Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-1910894

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 octobre 2019 et 18 janvier 2021 sous le numéro 1910894, la société civile de construction-vente (SCCV) Le Clos de la Ménardais, représentée par Me Camus, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 17 mai 2019 par lequel le maire de Treillières a sursis à statuer sur sa demande de permis de construire ainsi que la décision du 8 août 2019 portant rejet du recours gracieux formé contre cette décision ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Treillières le versement d'une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la signataire de la décision du 8 août 2019 ne justifie pas de sa compétence ;

- l'arrêté du 17 mai 2019, qui doit s'analyser comme une décision de retrait d'une décision implicite de permis de construire, est illégale à raison de l'absence de procédure contradictoire ;

- l'arrêté est insuffisamment motivé ;

- il méconnaît l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme en l'absence de publication des délibérations prescrivant l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal et arrêtant ce plan ;

- il est entaché d'une erreur de fait et méconnaît les articles L. 153-11 et L. 424-1 du code de l'urbanisme ;

- il est entaché d'un détournement de pouvoir.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 3 juin 2020 et 2 juin 2022, la commune de Treillières, représentée par Me Leraisnable, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

II. Par une requête et un mémoire enregistrés les 11 mai 2021 et 9 mai 2022 sous le numéro 2105273, la SCCV Le Clos de la Ménardais et la société Terre 44, représentées par Me Camus, demandent au tribunal :

1°) de condamner la commune de Treillières à leur verser une somme de 185 660,20 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter du 4 février 2021, en réparation des préjudices qu'elles estiment avoir subis à la suite de la délivrance par le maire de la commune de Treillières le 17 mai 2019 d'une décision de sursis à statuer sur une demande de permis de construire ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Treillières une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- l'arrêté du 17 mai 2019 portant sursis à statuer sur leur demande de permis de construire est entaché d'une illégalité fautive ;

- la responsabilité de la commune est également engagée du fait de promesses non tenues ainsi qu'au titre de l'enrichissement sans cause ;

- les frais financiers engagés pour la constitution de la SCCV Le Clos de la Ménardais s'élèvent à 469,75 euros TTC ;

- la SCCV Le Clos de la Ménardais justifie de 174 euros de frais postaux et de 224,40 TTC de frais bancaires ;

- le compromis de vente portant sur les parcelles cadastrées section AH n°s 132, 133 et 134 a donné lieu à une facturation de 500 euros ; la société Terre 44 sera indemnisée de ce chef de préjudice à hauteur de 622,85 euros TTC ;

- elles justifient de 7 424,40 euros de frais pour la réalisation d'une étude géotechnique, d'une étude de marché et d'opérations de bornage ;

- les frais d'architecte du projet s'élèvent à 39 648 euros TTC ;

- M. B a mobilisé 179 heures sur le projet, indemnisables à hauteur de 26 850 euros ;

- la commune s'étant portée acquéreuse du local commercial, le manque à gagner est avéré à hauteur du prix d'acquisition de 102 500 euros ;

- les frais d'avocat pour la procédure devant la juridiction administrative s'élèvent à 2 746,80 euros ;

- le préjudice moral de la société Terre 44, constitué notamment d'une perte de crédibilité, s'élève à 5 000 euros.

Par un mémoire en défense enregistré le 23 décembre 2021, la commune de Treillières, représentée par Me Leraisnable, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de la SCCV Le Clos de la Ménardais le versement d'une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- sa responsabilité n'est pas engagée ;

- aucun des préjudices n'est établi, ni dans sa réalité, ni dans son quantum.

Un mémoire a été enregistré le 3 juin 2022 pour la commune de Treillières et n'a pas été communiqué.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme A,

- les conclusions de M. Kaczynski , rapporteur public,

- et les observations de Me Paulic, substituant Me Camus, représentant la SCCV Le Clos de la Ménardais et la société Terre 44, et de Me Leraisnable, représentant la commune de Treillières.

