les conditions d'accueil garantissent la continuité de celui-ci, la protection de la santé, la sécurité et le bien-être physique et moral des personnes accueillies () et si un suivi social et médico-social de celles-ci peut être assuré (). " ;

14. Pour retirer l'agrément délivré à Mme Feau pour accueillir trois personnes âgées ou handicapées adultes, le président du conseil départemental de la Sarthe s'est fondé sur cinq motifs tirés du déni manifesté par la requérante vis-à-vis des difficultés rencontrées dans son parcours d'accueillante familiale, de son défaut d'adaptation, d'organisation et d'aptitudes pour l'exercice de cette activité, de carences constatées dans la protection de la santé, de la sécurité et du bien-être physique et moral des personnes accueillies, d'un défaut de communication et de dialogue, et d'un défaut d'information sur les autres activités.

15. Pour justifier du bien-fondé de ces motifs, le département de la Sarthe fait valoir, tout d'abord, que Mme Feau a déjà fait l'objet d'injonctions en 2015 et 2018 l'invitant à mettre en place des actions correctrices pour remédier aux difficultés relevées lors de précédentes évaluations, et que les nouvelles difficultés constatées en 2020 sont le signe d'une difficulté à faire évoluer ses pratiques. La requérante, qui soutient qu'elle n'a fait l'objet d'aucun signalement, ne peut ainsi nier l'existence des précédentes injonctions qui lui ont été faites. Le département relève, ensuite, que les activités proposées par Mme Feau aux personnes accueillies sont limitées, peu variées, voire inadaptées à leur âge et à leur état de santé, une des personnes en question, placée sous oxygénothérapie, ayant été contrainte à lacer les chaussures de l'époux de la requérante, et à aider ce dernier dans les soins aux chevaux qu'il élève. Le département relève également que la requérante, dépourvue de permis de conduire, est dépendante de son mari pour ses déplacements, ce qui limite de fait la possibilité d'organiser des sorties dans d'autres villes, notamment pour conduire un des résidents à la bibliothèque. Le département justifie également, par la production des rapports des évaluations réalisées au premier semestre 2020, que Mme Feau a été incapable de retrouver la carte vitale et la carte de mutuelle d'une des personnes accueillies, qu'elle ne tient pas rigoureusement à jour le carnet d'accueil délivré pour chacune des personnes, qu'un rendez-vous médical fixé pour une des personnes accueillies n'a pas été honoré, sans que le médecin en soit informé, que d'autres rendez-vous nécessaires n'avaient pas été pris, que Mme Feau délivrait les médicaments prescrits sans disposer d'une ordonnance, ni indiquer le nom de la personne accueillie sur la boîte correspondante, que l'inspection des chambres avait conduit à constater la présence de linge de lit souillé, que Mme Feau n'a pas informé le département de l'hospitalisation, pendant près d'un mois, d'une des personnes accueillies, dont le matériel d'oxygénothérapie était au surplus mal entretenu, et qu'une autre personne accueillie présentait un état d'hygiène et vestimentaire douteux lors de la visite. Le département relève encore que les équipes chargées de l'évaluation ont pu constater la difficulté de Mme Feau à faire face au comportement et aux initiatives inadaptées de son mari, qui a par exemple voulu tester l'abstinence d'une des personnes accueillies en laissant à dessein des verres d'alcool sur une table, ou a évoqué devant des tiers les antécédents de santé de cette même personne. Enfin, le département précise qu'alors que Mme Feau exerce une activité d'aidante familiale auprès de son mari, bénéficiaire de la prestation de compensation du handicap, elle n'a pas informé le département de cette activité, pourtant susceptible d'obérer sa disponibilité auprès des personnes accueillies.

16. Pour contester cette appréciation, Mme Feau se borne à soutenir que les activités qu'elle propose sont adaptées à l'âge et à l'état de santé des personnes accueillies, qui ont exprimé leur satisfaction, et souhaitent continuer à vivre à son domicile, que le département de la Sarthe n'ignorait pas qu'elle n'était pas titulaire du permis de conduire, que les critiques antérieures à 2018 sont prescrites, et que le défaut de communication qui lui est reproché résulte de la perte de confiance en elle consécutive au retrait d'agrément intervenu en 2019. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision de retrait d'agrément prise le 28 juillet 2021 se fonde sur des faits antérieurs à 2018, le département ayant seulement entendu tenir compte de ce que la requérante a déjà fait l'objet de deux injonctions qui auraient dû entraîner de sa part une remise en cause de ses pratiques d'accueil et de prise en charge. En outre, les éléments de justification dont la requérante fait état ne sont pas de nature à expliquer les dysfonctionnements et négligences constatés lors de deux évaluations successives, qui présentent un caractère de gravité certain et permettent de considérer que Mme Feau n'est plus en mesure de garantir la sécurité et le bien-être des personnes qu'elle accueille. Par suite, en décidant de prononcer le retrait de l'agrément d'accueillant familial délivré à Mme Feau le président du conseil départemental de la Sarthe n'a commis aucune erreur d'appréciation.

17. Il résulte de tout ce qui précède que Mme Feau n'est pas fondée à demander l'annulation des arrêtés du 25 janvier 2019 et du 28 juillet 2021.

Sur les conclusions indemnitaires :

18. En l'absence d'illégalité fautive entachant l'arrêté du 25 janvier 2019 par lequel le président du conseil départemental a, une première fois, prononcé le retrait de l'agrément de Mme Feau, les conclusions indemnitaires qu'elle présente ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

19. Le présent jugement n'appelant aucune mesure d'exécution, les conclusions à fin d'injonction présentées par Mme Feau doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le département de la Sarthe, qui n'est pas la partie perdante à l'instance, verse à Mme Feau la somme qu'elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Il n'y a plus lieu de statuer sur les conclusions à fin d'annulation de la requête n°1907339.

Article 2 : Le surplus des conclusions des requêtes 1907339 et 2113791 est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B épouse Feau, au département de la Sarthe et à Me Virginie Conte.

Délibéré après l'audience du 16 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Gourmelon, présidente-rapporteure,

Mme Milin, première conseillère,

M. Cordrie, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 décembre 2023.

La présidente-rapporteure,

V. GOURMELON

L'assesseure la plus ancienne

dans l'ordre du tableau,

C. MILIN

La greffière,

F. ARLAIS

La République mande et ordonne au préfet de la Sarthe en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

N°s 1907339, 2113791