Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-1908850

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 8 août 2019 et le 15 novembre 2022, la SAS Carrières de Seiches, représentée par Me Hercé, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 21 février 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Anjou Loir et Sarthe a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal, ainsi que la décision du 13 juin 2019 par laquelle le président la communauté de communes Anjou Loir et Sarthe a rejeté son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Anjou Loir et Sarthe une somme de 6 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure, dès lors que le PLUi n'a pas fait l'objet d'une nouvelle enquête publique alors que des modifications substantielles ont été apportées au projet après l'enquête publique ;

- les délibérations prescrivant l'élaboration d'un PLUi et établissant les modalités de la concertation adoptées le 18 juin 2015 et le 2 juillet 2015 par le conseil communautaire de la communauté de communes du Loir sont entachées d'un vice de procédure, dès lors qu'il n'est pas établi qu'elles aient été notifiées aux personnes publiques associées en application des dispositions de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme alors en vigueur ;

- la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure en l'absence de débat des conseils municipaux et du conseil communautaire sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables ;

- le classement du secteur de la carrière de l'Ouvrardière en zone N n'est pas compatible avec le document d'orientations et d'objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCoT) Loire Angers qui promeut l'ouverture de carrières ;

- il est entaché d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- elle est entachée d'une erreur de droit, dès lors qu'elle a exigé la réalisation d'une étude d'impact sur le projet d'extension de la carrière et que la société attend un " zonage favorable " pour constituer un dossier de demande d'autorisation au titre des installations classées pour la protection de l'environnement.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 5 septembre 2022 et le 16 mai 2023, la communauté de communes Anjou Loir et Sarthe, représentée par Me Rouhaud conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de la SAS Carrières de Seiches en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la SAS Carrières de Seiches ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Beyls,

- les conclusions de Mme Diniz, rapporteure publique,

- les observations de Me Delterme, substituant Me Hercé, avocat de la SAS Carrières de Seiches ;

- et les observations de Me Messeant, substituant Me Rouhaud, avocat de la communauté de communes Anjou Loir et Sarthe.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 18 juin 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes du Loir a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi). Suite à la fusion de la communauté de communes du Loir avec les communautés de communes Loir et Sarthe et des Portes de l'Anjou, le conseil communautaire de la communauté de communes Anjou Loir et Sarthe a décidé, par une délibération du 28 avril 2017, de poursuivre l'élaboration d'un PLUi. Par une délibération du 19 avril 2018, le conseil communautaire a arrêté le projet de PLUi, qui a fait l'objet d'une enquête publique du 24 septembre 2018 au 27 octobre 2018. Par une délibération du 21 février 2019, le conseil communautaire de la communauté de communes Anjou Loir et Sarthe a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal, qui classe notamment les secteurs de la Goilerie et de l'Ouvrardière où se situe une ancienne carrière, sur la commune de Huillé-Lézigné, en zone N. Le 9 mai 2019, la SAS Carrières de Seiches, qui souhaite réhabiliter et étendre cette ancienne carrière afin d'y créer une exploitation de matériaux alluvionnaires, a formé un recours gracieux contre cette délibération, qui a été rejetée par le président du conseil communautaire par une décision du 13 juin 2019. La SAS Carrières de Seiches demande au tribunal d'annuler la délibération du 21 février 2019 et la décision du 13 juin 2019 rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne les modifications apportées à l'issue de l'enquête publique :

2. Aux termes de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal ".

3. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête.

4. Il ressort des pièces du dossier que le secteur de l'ancienne carrière située aux lieudits de la Goilerie et de l'Ouvrardière a été classé en zone N à l'issue de l'enquête publique alors qu'il était classé en zone Ng dans le projet de PLUi arrêté avant le début de cette enquête. D'une part, cette modification du zonage procède de l'avis rendu avant l'enquête par le préfet de Maine-et-Loire en sa qualité de personne publique associée le 21 août 2018, ainsi que des conclusions du commissaire-enquêteur, tous deux favorables à l'abandon du classement en zone Ng en raison notamment de l'insuffisance d'éléments d'appréciation de ses impacts sur l'environnement et portant sur un projet susceptible d'avoir des incidences notables. Ainsi, même en l'absence d'observations préalables du public, les modifications ainsi apportées doivent ainsi être regardées comme procédant de l'enquête publique.

5. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les parcelles qui font l'objet de la modification de zonage litigieuse ne présentent qu'une superficie de 27 hectares, correspondant à une part très limitée du territoire intercommunal. Ainsi, contrairement à ce qui est soutenu en termes généraux par la société requérante, il ne ressort pas des pièces du dossier que la modification en cause a eu pour effet, par son ampleur ou sa contrariété avec les orientations initialement retenues, de modifier l'économie générale du projet soumis à enquête publique.

6. Dans ces conditions, le moyen tiré du vice de procédure, dès lors que le projet de PLUi n'a pas fait l'objet d'une nouvelle enquête publique, doit être écarté.

En ce qui concerne la notification des délibérations du 18 juin 2015 et du 2 juillet 2015 aux personnes publiques associées :

7. Aux termes de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme : " L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause. / Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté. () ". Il résulte de ces dispositions qu'un vice de procédure entachant la délibération prescrivant l'élaboration d'un plan local d'urbanisme ne peut être invoqué par voie d'exception que dans un délai de six mois suivant la date de prise d'effet de cette délibération, y compris à l'appui d'un recours dirigé directement contre la délibération approuvant ce plan local d'urbanisme.

8. Il ressort des pièces du dossier que les délibérations prescrivant l'élaboration d'un PLUi et établissant les modalités de la concertation adoptées le 18 juin 2015 et le 2 juillet 2015 par le conseil communautaire de la communauté de communes du Loir étaient entrées en vigueur depuis plus de six mois lorsque la SAS Carrières de Seiches a invoqué, à l'appui de son recours, le moyen tiré de l'irrégularité de la notification de ces délibérations aux personnes publiques associées au regard des dispositions de l'article L. 123-6 du code de l'urbanisme alors en vigueur. Par suite, ce moyen est irrecevable et ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne le débat sur les orientations du PADD :

9. Aux termes de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. / Lorsque le plan local d'urbanisme est élaboré par un établissement public de coopération intercommunale, le débat prévu au premier alinéa du présent article au sein des conseils municipaux des communes membres est réputé tenu s'il n'a pas eu lieu au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme. "

10. Il ressort des pièces du dossier que les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ont été débattues au sein du conseil communautaire de la communauté de communes du Loir le 15 décembre 2016 puis au sein des conseils municipaux des communes concernées entre novembre 2016 et janvier 2017. Il n'est pas démontré ni même sérieusement allégué que les membres des conseils municipaux et du conseil communautaire n'auraient pas été mis à même de discuter utilement, à cette occasion, des orientations générales envisagées. Par ailleurs, dès lors que la communauté de communes Anjou Loir et Sarthe a accepté d'achever la procédure d'élaboration du PLUi de la communauté de communes du Loir, elle n'était pas tenue, contrairement à ce que soutient la société requérante, d'organiser un nouveau débat au sein du conseil communautaire de la communauté de communes Anjou Loir et Sarthe en application de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, le moyen tiré du vice de procédure en l'absence de débat des conseils municipaux et du conseil communautaire sur les orientations du PADD doit être écarté.

En ce qui concerne la compatibilité du PLUi avec le SCoT Loire Angers :

11. Aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; () ".

12. A l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

13. Le document d'orientations et d'objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCoT) Loire Angers vise à " préserver les ressources en matériaux de construction ". Il précise que " la qualité du sous-sol du territoire pour la construction est un atout d'un point de vue environnemental et économique " et qu'il " encourage la préservation de la ressource minérale ".

14. Contrairement à ce que soutient la société requérante, le DOO du SCoT Loire Angers ne prévoit pas d'objectifs favorisant l'ouverture de carrières sur le territoire, mais encourage plutôt une exploitation raisonnée et durable des ressources minérales en lien avec la préservation de l'environnement. Ainsi, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement par le PLUi du secteur de la carrière de l'Ouvrardière en zone N en raison du caractère naturel et sensible du site et que le projet porté par la société requérante ne comporte que peu d'éléments sur ses conséquences environnementales serait incompatible avec les objectifs définis par le DOO du SCoT. Le moyen doit par suite être écarté.

