Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2002168

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête enregistrée, sous le numéro 2002168, le 24 février 2020, Mme D C née B, représentée par Me Plateaux, demande au Tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 31 décembre 2019, par lequel le préfet de la Vendée a déclaré d'utilité publique la création d'un quartier d'habitation, dénommé " l'Ilot du Cloucq ", sur le territoire de la commune de Damvix ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté du 31 décembre 2019 attaqué portant déclaration d'utilité publique est entaché d'une incompétence de son auteur, dès lors qu'il n'est pas établi que le signataire de l'acte disposait d'une délégation de compétence régulière ;

- l'avis du commissaire enquêteur est irrégulier au regard de l'article R. 131-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, viciant la procédure ;

- l'arrêté litigieux méconnaît le principe de prévention protégé par les articles L. 122-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et les articles L. 122-1 et R. 122-14 du code de l'environnement ;

- le projet est entaché d'un défaut d'utilité publique ; en particulier, il n'existe aucune nécessité tenant à la création du quartier d'habitation en cause, celui-ci pouvant être érigé à un autre emplacement, compte tenu des réserves foncières de l'établissement public foncier de la Vendée, dans le ressort de la commune ; la commune pouvait mener le même projet sur des biens lui appartenant, dès lors qu'à la date de l'arrêté de déclaration d'utilité publique, elle était propriétaire des parcelles cadastrées AH 347 et 348, anciennement cadastrées AH 73 ; de plus, le projet ne comporte aucun dispositif environnemental compensatoire, de nature à permettre une préservation du biotope écologique de la zone, où figurent des espèces végétales et animales remarquables.

Par un mémoire en défense enregistré le 11 juin 2020, le préfet de la Vendée conclut au rejet de la requête.

Il soutient qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par un mémoire enregistré le 23 juin 2020, l'établissement public foncier (EPF) de la Vendée et la commune de Damvix, représentés par Me Tertrais, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante la somme de 3 000 euros, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent qu'aucun des moyens de la requête n'est fondé.

Par une ordonnance du 8 février 2023, la clôture de l'instruction a été prononcée au 22 mars 2023.

II. Par une requête, enregistrée le 6 janvier 2021 sous le numéro 2100128, et des mémoires complémentaires enregistrés les 16 février 2022 et 21 février 2023, Mme D C, née B, représentée par Me Plateaux, demande au Tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 7 décembre 2020 par lequel le préfet de la Vendée a déclaré cessibles les immeubles dont l'acquisition est nécessaire à la création du quartier d'habitations " Îlot du Cloucq " sur le territoire de la commune de Damvix ;

2°) de mettre à la charge de l'État une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le signataire de l'arrêté litigieux ne justifie pas d'une délégation de compétence régulière ;

- l'arrêté litigieux a méconnu les dispositions des articles R. 12-1 et R. 12-2 du code de l'expropriation (devenus articles R. 221-1 et R. 221-2 de ce code), en désignant l'EPF de la Vendée comme bénéficiaire de l'expropriation, cet établissement n'étant pas habilité à agir par voie d'expropriation ; d'une part, il n'est justifié d'aucune convention régulière entre la commune et l'EPF autorisant ce dernier à engager la procédure d'expropriation, dès lors que la " convention de maîtrise foncière " conclue le 3 septembre 2015 l'a été pour une durée de quatre années, soit jusqu'au 3 septembre 2019, de sorte qu'elle a expiré antérieurement à la décision litigieuse, que ce contrat ne porte pas sur l'objet exact de la convention et qu'aucun des contrats portés à la connaissance de la juridiction n'est intitulé " concession d'aménagement " au sens de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme alors que l'attribution d'une concession d'aménagement implique l'existence " d'une opération d'aménagement " au sens de l'article L. 300-1 du même code (il ne peut exister aucune concession d'aménagement tant que la zone d'aménagement concertée qui constitue son accessoire n'a pas été créée, exception faite de l'hypothèse visée à l'article L. 300-4, non applicable en l'espèce) ; d'autre part, les contrats dont fait état l'EPF ne peuvent être regardés ni comme des concessions d'aménagement au sens de l'article L. 300-4 puisqu'ils ne comportent pas l'ensemble des mentions exigées par le I de l'article L. 300-5, ni comme des avenants au contrat initial puisque le bouleversant et en étant, de ce fait, juridiquement détachable car constituant une concession d'aménagement autonome ;

