Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-1908355

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête sommaire et un mémoire ampliatif, enregistrés sous le numéro 1908355 le 26 juillet 2019 et le 24 octobre 2019, M. et Mme C, représentés par Me Giroud, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 24 juin 2019 par laquelle le conseil municipal de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune, et à titre subsidiaire, en tant qu'il classe en zone Av les parcelles cadastrées section YZ n°s 367, 373 et 374 sises au lieudit la Crespelière ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération du 24 juin 2019 a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière, en méconnaissance de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme, dès lors que le projet de plan local d'urbanisme n'a pas été soumis pour avis à l'ensemble des personnes publiques associées ;

- les règles relatives à la publicité de l'enquête publique ont été méconnues ;

- le classement en zone Av des parcelles en cause est entaché d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 21 octobre 2020, la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu, représentée par la SELARL ARES, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens des requérants ne sont pas fondés.

II. Par une requête, enregistrée sous le numéro 2003220 le 17 mars 2020, M. et Mme C, représentés par Me Giroud, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite née le 22 janvier 2020 par laquelle le maire de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu a rejeté leur demande tendant à la révision du plan local d'urbanisme de la commune, en tant qu'il classe en zone Av les parcelles cadastrées section YZ n°367, 373 et 374 sises à la Crespelière ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal dans un délai de deux mois à compter du jugement à intervenir la question de la révision du classement de ces parcelles et de procéder au classement des parcelles en zone Uh, subsidiairement en STECAL ou en zone A ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que le classement en zone Av des parcelles cadastrées section YZ n°367, 373 et 374 au lieudit de la Crespelière est entaché d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 juillet 2020, la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu, représentée par la SELARL ARES, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 3 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens des requérants ne sont pas fondés.

Vu les pièces des dossiers.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de M. Sarda, rapporteur public,

- les observations de Me Giroud, avocat de M. et Mme C, et D, représentant la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 20 janvier 2014, le conseil municipal de la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu a prescrit la révision du plan local d'urbanisme communal couvrant l'ensemble du territoire de cette commune. Par une délibération du 11 juin 2018, le conseil municipal a arrêté le projet de plan local d'urbanisme, qui a fait l'objet d'une enquête publique du 25 mars au 24 avril 2019. Par une délibération du 11 juin 2018, le conseil municipal a rendu applicable au projet de plan les articles R. 151-1 à R. 151-55 du code de l'urbanisme. Par une délibération du 24 juin 2019, la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu a approuvé le plan local d'urbanisme communal.

2. Le projet de plan local d'urbanisme arrêté puis soumis à enquête publique classait en zone Av (zone agricole viticole) les parcelles cadastrées de la section YZ n°s 367, 373 et 374 dont M. et Mme C sont propriétaires au lieudit La Crespilière. Le conseil municipal n'a pas fait droit à leur observation présentée au cours de l'enquête publique tendant à ce que ces parcelles soient classées en zone urbaine ou, à titre subsidiaire, en zone agricole. Par la requête n°1908355, M. et Mme C demandent l'annulation de la délibération du 24 juin 2019 ou à titre subsidiaire, en tant qu'elle classe en zone Av les parcelles cadastrées section YZ n°s 367 et 373, ainsi que la partie sud contigüe de la parcelle cadastrée section YZ n°374. Par la requête n°2003220, les requérants demandent l'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de la commune a rejeté leur demande tendant à la révision de ce plan local d'urbanisme en tant qu'il procède à ce classement.

Sur la jonction :

3. Les requêtes enregistrées sous les numéros 1908355 et 2003220 concernant les mêmes parcelles sises sur le territoire de la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu, présentent des questions semblables à juger et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la régularité de la procédure d'adoption du plan local d'urbanisme :

4. En premier lieu, l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme prévoit que la délibération prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme " est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. ". Selon l'article L. 153-16 du même code : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; / () ". En vertu de l'article R. 153-4 de ce code, les personnes publiques ainsi associées " donnent un avis dans les limites de leurs compétences propres, au plus tard trois mois après transmission du projet de plan. / A défaut de réponse dans ce délai, ces avis sont réputés favorables. ".

5. Il ressort des pièces du dossier que le projet de plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Philbert-de-Grand Lieu, arrêté par le conseil municipal du 11 juin 2018 a été notifié pour avis aux personnes publiques mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 du code de l'urbanisme. Dès lors, le moyen de la requête, qui se borne à exposer que le avis des personnes publiques associées ne semblaient pas avoir été expressément sollicités sur le projet de plan arrêté, doit être écarté.

6. En second lieu, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". Aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'environnement : " I. - Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. / () ". Selon l'article R. 123-9 du code de l'environnement : " I. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. () ". Aux termes de l'article R. 123-11 du même code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d'importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. / II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. Si l'autorité compétente ne dispose pas d'un site internet, cet avis est publié, à sa demande, sur le site internet des services de l'Etat dans le département. Dans ce cas, l'autorité compétente transmet l'avis par voie électronique au préfet au moins un mois avant le début de la participation, qui le met en ligne au moins quinze jours avant le début de la participation. / III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. / () ".

7. L'enquête publique relative au projet de plan local d'urbanisme s'est tenue du 25 mars 2019 au 24 avril 2019. Il ressort des pièces du dossier que l'avis d'enquête publique a été publié le 8 mars 2019 dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département de la Loire-Atlantique et que cette publication a été réitérée dans les mêmes journaux huit jours avant l'ouverture de l'enquête publique. Cet avis a été également publié sur le site internet de la mairie de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu, et en 47 points du territoire communal. Cette publicité était appropriée tant à l'importance démographique qu'à l'étendue géographique de la commune. Dès lors, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-11 du code de l'environnement doit être écarté.

