Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-1911164

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires respectivement enregistrés le 11 octobre 2019 et les 30 juillet et 5 novembre 2022, le centre hospitalier départemental Vendée, représenté par Me Yahia, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 9 août 2019 par laquelle la directrice générale de l'agence régionale de santé des Pays de la Loire lui a notifié une sanction financière d'un montant de 24 690 euros ;

2°) d'enjoindre à la Mutualité sociale agricole Loire-Atlantique Vendée de lui restituer la somme de 24 690 euros assortis des intérêts au taux légal et ce sous astreinte de 500 euros par jour de retard à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de condamner l'agence régionale de santé des Pays de la Loire au paiement des entiers dépens ;

4°) de mettre à la charge de l'agence régionale de santé des Pays de la Loire le versement de la somme de 4 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure en méconnaissance des dispositions de l'alinéa 5 de l'article R. 162-35-2 du code de la sécurité sociale dès lors qu'il a été informé, par courrier du 26 novembre 2018, de ce que son silence gardé pendant trente jours sur le rapport de contrôle adressé par l'agence régionale de santé (ARS) se traduirait par son acceptation tacite dudit rapport alors que ces dispositions ne prévoient pas une telle hypothèse d'acceptation tacite ;

- elle a été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière en méconnaissance des dispositions de l'article R. 162-35-3 du code de la sécurité sociale dès lors que l'unité de coordination régionale (UCR) n'a communiqué au directeur général de l'ARS ni les observations du centre hospitalier ni le rapport établi par le praticien conseil mais a communiqué une simple synthèse de ce rapport et a, ainsi, outrepassé ses compétences ;

- elle a été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière en méconnaissance des dispositions de l'article R. 162-35-4 du code de la sécurité sociale dès lors que la commission de contrôle de l'ARS a été saisie par l'UCR, non des seules observations de l'établissement de santé, mais d'une proposition sur le principe d'une sanction et son montant ;

- elle a été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière en méconnaissance des dispositions de l'article R. 162-35-2 du code de la sécurité sociale dès lors que le rapport de contrôle ne comporte pas de date certaine, portée de manière manuscrite par le médecin conseil responsable du contrôle ;

- elle est entachée d'une méconnaissance du principe d'impartialité dès lors, d'une part, que les caisses d'assurance maladie étaient surreprésentées au sein de l'UCR, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 162-35-1 du code de la sécurité sociale et, d'autre part, que la médecin conseil " contrôle contentieux, répression des fraudes " au sein de la direction régionale du service médical a été successivement chargée de la programmation du contrôle, du déroulement du contrôle et de la rédaction du rapport de contrôle ;

- la décision attaquée est entachée d'une erreur de fait dès lors que la matérialité des manquements qui lui sont reprochés n'est pas établie en ce qui concerne au moins onze séjours ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation ; le montant de la sanction est disproportionné au regard du taux d'anomalies et par conséquent du critère de gravité ;

- elle est entachée d'une erreur d'appréciation des prétendues erreurs de codage concernant les séjours " outil de gestion des contrôles " (OGC) n° 11, 93, 104 et 161 ;

- elle est entachée d'une erreur de droit s'agissant des séjours OGC n° 93 et 171 ;

- elle encourt la nullité en raison de l'inconstitutionnalité du décret du 28 janvier 2005 ;

- elle est entachée d'une erreur de droit en ce qu'elle méconnait les dispositions de l'article L. 162-23-13 du code de la sécurité sociale.

Par deux mémoires respectivement enregistrés le 15 décembre 2021 et le 1er février 2023, l'agence régionale de santé des Pays de la Loire, représentée par son directeur général, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés par le centre hospitalier départemental Vendée n'est fondé.

La procédure a été communiquée à la Mutualité sociale agricole Loire-Atlantique Vendée qui n'a pas produit d'écritures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Baufumé, rapporteure,

- les conclusions de Mme Le Lay, rapporteure publique,

- et les observations de Me Rousseau, substituant Me Yahia et représentant le centre hospitalier départemental Vendée.

