Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2002028

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 20 janvier 2020, le 11 avril 2022 et le 14 novembre 2022, M. C B, Mme G B épouse F et M. D B, représentés par Me Sarday, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 20 décembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez a approuvé la révision n°1 du plan local d'urbanisme de la commune ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez la somme de 1 500 euros à verser à chaque requérant en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

-l'avis d'enquête publique a fait l'objet d'une insuffisante publicité, en méconnaissance de l'article L. 123-10 du code de l'environnement ;

- le dossier d'enquête publique était irrégulièrement composé, en méconnaissance de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, faute de comporter l'ensemble des avis des personnes publiques associées ;

- le classement en zone agricole des parcelles cadastrées section C n°4322, 4323, 4325, 4326, 4330, 4332, 4458, 4461, est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables ; un autre classement de ces parcelles en zone UD aurait été possible, conforme aux dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 16 juin 2020, le 24 mai 2022 et le 16 décembre 2022, la commune de Saint-Hilaire-de-Riez, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme E,

- les conclusions de M. Sarda, rapporteur public,

- les observations de Me Lefèvre, substituant Me Sarday, avocate des requérants,

- et les observations de Me Léon, substituant Me Marchand, avocat de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 19 octobre 2018, le conseil municipal de Saint-Hilaire-de-Riez a prescrit la révision du plan local d'urbanisme de la commune. Une enquête publique s'est tenue du 30 septembre au 30 octobre 2019. Par une délibération du 20 décembre 2019, le conseil municipal de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez a approuvé le plan local d'urbanisme communal. MM. et Mme B, propriétaires des parcelles cadastrées section C n°s 4322, 4323, 4325, 4326, 4330, 4332, 4458, 4461, situées au croisement du chemin de la Buette aux Rigonneries et du chemin de la petite Baisse à Saint-Hilaire-de-Riez, classées en zone agricole par le plan local d'urbanisme, demandent au tribunal d'annuler cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation:

En ce qui concerne la composition du dossier d'enquête publique :

2. L'enquête publique est organisée, préalablement à l'adoption de la délibération en litige, en application des dispositions de l'article L. 153-41 du code de l'urbanisme, lesquelles renvoient, en ce qui concerne la composition du dossier, à celles des articles R. 123-8 et suivants du code de l'environnement. Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. / Le dossier comprend au moins : / () / 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; / (). ".

3. La méconnaissance des dispositions régissant la composition du dossier d'enquête publique n'est de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l'illégalité de la décision prise à l'issue de cette enquête que si elle n'a pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées par l'opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

4. Le requérant fait valoir que le dossier d'enquête publique ne comportait pas l'ensemble des avis des personnes publiques associées. Toutefois, la commune fait valoir en défense que la Chambre de commerce et d'industrie de la Vendée, la Chambre des métiers et de l'artisanat et la section régionale de la conchyliculture, ont rendu des avis tacites. Dans ces conditions, l'absence de mention dans le dossier d'enquête publique des courriers de saisine de ces personnes publiques associées n'est pas de nature à avoir nui à l'information du public, alors même que le commissaire enquêteur a procédé à l'analyse détaillée des avis du préfet, des services de l'Etat et des autres personnes publiques associées et organisme consultés. Les requérants ne font état d'aucune autre irrégularité. Par suite, le moyen tiré du caractère irrégulier de la composition du dossier d'enquête publique doit être écarté.

En ce qui concerne la régularité de l'enquête publique :

5. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". Aux termes de l'article L. 123-10 du code de l'environnement : " I. - Quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant celle-ci, l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête informe le public. L'information du public est assurée par voie dématérialisée et par voie d'affichage sur le ou les lieux concernés par l'enquête, ainsi que, selon l'importance et la nature du projet, plan ou programme, par voie de publication locale. / () ". Selon l'article R. 123-9 du code de l'environnement : " I. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête précise par arrêté les informations mentionnées à l'article L. 123-10, quinze jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et après concertation avec le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête. () ". Aux termes de l'article R. 123-11 du même code : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets d'importance nationale et les plans et programmes de niveau national, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l'enquête. / II. - L'avis mentionné au I est publié sur le site internet de l'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête. Si l'autorité compétente ne dispose pas d'un site internet, cet avis est publié, à sa demande, sur le site internet des services de l'Etat dans le département. Dans ce cas, l'autorité compétente transmet l'avis par voie électronique au préfet au moins un mois avant le début de la participation, qui le met en ligne au moins quinze jours avant le début de la participation. / III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. / () ".