Une note en délibéré présentée par Me Leraisnable pour la commune de Treillières a été enregistrée le 14 juin 2022.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 17 mai 2019, le maire de Treillières a sursis à statuer sur la demande de permis de construire présentée par la société civile de construction-vente (SCCV) Le Clos de la Ménardais, portant sur la construction, après démolition des bâtiments existants, de deux immeubles comportant trente-trois logements collectifs et un local commercial. Par une décision du 8 août 2019, le maire de Treillières a rejeté le recours gracieux formé contre cet arrêté. Par deux requêtes n° 1910894 et n° 2105273, ayant fait l'objet d'une instruction commune, qu'il y a lieu de joindre pour y statuer par un même jugement, la SCCV Le Clos de la Ménardais d'une part, la SCCV et la société Terre 44, chargée d'acquérir les parcelles terrain d'assiette du projet, d'autre part, demandent au tribunal d'annuler ces deux décisions et de condamner la commune de Treillières à les indemniser de leurs préjudices résultant de la décision de sursis à statuer.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de :() c) Trois mois pour les autres demandes de permis de construire et pour les demandes de permis d'aménager. ". Aux termes de l'article R. 423-38 du même code : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou, dans le cas prévu par l'article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-39 de ce code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". L'article L. 121-1 du code des relations entre public et l'administration dispose que : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ". Enfin, aux termes de l'article L. 211-2 du même code : " () doivent être motivées les décisions qui : () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ".

3. D'une part, il ressort des pièces du dossier que la demande de permis de construire a été déposée le 21 décembre 2018 auprès de la mairie de Treillières, date à laquelle un récépissé de demande de permis de construire a été remis à la société pétitionnaire. Si cette demande a été complétée à deux reprises par la SCCV Le Clos de la Ménardais après cette date, à la demande de la commune qui lui a envoyé au moins un courrier électronique à cet effet, celle-ci ne justifie pas de la notification à la société pétitionnaire, dans un délai d'un mois à compter du dépôt de son dossier de demande de permis de construire, de la demande de pièces manquantes et de l'indication d'un nouveau délai d'instruction, de sorte qu'un permis de construire a été tacitement accordé le 21 mars 2019 à la SCCV Le Clos de la Ménardais et que, par conséquent, l'arrêté attaqué du 17 mai 2019 doit être regardé comme une décision de retrait du permis de construire tacitement accordé.

4. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la décision du 17 mai 2019 n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire, qui constitue une garantie pour le titulaire du permis de construire. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure découlant du caractère non contradictoire de celle-ci doit être accueilli.

5. L'article L. 153-11 du code de l'urbanisme dispose que : " () L'autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l'article L. 424-1, sur les demandes d'autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur plan dès lors qu'a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durable. ".

6. Il ressort des pièces du dossier que le conseil communautaire de la communauté de communes Erdre et Gesvres a prescrit l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal le 16 décembre 2015. Le débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables est intervenu le 10 mai 2017 puis le 27 juin 2018. Le projet de plan local d'urbanisme a en outre été arrêté par délibération du 28 novembre 2018. Dès lors, l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal était suffisamment avancée pour permettre au maire de sursoir à statuer sur la demande de permis de construire le 17 mai 2019.

7. Pour surseoir à statuer sur la demande de permis de construire, le maire de Treillières s'est fondé sur ce que le projet est de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) de la communauté de communes Erdre et Gesvres dès lors que la hauteur des immeubles projetés dépasse la hauteur maximale autorisée aux termes de l'article 2.1 du règlement de la zone UB du projet de PLUi qui dispose que la hauteur des constructions principales ne doit pas excéder 6 mètres à l'égout du toit ou à l'acrotère et 9 mètres au point le plus haut de la construction (attique et faîtage pour les constructions pourvues d'une toiture à pans).

8. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet, d'une superficie de 4 318 m², se trouve dans le village de la Ménardais, le long d'une route départementale traversant celui-ci, et est classé en zone UB du futur PLUi, laquelle correspond " aux extensions urbaines des bourgs et villages, principalement issues d'opérations d'ensemble " et poursuit les objectifs de " permettre et encourager la densification de ces espaces au regard de l'existant, conserver des espaces de respiration au sein du tissu et des connexions avec le centre et les équipements, favoriser la production de nouvelles formes urbaines et architecturales de qualité ". La circonstance que le bâtiment A dépassera d'1,50 m au faîtage et que le bâtiment B dépassera d'1,59 m à l'égout du toit et de 2,10 mètres au faîtage les hauteurs maximales autorisées par l'article 2.1 du règlement de la zone UB du futur PLUi n'est pas, en raison de son peu d'importance, eu égard notamment à la faible incidence que ces éléments auront sur le village de la Ménardais, dont les constructions présentent des hauteurs diverses, pour certaines similaires au projet, et en l'absence de parti d'urbanisme justifiant l'importance particulière de ces règles de hauteur, de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l'exécution du futur PLUi. Dans ces conditions, la société requérante est fondée à soutenir que le maire de Treillières a fait une inexacte application des dispositions précitées en estimant que le projet litigieux est de nature à compromettre l'exécution du futur plan local d'urbanisme intercommunal et en décidant, en conséquence, de surseoir à statuer sur sa demande.

9. A supposer que la commune de Treillières, en faisant état de ce que le projet de la SCCV Le Clos de la Ménardais est incompatible avec l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) A 53 " Treillières - rue des Pierres - Densification des villages et hameaux " du projet de PLUi, doive être regardée comme faisant valoir un autre motif de sursis à statuer, fondé sur ce que l'implantation projetée diffère de celle qui figure dans le document graphique illustrant l'OAP, qui " suggère " selon les termes de la commune, la construction de bâtiments plus petits que ceux projetés, il ressort des pièces du dossier que l'OAP A 53 prévoit la réalisation de " deux bâtiments de collectifs ", dont l'implantation schématisée dans le document graphique illustratif n'est pas incompatible avec celle des bâtiments projetés par la SCCV Le Clos de la Ménardais. Par conséquent, la commune de Treillières ne peut valablement faire valoir que l'autorisation d'urbanisme en litige est de nature à compromettre l'exécution du futur PLUi au motif qu'elle serait incompatible avec l'OAP A 53.

10. Il résulte de ce qui précède que la SCCV Le Clos de la Ménardais est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 17 mai 2019 et de la décision du 8 août 2019. Par application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés par la société requérante n'est susceptible, en l'état du dossier, de fonder l'annulation des décisions attaquées.

Sur les conclusions à fin d'indemnisation :

En ce qui concerne la responsabilité de la commune de Treillières :

11. Les illégalités entachant l'arrêté du 17 mai 2019, relevées aux points 4 et 8, la seconde relative à une question de fond, alors qu'il ne résulte pas de l'instruction que la décision de sursis à statuer aurait pu être légalement fondée sur un autre motif que le motif figurant dans la décision et celui évoqué au point 9, constituent des fautes de nature à engager la responsabilité de la commune de Treillières.

En ce qui concerne les préjudices :

Quant aux frais financiers engagés pour la constitution de la société civile de construction-vente :

12. Si la SCCV Le Clos de la Ménardais demande à être indemnisée des frais relatifs à la constitution d'une telle société, il résulte de l'instruction que cette constitution n'était pas nécessaire au dépôt de la demande de permis de construire mais résulte d'un choix de gestion de M. B, porteur du projet. En l'absence de lien de causalité entre le préjudice allégué et la faute de la commune, il n'y a pas lieu d'indemniser ce chef de préjudice.