En ce qui concerne le classement du secteur de la carrière de l'Ouvrardière en zone N :

15. En premier lieu, contrairement à ce que soutient la société requérante, il ne ressort pas des pièces du dossier que le conseil communautaire de la communauté de communes Anjou Loir et Sarthe aurait exigé la réalisation d'une étude d'impact du projet d'extension de la carrière de l'Ouvrardière pour procéder au zonage des parcelles concernées. Par ailleurs, il ressort des termes mêmes de la délibération attaquée que leur classement en zone N se justifie " au regard du caractère du site et des dispositions du code de l'urbanisme relatives à la zone N ". En effet, il ressort des pièces du dossier que ce site concentre de forts enjeux de biodiversité, caractérisés par son inclusion dans le périmètre de ZNIEFF de types I et II, alors que le projet porté par la société requérante, qui souhaite réhabiliter et étendre cette ancienne carrière afin d'y créer une exploitation de matériaux alluvionnaires, n'appréhende pas suffisamment les enjeux environnementaux du site et les conséquences du projet sur ceux-ci. La seule circonstance que la société requérante attendrait un " zonage favorable " pour constituer un dossier de demande d'autorisation au titre des installations classées pour la protection de l'environnement ne permet pas de démontrer que le conseil communautaire de la communauté de communes Anjou Loir et Sarthe aurait entaché sa délibération d'une erreur de droit en classant le secteur de la carrière de l'Ouvrardière en zone N. Le moyen doit par suite être écarté.

16. En deuxième lieu, en vertu de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ". Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; () 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; () ".

17. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. S'ils ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des différents secteurs, par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, leur appréciation peut cependant être censurée par le juge administratif au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

18. Le PADD du PLUi de la communauté de communes Anjou Loir et Sarthe indique que les auteurs de ce plan se sont fixés pour objectif de " limiter la consommation foncière des espaces agricoles, naturels et forestiers ". Il précise que " le projet des communes s'inscrit aujourd'hui dans une réelle volonté de limitation de la consommation foncière des espaces naturels et agricoles ". Il ressort des pièces du dossier que le secteur en cause porte sur une ancienne carrière qui n'est plus exploitée depuis 2015 et qui a été entièrement remise en état depuis cette date. Ce site concentre de forts enjeux de biodiversité, caractérisés par son inclusion dans le périmètre de ZNIEFF de types I et II. La synthèse du pré-diagnostic écologique relatif au projet porté par la société requérante, en date du 12 janvier 2018, indique notamment que le site est composé de prairies humides, de prairies permanentes, entrecoupées de haies, d'alignements d'arbres, de fourrés et de fossés, que ces milieux recèlent une biodiversité importante, que la multiplicité des habitats dans un bon état de conservation les rend attractifs pour de nombreuses espèces, principalement pour l'entomofaune et l'avifaune, mais avec également un potentiel important pour les amphibiens et les chiroptères. Elle ajoute que le caractère humide de certains habitats, ainsi que la présence d'espèces floristiques protégées et déterminantes renforcent l'intérêt écologique du site. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le préfet de Maine-et-Loire, consulté en sa qualité de personne publique associée, a estimé dans son avis rendu le 21 août 2018 que le projet de classement en zone Ng ne pouvait être maintenu en raison de l'insuffisance des éléments d'appréciation de ses impacts sur un environnement particulièrement sensible et portant sur un projet susceptible d'avoir des incidences notables sur la biodiversité. De même, la mission régionale d'autorité environnementale (MRAe) a recommandé de compléter l'évaluation des incidences du PLUi et de démontrer que la séquence " éviter - réduire - compenser " a bien été mise en œuvre dès le stade de la planification pour ce futur projet. Enfin, le commissaire-enquêteur a indiqué dans ses conclusions partager l'avis des élus de la communauté de communes qui ont abandonné le classement en zone Ng pour le secteur de la carrière de l'Ouvrardière. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le classement de ce secteur en zone N serait entachée d'une erreur de fait et d'une erreur manifeste d'appréciation.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par la SAS Carrières de Seiches doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes Anjou Loir et Sarthe, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

21. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la requérante la somme demandée par la communauté de communes Anjou Loir et Sarthe au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SAS Carrières de Seiches est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la communauté de communes Anjou Loir et Sarthe présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Carrières de Seiches et à la communauté de communes Anjou Loir et Sarthe.

Délibéré après l'audience du 23 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Giraud, président,

Mme Beyls, conseillère,

M. Huet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 décembre 2023.

La rapporteure,

M. BEYLS

Le président,

T. GIRAUD

Le greffier,

G. VIEL

La République mande et ordonne au préfet de Maine-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,