En ce qui concerne le classement des parcelles cadastrées section YZ n°s 367, 373 et 374 sises au lieudit de la Crespelière :

8. En premier lieu, en vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". L'article R. 151-17 de ce code dispose : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ". L'article R. 151-22 du code de l'urbanisme prévoit que " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ".

9. Une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée.

10. Le classement en zone Av correspond à des secteurs agricoles identifiés en raison de leur potentiel viticole. Compte tenu de ce qui a été dit au point 9 ci-dessus, ce classement doit être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique, au regard de leur intérêt viticole, des terres agricoles concernées.

11. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir.

12. Il ressort d'une part des pièces du dossier que l'une des orientations stratégiques du plan local d'urbanisme est de " maintenir les conditions de développement des activités agricoles, viticoles et maraîchères ", ce qui passe par la préservation et la valorisation des espaces agricoles pérennes, notamment par le fait " d'apporter une lisibilité aux conditions de développement des exploitations en leur préservant durablement des espaces dédiés aux exploitations, en particulier des aires d'appellation d'origine contrôle " et " d'exclure au sein de ces espaces de toute forme d'urbanisation et de tout mitage de l'espèce par des constructions qui ne seraient ni liées ni nécessaires aux exploitations ". Pour justifier de cette orientation, le rapport de présentation met en avant le potentiel viticole de la commune, dont le vignoble fait l'objet d'appellations d'origine contrôlée. La valorisation de ce potentiel viticole se traduit également dans les règles retenues par le plan d'" assurer les conditions de développement des exploitations " qui ont pour objet " l'interdiction d'implanter de nouvelles habitations, y compris agricoles dans les périmètres de protection en application des principes de réciprocité imposés par la loi d'orientation agricole et dans le respect de la charte agricole et viticole atlantique ", qui impose un périmètre de protection autour des terrains ayant un potentiel viticole.

13. Les requérants contestent le classement en zone Av des parcelles cadastrées section YZ n°s 373 et 367 ainsi que, contigüe, de la partie sud de la parcelle YZ n°374. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le lieudit de la Crespelière est au cœur d'une vaste zone agricole à forte dominante viticole, comme en témoignent les nombreuses parcelles classées AOC Muscadet-Côtes de Grand-Lieu par l'Institut national des appellations d'origine (INAO). Dans cet espace, les terrains non bâtis, autres que ceux qui sont situés dans l'enveloppe urbaine en cœur de village, présentent un potentiel pour l'exploitation viticole, qu'ils soient effectivement exploités à cette fin ou soient des terres agricoles à proximité immédiate de parcelles classées en AOC. Les parcelles en cause, constituées essentiellement d'un chemin, d'arbres et de prairies, ne supportent aucun bâti à l'exception d'un bâtiment léger sur la parcelle YZ n°367, dont les requérants ne justifient ni des dimensions ni de la nature. Si les terrains en litige sont certes voisins de l'enveloppe urbaine du village, ils sont toutefois localisés en dehors de cette enveloppe et sont bordés au sud et à l'ouest par un vaste espace agricole viticole classé en appellation d'origine contrôlée par l'INAO, dont la valorisation est au nombre des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables et constitue ainsi un parti d'urbanisme retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme communal. Il n'est pas établi ni même soutenu par les requérants que le potentiel de leurs parcelles serait différent de celui de terrains adjacents ou très proches faisant effectivement l'objet d'une exploitation viticole. Enfin, s'ils font état d'un projet de bâtiment agricole sans en justifier, ils n'apportent aucun élément quant au potentiel de ces terrains pour leur propre exploitation d'élevage. Dans ces conditions, le classement en zone Av de ces parcelles doit être regardé comme participant à la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique dans le domaine viticole de la commune. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que ce classement, qui procède de l'exercice par le conseil municipal du pouvoir d'appréciation qu'il tient des dispositions des articles L. 151-9 et R. 151-22 du code de l'urbanisme, serait empreint d'une erreur manifeste d'appréciation.

14. En second lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier que les auteurs du plan local d'urbanisme n'auraient pas pris en compte dans leur décision de classement la construction légère existant sur la parcelle YZ n°367, qui apparaît dans l'orientation d'aménagement et de programmation relative à la Crespilière, comme dans le règlement graphique du plan local d'urbanisme. Les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la décision attaquée serait, sur ce point, entachée d'une erreur de fait.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont fondés à demander ni l'annulation de la délibération attaquée ni celle de la décision implicite par laquelle le maire de la commune a rejeté leur demande de révision du classement de leurs parcelles. Par voie de conséquence, leurs conclusions à fin d'injonction doivent être également rejetées.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement d'une somme au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la commune au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes n°1908355 et n°2003220 de M. et Mme C sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme C ainsi qu'à la commune de Saint-Philbert-de-Grand-Lieu.

Délibéré après l'audience du 6 septembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. A de Baleine, président,

Mme Thomas, première conseillère,

Mme Milin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 octobre 2022.

La rapporteure,

S. B

Le président,

A. A DE BALEINE La greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne

au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui la concerne

ou à tous commissaires de justice à ce

requis en ce qui concerne les voies de droit commun

contre les parties privées, de pourvoir

à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

N°1908355 et 2003220