6. Il ressort des pièces du dossier que l'avis d'enquête publique a été publié à deux reprises dans deux journaux régionaux diffusés dans le département de la Vendée les 10 et 12 septembre ainsi que les 1er et 3 octobre 2019, de même que sur le site internet de la commune. Il a, en outre, été affiché le 16 septembre 2019 à la mairie et dans sept autres lieux différents de la commune. Si aucun lieu d'affichage n'a été prévu dans la partie nord-est du territoire communal limitrophe de celle de Notre-Dame-de-Riez, la publicité donnée à l'enquête publique était, néanmoins, appropriée tant à l'importance démographique qu'à l'étendue géographique de la commune. Si l'affichage des avis d'enquête publique, à compter du 16 septembre 2019, a été mis en place moins de quinze jours, mais quatorze jours, avant le début de l'enquête publique, en méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 123-11 du code de l'environnement, cette seule circonstance, alors que l'enquête publique, qui s'est tenue du 30 septembre au 30 octobre 2019, a donné lieu à la présentation de 139 observations formulées par le public et compte tenu des autres formalités de publicité dont elle a fait l'objet, ne suffit pas à considérer, dans les circonstances de l'espèce, que cette irrégularité n'aurait pas permis une bonne information de l'ensemble des personnes intéressées ou aurait été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête publique et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative. Il en résulte que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-11 du code de l'environnement doit être écarté.

En ce qui concerne le classement des parcelles cadastrées section C n°s 4322, 4323, 4325, 4326, 4330, 4332, 4458, 4461 :

7. En application de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 de ce code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". L'article R. 151-17 de ce même code dispose : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ". L'article R. 151-22 du code de l'urbanisme prévoit que " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ".

8. Il résulte d'une part des dispositions précédemment citées qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

9. D'autre part, pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

10. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir.

11. Le document d'orientations et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale du Pays-de-Saint-Gilles-Croix-de-Vie adopte parmi ses orientations celle de " préserver les espaces agricoles et naturels " et à cette fin vise la limitation de la consommation d'espaces et en particulier la réduction de l'impact du développement urbain sur l'agriculture. Dans ce cadre, le projet d'aménagement et de développement durables du PLU de Saint-Hilaire-de-Riez fixe comme orientation de " limiter la part de la consommation d'espace en extension au profit de la densification et du renouvellement urbain ", et vise à l'horizon 2023 " une modération de la consommation foncière de 30% " par une " densification adaptée aux spécificités de tissus urbanisés existants ". Il dispose également que " dans un souci de préservation des espaces naturels et agricoles de la commune et du cadre de vie existant, mais aussi afin que les logements soient édifiés en priorité au sein des secteurs historiques à vocation d'habitat (où se concentrent services, équipements et commerces de proximité), il s'agit de venir conforter et renforcer les polarités existantes que sont le centre-bourg, Sion, Terre-Fort et la Fradinière. L'enjeu est de permettre à la fois un fonctionnement clair du territoire et une moindre consommation d'espace. Ainsi, l'urbanisation s'effectuera principalement au sein de ces polarités historiques ou fonctionnelles ". Aux termes de ce projet, " afin de préserver les milieux naturels et les multiples entités paysagères que l'activité agricole concoure à créer et/ou protéger (marais, prairies et cultures), il convient de définir une limite claire à l'urbanisation en vue de limiter l'étalement de l'agglomération et de l'urbanisation en règle générale. Le PLU fixe également comme objectif de concentrer au maximum les opérations d'urbanisation au sein des polarités que sont le centre-bourg, les extensions de l'agglomération, Terre-Fort, Sion et la Fradinière ". Il est également prévu de " privilégier la production de logements à proximité de la polarité historique " du bourg de Saint-Hilaire.