- il est illégal du fait de l'illégalité de la décision du 1er octobre 2020 de l'EPF sollicitant du préfet de la Vendée qu'il déclare cessibles les parcelles concernées par le projet dès lors qu'il n'est justifié ni de la compétence, ni de l'identité du signataire de cette décision et qu'aucune stipulation contractuelle n'autorise l'EPF à solliciter une telle cessibilité ;

- le montage contractuel élaboré entre la commune et l'EPF est fondé sur l'article L.321-1 du code de l'urbanisme, lequel se réfère à l'article L.300-1 du même code ; en apparence, la convention de maîtrise foncière semble constitutive d'une concession d'aménagement au sens de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme dès lors qu'elle vise l'exécution d'une " opération d'aménagement " s'inscrivant dans une perspective globale de restructuration urbaine ; toutefois, cette concession doit être requalifiée en marché public de travaux, dès lors qu'elle ne prévoit aucun risque financier pour l'EPF ; il résulte de cette requalification, que, d'une part, le contrat aurait dû faire l'objet des mesures de publicité et de concurrence applicables aux marchés publics, d'autre part, que la concession est illicite par son objet, dès lors que les dispositions l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme interdisent à l'autorité délégante de supporter le risque financier résultant de l'exécution d'une concession d'aménagement ;

- la nullité d'une concession d'aménagement doit être relevée d'office, par le juge administratif, et entraîne l'annulation d'un arrêté de cessibilité ;

- il est illégal du fait de l'illégalité de la déclaration d'utilité publique du 31 décembre 2019 du préfet de la Vendée, le projet litigieux ne présentant aucun caractère d'utilité publique (cette utilité publique ne pouvant être vérifiée par le juge du fait de l'imprécision du projet) et portant une atteinte disproportionnée au droit de propriété ; d'une part, la nécessité de créer un quartier d'habitation n'est établie ni par les données produites qui ne font état d'aucune urgence démographique (il existe actuellement cinq cent trente-trois logements dans la commune où vivent près de sept cent quarante-cinq personnes, avec un taux de logements vacants de l'ordre de 10%, soit une cinquantaine de logements en quête de jeunes ménages) à créer vingt logements nouveaux (nombre d'ailleurs inférieur au solde de logements vacants), ni par des études récentes et circonstanciées, alors, d'ailleurs que la commune subit actuellement un fort déficit financier ; d'autre part, les dimensions du périmètre de l'expropriation présentent un caractère excessif ; en outre, le projet pourrait trouver sa place ailleurs dans la commune, avec des résultats équivalents, au regard des réserves foncières de l'EPF de la Vendée ; par ailleurs, les incidences négatives de l'opération sont substantielles, tant sur le plan environnemental que sur le plan de l'adéquation des biens proposés avec le public pressenti, notamment au titre des logements sociaux, qui ne seront desservis par aucun transport en commun ; enfin, il ne comporte aucun dispositif environnemental compensatoire, de nature à permettre une préservation du biotope écologique de la zone, où se trouvent des espèces végétales et animales remarquables (il méconnaît d'ailleurs à ce titre les exigences de l'article L. 122-2 du code de l'expropriation, et les articles L.122-1 et R.122-14 du code de l'environnement) ; au surplus, la circonstance qu'aucun logement social ne soit prévu sur le terrain d'assiette des parcelles déclarées cessibles est de nature à elle-seule à dénuer tout caractère d'utilité publique à l'opération, dont la vocation est de promouvoir le logement social ;

- l'arrêté est dépourvu de base légale en raison de l'illégalité dont est entachée la déclaration d'utilité publique.

Par des mémoires en défense enregistrés les 16 juillet 2021 et 29 avril 2022, le préfet de la Vendée conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense enregistrés les 29 avril 2021 et 13 avril 2022, l'EPF de la Vendée et la commune de Damvix, représentés par Me Tertrais, concluent au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de Mme C, née B une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 8 février 2023, la clôture de l'instruction a été prononcée au 22 février 2023.