Considérant ce qui suit :

1. Le centre hospitalier départemental Vendée a fait l'objet, du 26 mars au 19 avril 2018 puis du 14 septembre au 26 novembre 2018, d'une procédure de contrôle externe de la tarification à l'activité. Par courrier du 10 avril 2019, la directrice générale de l'agence régionale de santé (ARS) des Pays de la Loire a informé le centre hospitalier de la sanction financière encourue à hauteur maximale de 24 690 euros. La commission de contrôle, réunie le 4 juillet 2019, a émis un avis au terme duquel elle a considéré que les manquements constatés justifiaient une sanction correspondant au montant maximal encouru. Par une décision du 9 août 2019, la directrice de l'ARS des Pays de la Loire a pris à l'encontre du centre hospitalier départemental Vendée une décision portant sanction financière à hauteur de 24 690 euros. Le centre hospitalier départemental Vendée demande l'annulation de cette dernière décision.

Sur la légalité de la décision attaquée :

2. Aux termes de l'article L. 162-23-13 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction applicable à l'espèce : " Les établissements de santé sont passibles, après qu'ils ont été mis en demeure de présenter leurs observations, d'une sanction financière en cas de manquement aux règles de facturation fixées en application des dispositions de l'article L. 162-22-6, d'erreur de codage ou d'absence de réalisation d'une prestation facturée. Cette sanction est prise par le directeur général de l'agence régionale de santé, à la suite d'un contrôle réalisé sur pièces et sur place par les médecins inspecteurs de santé publique, les inspecteurs de l'agence régionale de santé ayant la qualité de médecin ou les praticiens-conseils des organismes d'assurance maladie en application du programme de contrôle régional établi par l'agence. Le directeur général de l'agence prononce la sanction après avis d'une commission de contrôle composée à parité de représentants de l'agence et de représentants des organismes d'assurance maladie et du contrôle médical. () Son montant est fonction du pourcentage des sommes indûment perçues par rapport aux sommes dues et du caractère réitéré des manquements. Il est calculé sur la base des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement ou, si le contrôle porte sur une activité, une prestation en particulier ou des séjours présentant des caractéristiques communes, sur la base des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes à cette activité, cette prestation ou ces séjours, dans la limite de 5 % des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement. (). Les modalités d'application du présent article sont définies par décret en Conseil d'Etat. ". Les dispositions de l'article R.162-35-4 du même code relatives aux modalités de calcul du montant de la sanction précisent par ailleurs que : " Le montant de la sanction résultant du contrôle est déterminé par le directeur général de l'agence régionale de santé après avis de la commission de contrôle. Le directeur général de l'agence régionale de santé calcule le taux d'anomalies défini comme le quotient, d'une part, des sommes indûment perçues par l'établissement, déduction faite des sommes dues par les caisses au titre des sous-facturations constatées sur l'échantillon ainsi que, le cas échéant, de la minoration mentionnée au septième alinéa de l'article L. 133-4, et, d'autre part, des sommes dues par l'assurance maladie au titre de la totalité des facturations de l'échantillon. La sanction est fixée en fonction de la gravité des manquements constatés et de leur caractère réitéré, à un montant au maximum égal au montant des recettes annuelles d'assurance maladie afférentes aux activités, prestations ou ensembles de séjours ayant fait l'objet du contrôle multiplié par le taux d'anomalies. Le montant de la sanction ne peut excéder dix fois le montant des sommes indûment perçues par l'établissement, déduction faite des sommes dues par les caisses au titre des sous-facturations constatées sur l'échantillon ainsi que, le cas échéant, de la minoration mentionnée au septième alinéa de l'article L. 133-4. Le montant de la sanction est inférieur à la limite de 5 % de la totalité des recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement au titre de l'année civile antérieure au contrôle. Ne sont pas prises en compte dans les recettes annuelles d'assurance maladie de l'établissement les sommes versées en application de l'article L. 162-22-14 et du II de l'article L. 162-23-8 du code de la sécurité sociale ".