Quant aux frais postaux et aux frais bancaires :

13. Les requérantes soutiennent que la société SCCV Le Clos de la Ménardais justifie de 174 euros de frais postaux et de 224,40 TTC de frais bancaires " dans le cadre de son fonctionnement et pour mener à bien son projet immobilier ".

14. Il résulte de l'instruction que les frais postaux dont la SCCV Le Clos de la Ménardais demande l'indemnisation correspondent à des frais de réexpédition de courrier, de sorte qu'ils sont sans lien avec la décision illégale. Les frais bancaires dont il est fait état sont des frais de tenue de compte de la société. Compte tenu de ce qui a été dit au point 12, ces frais ne sauraient donner lieu à indemnisation.

Quant aux frais liés à la promesse de vente portant sur une partie du terrain d'assiette du projet :

15. Si, à l'occasion de la signature d'une promesse de vente le 16 novembre 2017, portant sur l'acquisition de parcelles relevant du terrain d'assiette du projet, la société Terre 44 a acquitté un montant de 500 euros hors taxe, au titre de frais et d'une provision sur frais, acquise au notaire rédacteur en cas de non-réitération par acte authentique, et que la vente n'a pas été réitérée, il résulte de l'instruction que cette promesse était consentie jusqu'au 17 décembre 2018, soit quatre jours avant le dépôt de la demande de permis de construire en litige, la société requérante ne faisant pas état d'une prorogation de la durée de la promesse de vente. Par conséquent, il n'est pas établi que l'absence de réitération de la vente résulterait de l'illégalité fautive commise par la commune de Treillières.

Quant aux frais d'étude et de conception du projet :

16. Il résulte de l'instruction que la SCCV Le Clos de la Ménardais a exposé les sommes de 3 148,80 euros pour une étude géotechnique de conception du projet immobilier et 1 275,60 euros pour des relevés du terrain d'assiette du projet effectués par un cabinet de géomètres. La circonstance que ces documents ne relèvent pas des pièces devant obligatoirement figurer au dossier de demande de permis de construire ne fait pas obstacle à l'indemnisation des frais engagés pour leur établissement, dès lors qu'il n'est pas contesté que ces frais présentent un lien direct avec la préparation de l'opération immobilière projetée. En revanche, si les requérantes demandent à être indemnisées des frais de réalisation d'une étude commerciale pour leur projet, la facture produite, qui se borne à mentionner une " étude flash - 57 rue de Nantes - Treillières " pour un montant de 3 000 euros, ne permet pas d'établir un lien direct avec la préparation du projet immobilier en cause. Par suite, ce poste de préjudice sera indemnisé à hauteur de 4 424,40 euros.

Quant aux frais d'architecte :

17. La SCCV Le Clos de la Ménardais justifie de frais d'architecte inutilement exposés, pour un montant de 39 648 euros TTC. Ces frais sont en lien avec la demande de permis de construire, laquelle était subordonnée au recours à un architecte. Si la commune fait valoir qu'il n'est pas justifié de l'acquittement effectif des deux factures produites, elle ne conteste pas qu'il s'agit de sommes dues, comme il résulte des stipulations du contrat signé avec l'architecte. Par suite, il sera alloué aux requérantes la somme de 39 648 euros au titre de ce chef de préjudice.

Quant aux frais de rémunération du promoteur :

18. Si les requérantes soutiennent que leur gérant a mobilisé 179 heures sur le projet, valorisables à hauteur de 26 850 euros, elles ne justifient ni d'une rémunération de M. B, ni même de l'investissement de celui-ci au profit du projet, le seul document produit pour justifier de ce chef de préjudice, à savoir une liste établie par leurs soins, étant dépourvu de toute valeur probante. Au demeurant, et en tout état de cause, la rémunération de M. B ne présente pas de lien de causalité avec la faute de l'administration. Par suite, ce chef de préjudice doit être écarté.