Vu :

- l'ordonnance nos 2100102, 2100284 du 23 mars 2021 du juge des référés du Tribunal ;

-les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le décret n° 2010-503 du 18 mai 2010 portant création de l'Etablissement public foncier de la Vendée ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Caro,

- les conclusions de M. Gave, rapporteur public,

- les observations de Me Plateaux, représentant Mme C, née B,

- les observations de Me Tertrais, représentant l'établissement public foncier de la Vendée et la commune de Damvix.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C est propriétaire d'une parcelle, cadastrée AH 351, située sur le territoire de la commune de Damvix, dans le département de la Vendée. Cette parcelle, qui constitue une partie de son jardin et se situe dans le prolongement de sa maison d'habitation, est comprise dans un îlot, dénommé " Îlot du Cloucq ", que la commune de Damvix a entendu aménager afin d'y créer un quartier d'habitations, par la construction d'une vingtaine de logements sur une emprise foncière totale de 17 500 m². Pour la conduite de ce projet, la commune s'est associée à l'Etablissement Public Foncier de la Vendée (EPF). A cet effet une convention opérationnelle de maîtrise et de veille foncière a été signée le 3 septembre 2015 par la commune et cet établissement. Depuis cette date, les actions foncières de l'EPF lui ont permis d'acquérir à l'amiable environ 40% de la surface totale du périmètre du projet de l'Ilot du Cloucq, soit une superficie de 6 814 m². Compte tenu des acquisitions restant à réaliser, le conseil municipal a, par délibération du 15 décembre 2016, chargé l'EPF de la Vendée d'engager la procédure d'expropriation en vue d'obtenir la maîtrise foncière des terrains nécessaires à la réalisation du projet, en demandant au préfet de la Vendée de déclarer d'utilité publique l'opération envisagée. Par arrêté du 5 septembre 2019, le préfet de la Vendée a prescrit l'ouverture d'une enquête publique unique, portant sur l'utilité publique du projet, la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme nécessitée par le projet et la cessibilité des immeubles nécessaires à la réalisation du projet, laquelle s'est déroulée du 14 octobre au 18 novembre 2019 inclus. A l'issue de cette enquête, le commissaire enquêteur a émis, sans réserve, un avis favorable le 9 décembre 2019. Par un arrêté du 31 décembre 2019, le préfet de la Vendée a déclaré d'utilité publique le projet de création d'un quartier d'habitation " l'Ilot du Cloucq " sur le territoire de la commune de Damvix. Par un arrêté du 7 décembre 2020, le préfet a déclaré cessibles au profit de l'EPF les immeubles dont l'acquisition était nécessaire à la réalisation du projet, dont la parcelle appartenant à la requérante. Par les présentes requêtes, Mme C demande respectivement l'annulation de l'arrêté du 31 décembre 2019 du préfet de la Vendée déclarant d'utilité publique le projet urbain " Îlot du Cloucq " et celle de l'arrêté du 7 décembre 2020 du même préfet déclarant cessibles au bénéfice de l'EPF les parcelles dont l'acquisition est nécessaire à la réalisation de ce projet, notamment celle dont elle est propriétaire.

Sur la jonction :

2. Les requêtes nos 2002168 et 2100128 concernent la même requérante, présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a donc lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'arrêté n° 19-DRCTAJ/1-713 du 31 décembre 2019 du préfet de la Vendée déclarant d'utilité publique le projet urbain " Îlot du Cloucq " :

Au titre de la légalité externe :

S'agissant du moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté litigieux :

3. Aux termes de l'article 43 du décret n°2004-374 modifié du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements : " Le préfet de département peut donner délégation de signature : 1° en toutes matières et notamment pour celles qui intéressent plusieurs chefs de services des administrations civiles de l'Etat dans le département, au secrétaire général et aux chargés de mission () ".

4. Par un arrêté n°19-DRCTAJ/2-413 du 22 août 2019, publié au recueil des actes administratifs n° 54 du 23 août 2019, le préfet de la Vendée a délégué sa signature à M. François-Claude Plaisant, secrétaire général de la préfecture de la Vendée, aux fins de signer tous actes réglementaires et décisions relatifs à l'administration de l'Etat dans le département, à l'exception de catégories d'actes limitativement énumérés dont ne font pas partie les arrêtés portant déclaration d'utilité publique. Cette délégation est suffisamment claire et précise. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté attaqué doit être écarté comme manquant en fait.

