Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2001881

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 17 février 2020, le 6 avril 2022 et le 18 avril 2023, M. B C, M. A C, M. D C et M. F C, représentés par Me Daumont, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 18 décembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Guérande a approuvé la modification n°1 du plan local d'urbanisme de la commune ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Guérande la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération a été prise dans des conditions irrégulières, en méconnaissance de l'article L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales, en l'absence de convocation régulière de l'ensemble des conseillers municipaux et de transmission d'une note de synthèse ;

- le dossier soumis à l'enquête publique était incomplet en méconnaissance des articles L. 153-39 et L. 153-40 du code de l'urbanisme ;

- la délibération attaquée en tant qu'elle concerne le site G a été prise en méconnaissance du 1° et 3° de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme, dès lors le classement en zone UA du secteur G imposait le recours à la procédure de révision ;

- la délibération attaquée en tant qu'elle concerne ce site est contradictoire avec les axes 1.6 et 1.4 du projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme de la commune ;

-l'orientation d'aménagement et de programmation n°15 relative au Boulevard de Gaulle méconnaît les articles L. 151-6 et L. 151-7 du code de l'urbanisme et est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoire en défense, enregistrés le 15 septembre 2021, le 13 mars 2023 et le 11 mai 2023, la commune de Guérande, représentée par Me Rouhaud, conclut au rejet de la requête, et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Thomas, première conseillère,

- les conclusions de M. Sarda, rapporteur public,

- les observations de Me Daumont, avocate des requérants,

- les observations de M. B C,

- et les observations de Me Ouslati, substituant Me Rouhaud, avocat de la commune de Guérande, en présence de Mme E, représentante de cette commune.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération, superfétatoire, du 25 mars 2019, le conseil municipal de Guérande a engagé une procédure de modification du plan local d'urbanisme de la commune. Cette modification, n° 1, a été prescrite par un arrêté du maire du 26 mars 2019. Une enquête publique s'est tenue du 3 octobre au 2 novembre 2019. Par une délibération du 18 décembre 2019, le conseil municipal de la commune de Guérande a approuvé le plan local d'urbanisme communal ainsi modifié. MM. C, propriétaires sur le territoire de la commune, demandent au tribunal d'annuler cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la convocation et l'information des conseillers municipaux :

2. Aux termes de l'article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / () / Pour l'application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus. / () ". Aux termes de l'article L. 2121-10 du même code : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ". Selon l'article L. 2121-12 de ce code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / () / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. / () ". L'article L. 2121-13 du même code dispose : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ".

3. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers municipaux ont été informés par un courriel du 11 décembre 2019 de la tenue de la séance du conseil municipal du 18 décembre 2019, initialement prévue le 16 décembre 2019. Si deux conseillers communautaires ont réceptionné ce courriel les 13 et 14 décembre 2019, il ressort des pièces du dossier qu'ils en ont bien été destinataires le 11 décembre 2019, soit dans le délai de cinq jours francs avant la séance du conseil municipal, la date d'envoi de la convocation devant être seule prise en compte. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que des conseillers communautaires auraient fait état, au cours de la séance du 18 décembre 2019 ou à une autre occasion, d'une absence de convocation ou de la tardiveté de celle-ci. Ainsi, les conditions dans lesquelles les conseillers municipaux ont été convoqués n'ont pas été de nature à entacher d'irrégularité la délibération attaquée.

4. Le défaut d'envoi, avec la convocation aux réunions du conseil municipal d'une commune de 3 500 habitants ou davantage, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour prévue à cet article entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

5. Il ressort des pièces du dossier, comme des termes de la délibération attaquée qui font foi jusqu'à preuve du contraire, que l'ensemble du dossier de modification du plan local d'urbanisme, comprenant les avis des personnes consultées, les conclusions, le rapport et l'avis du commissaire-enquêteur, a été mis à disposition des conseillers municipaux le 10 décembre 2019 sous format numérique, un exemplaire papier étant consultable en mairie. Dans ces conditions, les conseillers municipaux ont été mis à même de se prononcer valablement sur la modification du plan local d'urbanisme en litige lors de la séance du conseil municipal du 18 décembre 2019.

En ce qui concerne la notification aux personnes publiques associées :

6. Aux termes de l'article L. 153-40 du code de l'urbanisme, relatif à la modification du plan local d'urbanisme : " Avant l'ouverture de l'enquête publique ou avant la mise à disposition du public du projet, le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire notifie le projet de modification aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. / () ". Aux termes de l'article L. 132-9 du code de l'urbanisme : " Pour l'élaboration des plans locaux d'urbanisme sont également associés, dans les mêmes conditions : / 1° Les syndicats d'agglomération nouvelle ; / 2° L'établissement public chargé de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation du schéma de cohérence territoriale lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma ; / 3° Les établissements publics chargés de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation des schémas de cohérence territoriale limitrophes du territoire objet du plan lorsque ce territoire n'est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale. ".