3. Il résulte de ces dispositions qu'il appartient au directeur général de l'ARS de déterminer le montant de la sanction, dans les limites des plafonds calculés selon les modalités qu'elles prévoient, en prenant en compte la réitération et la gravité des manquements constatés et, le cas échéant, en exerçant son pouvoir de modulation de la sanction.

4. Il ressort des pièces du dossier et notamment de la décision contestée du 9 août 2019, qu'après la réalisation du contrôle externe, sur les 200 dossiers contrôlés appartenant au premier champ de contrôle (séjours avec comorbidités de niveau 2), seul champ pouvant donner lieu à une sanction financière, 50 dossiers avaient fait l'objet d'un relevé d'anomalies. Il en ressort toutefois également, d'une part, qu'aucune de ces anomalies ne correspondait à la facturation d'une activité qui n'aurait pas été réalisée et, d'autre part, qu'après la phase de concertation entre l'équipe de contrôle et l'établissement de santé, des désaccords ne subsistaient que dans onze dossiers. Il en ressort en outre que, parmi ces onze dossiers, l'unité de coordination régionale a proposé, dans cinq de ces dossiers, le maintien du codage qui avait initialement été décidé par l'établissement de santé. Il en ressort également, et bien que les dispositions applicables du code de la sécurité sociale ne subordonnent pas l'infliction d'une sanction à l'existence d'un élément intentionnel, que 38 % des anomalies relevées consistaient en des sous-facturations, le montant total des sommes à payer sur l'échantillon contrôlé se limitant à 8 715 euros, le taux d'anomalie servant au calcul du montant total de la sanction avoisinant alors 1 %. Il ressort, enfin, des pièces du dossier, et notamment du courrier envoyé au directeur général de l'établissement de santé par l'ARS le 18 juillet 2019, que la commission de contrôle a considéré que les manquements constatés étaient dépourvus de gravité.

5. Il résulte de tout ce qui précède que le centre hospitalier départemental Vendée est fondé à soutenir que la directrice générale de l'ARS des Pays de la Loire, en lui appliquant la sanction maximale de 100 %, lui a infligé une sanction disproportionnée au regard du critère de gravité des manquements constatés. Par suite, et sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, la décision du 9 août 2019 doit être annulée.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

6. Si le centre hospitalier départemental Vendée demande au tribunal d'enjoindre à la Mutualité sociale agricole Loire-Atlantique Vendée de lui restituer la somme de 24 690 euros, il n'établit pas avoir réalisé un tel versement. Par suite, ses conclusions à fin d'injonction doivent être rejetées.

Sur les conclusions relatives aux dépens :

7. La présente instance n'ayant donné lieu à aucun dépens, les conclusions du requérant présentées à ce titre ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les conclusions présentées au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

8. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'agence régionale de santé des Pays de la Loire le versement au centre hospitalier départemental Vendée de la somme de 1 500 euros au titre desdites dispositions.

D E C I D E:

Article 1er : La décision de la directrice générale de l'agence régionale de santé des Pays de la Loire en date du 9 août 2019, infligeant au centre hospitalier départemental Vendée une sanction de 24 690 euros, est annulée.

Article 2 : L'agence régionale de santé des Pays de la Loire versera au centre hospitalier départemental Vendée la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié au centre hospitalier départemental Vendée, à l'agence régionale de santé des Pays de la Loire et à la mutualité sociale agricole Loire-Atlantique Vendée.

Délibéré après l'audience du 11 avril 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Béria-Guillaumie, présidente,

M. Hannoyer, premier conseiller,

Mme Baufumé, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition du greffe le 14 mai 2024.

La rapporteure,

A. BAUFUMÉ

La présidente,

M. BÉRIA-GUILLAUMIE

La greffière,

B. GAUTIER

La République mande et ordonne au ministre délégué en charge de la santé et de la prévention

en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis

en ce qui concerne les voies de droit commun

contre les parties privées, de pourvoir

à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,