Quant au manque à gagner :

19. La perte de bénéfices ou le manque à gagner découlant de l'impossibilité de réaliser une opération immobilière en raison d'une décision administrative illégale revêt un caractère éventuel et ne peut, dès lors, en principe, ouvrir droit à réparation. Il en va toutefois autrement si le requérant justifie de circonstances particulières, tels que des engagements souscrits par de futurs acquéreurs ou l'état avancé des négociations commerciales avec ces derniers, permettant de faire regarder ce préjudice comme présentant, en l'espèce, un caractère direct et certain. Si les sociétés requérantes demandent une indemnisation correspondant au prix auquel la commune de Treillières était susceptible d'acquérir le local commercial projeté, le seul document produit, à savoir un courrier électronique dans lequel l'adjoint au maire en charge de l'urbanisme se borne à indiquer que " la commune vous propose un prix d'acquisition du local commercial à 1250 € HT / m² (hors d'eau - hors d'air) ", n'établit pas, compte tenu de son caractère succinct, de son objet limité à une proposition de prix au m² et de son auteur, et en l'absence de tout autre document, l'existence d'un engagement souscrit par le conseil municipal, compétent pour délibérer sur l'acquisition d'un bien immobilier par la commune, ni ne justifie d'un état avancé d'une négociation avec celle-ci. Dans ces conditions, ce préjudice ne présente pas un caractère suffisamment certain pour ouvrir droit à indemnisation.

Quant aux frais d'avocat :

20. Les frais de justice exposés devant le juge administratif en conséquence directe d'une faute de l'administration sont susceptibles d'être pris en compte dans le préjudice résultant de la faute imputable à celle-ci. Toutefois, lorsque l'intéressé a qualité de partie à l'instance, la part de son préjudice correspondant à des frais non compris dans les dépens est réputée intégralement réparée par la décision que prend le juge dans l'instance en cause sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

21. La SCCV Le Clos de la Ménardais n'est pas fondée à solliciter l'indemnisation des frais engagés pour introduire la requête n° 1910894 dès lors que cette requête est assortie d'une demande fondée sur l'article L. 761-1 du code de justice administrative sur laquelle le présent jugement statue.

Quant au préjudice moral et à la perte de crédibilité :

22. Aucun élément de l'instruction ne permet d'établir l'existence du préjudice moral et d'une perte de crédibilité évoqués par la société Terre 44.

23. Il résulte de ce qui est dit aux points 12 à 22, qu'il y a lieu de condamner la commune de Treillières à verser la somme totale de 44 072,40 euros à la SCCV Le Clos de la Ménardais. Cette somme portera intérêts au taux légal à compter du 4 février 2021, date de réception de la réclamation indemnitaire préalable des requérantes par la commune.

Sur les frais liés au litige :

24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la SCCV Le Clos de la Ménardais et la société Terre 44, qui ne sont pas, dans les présentes instances, la partie perdante, versent les sommes demandées par la commune de Treillières au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune de Treillières le versement de la somme globale de 3 000 euros à la SCCV Le Clos de la Ménardais et à la société Terre 44, sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 17 mai 2019 et la décision du 8 août 2019 du maire de Treillières sont annulées.

Article 2 : La commune de Treillières versera la somme totale de 44 072,40 euros (quarante-quatre mille soixante-douze euros et quarante centimes) à la SCCV Le Clos de la Ménardais. La somme portera intérêts au taux légal à compter du 4 février 2021.

Article 3 : La commune de Treillières versera à la SCCV Le Clos de la Ménardais et à la société Terre 44 la somme globale de 3 000 euros (trois mille euros) au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société civile de construction-vente Le Clos de la Ménardais, à la société Terre 44 et à la commune de Treillières.

Délibéré après l'audience du 10 juin 2022, à laquelle siégeaient :

Mlle Wunderlich, présidente,

Mme Diniz, première conseillère,

Mme Milin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 juillet 2022.

La rapporteure,

C. ALa présidente,

A.-C. WUNDERLICH

La greffière,

C. MICHAULT

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

N°s 1910894