7. Il ressort de ces dispositions que le projet de modification d'un plan local d'urbanisme doit seulement être notifié aux personnes publiques associées. Dès lors, celles-ci ne sont pas saisies pour avis au titre de l'article L. 153-16 du code de l'urbanisme. Il ressort des pièces du dossier que le projet de modification a été notifié par courrier du 2 juillet 2019, au titre de l'article L. 132-9 du code de l'urbanisme, à la communauté d'agglomération de la Presqu'île de Guérande Atlantique Cap Atlantique, chargée de l'élaboration, de la gestion et de l'approbation du schéma de cohérence territoriale, ainsi qu'à la chambre de métiers et de l'artisanat, à la chambre du commerce et de l'industrie, à la chambre d'agriculture et à l'autorité en charge des transports. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 153-39 et L. 152-40 du code de l'urbanisme doit être écarté comme manquant en fait.

En ce qui concerne le recours à la procédure de modification :

8. L'article L. 153-31 du code de l'urbanisme dispose que " le plan local d'urbanisme est révisé lorsque l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune décide : / 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables ; / 2° Soit de réduire un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ; / 3° Soit de réduire une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels, ou d'une évolution de nature à induire de graves risques de nuisance. / 4° Soit d'ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser qui, dans les neuf ans suivant sa création, n'a pas été ouverte à l'urbanisation ou n'a pas fait l'objet d'acquisitions foncières significatives de la part de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, directement ou par l'intermédiaire d'un opérateur foncier. ".

9. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du plan local d'urbanisme de la commune de Guérande comporte un axe 1.6 visant à " mener à bien la reconversion G en intégrant notamment un équipement culturel structurant à l'échelle de Cap Atlantique ". Le site dit G " avait ainsi été initialement classé en zone UF, correspondant à " des sites d'équipement de la commune destinés à accueillir essentiellement des équipements et des espaces publics ". Par ailleurs, le PADD comporte également un axe 1.4 ayant pour objet la répartition " de nouveaux logements en mobilisant les potentiels d'accueil de l'ensemble du territoire communal tout en privilégiant les enveloppes urbaines existantes et l'agglomération principale " (axe 1.4).

10. La modification en litige a notamment pour objet, quant au site G ", le reclassement en zone UA des bâtiments ainsi qu'une partie du terrain au nord-ouest, une modification de la règle de mixité sociale et la création d'un sous-secteur spécifique, UFa, ainsi que l'identification d'une liaison piétonne au titre de l'article L. 151-38 du code de l'urbanisme. Si cette modification ouvre la possibilité de réhabilitation des bâtiments existants en logements collectifs, d'une part, le nombre de logements dont la construction est envisagée reste limitée sur le site qui conserve, d'autre part, sa destination d'accueil d'équipements culturels structurels à l'échelle de la communauté d'agglomération. Dans ces conditions, cette modification n'a pas pour effet de changer les orientations définies par le PADD et n'est pas incohérente avec les objectifs précédemment rappelés de ce PADD.

11. En outre, le reclassement en zone UA des bâtiments auparavant classés en zone UF ne préjudicie pas, eu égard aux dispositions réglementaires applicables à la zone UA, à la qualité architecturale du bâti existant. De même, la création d'un secteur UFa, propre au site G ", dès lors que les dispositions spécifiques à ce secteur du règlement du PLU prévoient l'insertion des constructions nouvelles dans la " logique historique du site " au regard de partis architecturaux et paysagers fondés sur ses caractéristiques patrimoniales et historiques, ne réduit pas la protection édictée initialement en raison de la qualité au site au regard de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme. Dans ces conditions, les auteurs du plan local d'urbanisme ont pu légalement avoir recours à la procédure de modification et non de révision. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-31 du code de l'urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne la cohérence avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme :

12. Dès lors que les auteurs du plan local d'urbanisme ont prévu, sur le site G ", la réalisation de logements collectifs, de façon limitée et dans le respect de ses caractéristiques patrimoniales et historiques, en maintenant la réalisation d'équipements culturels intercommunaux, la modification attaquée, en tant qu'elle concerne ce site, n'est pas incohérente avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme, notamment ses axes 1.4 et 1.6 précédemment rappelés, l'appréciation de cette cohérence appelant une analyse globale à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme.