12. Le rapport de présentation expose que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu freiner " de manière très significative " le mitage de l'espace agricole et naturel. Ce rapport ajoute que : " La maîtrise de l'urbanisation passe par l'identification des secteurs urbains stratégiques. Quatre secteurs ont été identifiés comme centralité sur la commune : le centre-bourg, Sion, le Terre-Fort et la Fradinière. Afin de conforter ces polarités dans leurs rôles, le projet vise à la densification de l'habitat à proximité de ces secteurs dans un premier temps. Cette densification permettra de limiter la consommation d'espaces agricoles et naturels, tout en créant une atmosphère urbaine, propre au statut de chaque polarité ". En outre, le rapport de présentation prévoit que " le PLU vise la protection des espaces agricoles mais également à l'identification en amont des espaces agricoles pérennes. Ainsi, sont définies dans le PLU des zones agricoles pérennes, dans lesquelles seule l'activité agricole peut se développer ". Enfin, le rapport de présentation explicite la méthode retenue par les auteurs du plan local d'urbanisme pour délimiter les zones urbaines, en prenant en compte " la taille du groupement bâti ", les groupements inférieurs à 10 bâtis et les fermes isolées n'ayant pas vocation à accueillir de nouvelles habitations, " la morphologie du groupement bâti ", ainsi que " la capacité de fonctionnement et le cadre de vie ".

13. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles des requérants classées en zone urbaine dans le précédent règlement graphique du précédent plan local d'urbanisme, sont classées en zone agricole par le plan local d'urbanisme approuvé par la délibération attaquée. Ces parcelles, délimitées à l'ouest et au sud par des voies publiques, sont situées à proximité d'un espace boisé classé au sud et d'un boisement protégé au titre du 7° de l'article L. 123-1-5 du code de l'urbanisme à l'ouest depuis repris à l'article L. 151-23 de ce code, identifiés dans le secteur du Pissot au titre de la trame verte et bleue faisant l'objet d'une orientation d'aménagement et de programmation du plan local d'urbanisme. En outre, ces parcelles s'ouvrent au nord sur un vaste espace naturel et agricole, caractérisé par des cultures maraichères, et sont situées à proximité des sièges de deux exploitations agricoles. Si les parcelles n°s 4322, n°4323, 4325, 4458, 4460 et 4327, contrairement aux parcelles n°s 4432 et 4461, qui sont nues ou en culture, sont bâties, l'ensemble de ce tènement s'insère dans un environnement à vocation agricole. Si les requérants font valoir que ces terrains sont desservis par les réseaux d'eau et d'électricité, de telles circonstances ne suffisent pas à remettre en cause la légalité du classement retenu, les auteurs d'un plan local d'urbanisme pouvant classer en zone agricole des terrains équipés ou non. Il ressort en outre clairement des partis d'urbanisme susmentionnés, ressortant tant du rapport de présentation que du PADD, que les auteurs du PLU ont entendu mettre fin au mitage des espaces agricoles de la commune, y compris en classant des écarts et bâtis isolés en zone agricole, notamment en précisant que les groupements inférieurs à 10 bâtis, comme c'est le cas en l'espèce, n'ont pas vocation à accueillir de nouvelles habitations, pour préserver le potentiel agricole des espaces présentant ce caractère. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement des parcelles en cause serait incohérent avec les partis d'aménagement du projet d'aménagement et de développement durables, ou entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

14. Si les requérants font valoir que seul un classement en zone urbaine aurait été approprié et aurait été conforme, selon eux, aux dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, il ne ressort pas de l'office du juge de se prononcer sur la question de savoir si eût été légalement possible un autre classement que celui qu'ont choisi de retenir, sans erreur manifeste d'appréciation, les auteurs du plan local d'urbanisme, compte tenu de leurs partis d'aménagement et de la configuration des lieux.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération attaquée.

Sur les frais liés au litige :

16. Dans les circonstances de l'espèce, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge des requérants la somme demandée par la commune à ce même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de MM. et Mme B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. C B, désigné représentant unique en application des dispositions de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la commune de Saint-Hilaire-de-Riez.

Délibéré après l'audience du 21 mars 2023 à laquelle siégeaient :

M. A de Baleine, président,

Mme Thomas, première conseillère,

Mme Milin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 avril 2023.

La rapporteure,

S. E

Le président,

A. A DE BALEINE La greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

N°2002028