En ce qui concerne les moyens relatifs à l'orientation d'aménagement et de programmation sectorielle n°15 relative au boulevard de Gaulle :

13. En premier lieu, l'article L. 152-1 du code de l'urbanisme prévoit que les travaux ou opérations qu'il énumère sont compatibles, lorsqu'elles existent, avec les orientations d'aménagement et de programmation. Aux termes de l'article L. 151-6 de ce code : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles ". Aux termes de l'article L. 151-7 du même code, dans sa rédaction applicable à la délibération attaquée : " I. - Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; / 2° Favoriser la mixité fonctionnelle en prévoyant qu'en cas de réalisation d'opérations d'aménagement, de construction ou de réhabilitation un pourcentage de ces opérations est destiné à la réalisation de commerces ; / 3° Comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants ; / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; / 5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; / 6° Adapter la délimitation des périmètres, en fonction de la qualité de la desserte, où s'applique le plafonnement à proximité des transports prévu aux articles L. 151-35 et L. 151-36 () ". Aux termes de l'article R. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation par quartier ou secteur définissent les conditions d'aménagement garantissant la prise en compte des qualités architecturales, urbaines et paysagères des espaces dans la continuité desquels s'inscrit la zone, notamment en entrée de ville. / Le périmètre des quartiers ou secteurs auxquels ces orientations sont applicables est délimité dans le ou les documents graphiques prévus à l'article R. 151-10 ".

14. La modification en litige du plan local d'urbanisme de Guérande comporte une nouvelle orientation d'aménagement et de programmation n°15, visant à densifier l'urbanisation, essentiellement résidentielle, le long du boulevard du Général de Gaulle. Si les requérants soutiennent que cette OAP comporterait des dispositions trop précises quant à l'emplacement, l'implantation et le gabarit des bâtiments, ainsi qu'en matière de stationnement, celles-ci se bornent à définir, conformément aux dispositions de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme, les actions et opérations nécessaires, lesquelles apparaissent, en outre, en cohérence avec l'axe 1.4 du PADD et les dispositions applicables à la zone UB. Les autorisations d'urbanisme sont, en tout état de cause, soumises au respect de cette orientation d'aménagement et de programmation selon la compatibilité prévue par l'article L. 152-1 précité. En particulier, contrairement aux affirmations des requérants, ces actions et opérations ne fixent pas précisément les caractéristiques des constructions futures. Si les requérants font état de l'identification d'une liaison piétonne au nord-est de leurs parcelles, une telle identification n'a ni pour objet ni pour effet d'instituer un emplacement réservé au sens de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme, en dépit de la confusion de ses mentions sur ce point.

15. En dernier lieu, les parcelles des requérants ayant un accès sur le boulevard du Général de Gaulle et supportant des bâtiments dans la continuité du front bâti le long de cette voie, les aménagements dont elles peuvent faire l'objet présentent, compte tenu de leurs caractéristiques, de leur emplacement et de leur superficie, une cohérence avec le reste du secteur délimité par cette OAP qui vise à accompagner les mutations au niveau de ce boulevard. Ces parcelles pouvaient ainsi, sans erreur manifeste d'appréciation, être intégrées dans le secteur délimité par cette OAP. Quand bien même d'autres possibilités d'accès piéton seraient envisageables, les auteurs du plan local d'urbanisme ont pu, de façon réalisable et cohérente, envisager l'organisation d'une liaison douce en vue de desservir un espace de stationnement et les constructions implantées sur la bande de constructibilité supplémentaire identifiée au sud-est du boulevard, et de renforcer les cheminements existants, sur une partie suffisamment large de la parcelle cadastrée section AI n°397 des requérants. Alors que l'OAP mentionne que l'étang et une partie de la végétation qui l'accompagne, sis sur la parcelle section AI n°396 des requérants, seront protégés, la circonstance que cette mare soit asséchée et ne présente aucun intérêt écologique ou pédologique, ne faisait pas obstacle à la mise en valeur notamment paysagère de cet espace non bâti. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit, en toutes ses branches, être écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération attaquée.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à ce titre à la charge de la commune de Guérande, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge des requérants la somme demandée par la commune à ce même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de MM. C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Guérande au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B C, désigné représentant unique, et à la commune de Guérande.

Délibéré après l'audience du 16 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Durup de Baleine, président,

Mme Thomas, première conseillère,

Mme Milin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juin 2023.

La rapporteure,

S. THOMAS

Le président,

A. DURUP DE BALEINELa greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

N°2001881