S'agissant du moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 131-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique :

5. Aux termes de l'article L. 123-6 du code de l'environnement, " I. - Lorsque la réalisation d'un projet, plan ou programme est soumise à l'organisation de plusieurs enquêtes publiques dont l'une au moins en application de l'article L. 123-2, il peut être procédé à une enquête unique régie par la présente section dès lors que les autorités compétentes pour prendre la décision désignent d'un commun accord celle qui sera chargée d'ouvrir et d'organiser cette enquête. A défaut de cet accord, et sur la demande du maître d'ouvrage ou de la personne publique responsable, le représentant de l'Etat, dès lors qu'il est compétent pour prendre l'une des décisions d'autorisation ou d'approbation envisagées, peut ouvrir et organiser l'enquête unique. " Aux termes de l'article R. 132-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Lorsque l'acte déclarant l'utilité publique est pris postérieurement à l'enquête parcellaire et qu'il est établi conformément aux prescriptions de l'article R. 132-2, il vaut arrêté de cessibilité ". Aux termes de l'article R. 132-2 du même code : " Les propriétés déclarées cessibles sont désignées conformément aux prescriptions de l'article 7 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière. L'identité des propriétaires est précisée conformément aux prescriptions du premier alinéa de l'article 5 ou du premier alinéa de l'article 6 de ce décret, sans préjudice des cas exceptionnels mentionnés à l'article 82 du décret n° 55-1350 du 14 octobre 1955 pris pour l'application du décret du 4 janvier 1955 ". Aux termes de l'article R. 131-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " A l'expiration du délai fixé par l'arrêté prévu à l'article R. 131-4, les registres d'enquête sont clos et signés par le maire et transmis dans les vingt-quatre heures, avec le dossier d'enquête, au commissaire enquêteur ou au président de la commission d'enquête. Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête donne son avis sur l'emprise des ouvrages projetés, dans le délai prévu par le même arrêté, et dresse le procès-verbal de l'opération après avoir entendu toutes les personnes susceptibles de l'éclairer. Pour cette audition, le président peut déléguer l'un des membres de la commission. ". Il résulte de ces dispositions que l'avis du commissaire enquêteur ou du président de la commission d'enquête porte, dans le cadre de l'enquête parcellaire, sur l'emprise des ouvrages projetés et préalablement identifiés en vue de la réalisation de l'opération projetée.

6. La requérante soutient que l'EPF aurait méconnu l'article R. 131-9 précité du code de l'expropriation dès lors que l'avis du commissaire-enquêteur " ne satisfait pas au cadre juridique précité ". En l'espèce, l'arrêté de déclaration d'utilité publique litigieux ne comporte aucune désignation précise des parcelles cessibles, ni identification des propriétaires conformes aux prescriptions de l'article R. 132-2 précité. Dans ces conditions, alors que l'arrêté attaqué ne porte pas sur la cessibilité des parcelles nécessaires à la réalisation du projet urbain " Îlot du Cloucq ", le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 131-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, relatif à l'enquête parcellaire, doit être écarté comme inopérant. En tout état de cause, à l'issue de l'enquête publique unique, portant sur l'utilité publique du projet, la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme nécessitée par le projet et la cessibilité des immeubles nécessaires à la réalisation du projet, conformément aux dispositions de l'article L. 123-6 du code de l'environnement, le commissaire enquêteur a présenté un rapport unique comportant distinctement, en deuxième partie, ses conclusions motivées au titre de chaque objet d'enquête, à savoir la déclaration d'utilité publique, la mise en compatibilité du plan local d'urbanisme et l'enquête parcellaire.

S'agissant du moyen tiré du vice de procédure commis à défaut pour le projet d'avoir été précédé d'une évaluation environnementale ;

7. Aux termes de l'article L. 122-1 du code de l'environnement : " () / II.- Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine font l'objet d'une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d'entre eux, après un examen au cas par cas. / Pour la fixation de ces critères et seuils et pour la détermination des projets relevant d'un examen au cas par cas, il est tenu compte des données mentionnées à l'annexe III de la directive 2011/92/ UE modifiée du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement. / Lorsque l'autorité chargée de l'examen au cas par cas décide de soumettre un projet à évaluation environnementale, la décision précise les objectifs spécifiques poursuivis par la réalisation de l'évaluation environnementale du projet. () ". Aux termes de l'article R. 122-2 du même code : " I - Les projets relevant d'une ou plusieurs rubriques énumérées dans le tableau annexé au présent article font l'objet d'une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l'article L. 122-1, en fonction des critères et des seuils précisés dans ce tableau. () ". La rubrique 39 de ce tableau, relative aux travaux, constructions et opérations d'aménagements, dans sa rédaction applicable au litige, soumet, s'agissant des travaux, ouvrages, aménagements ruraux et urbains, à la procédure de l'évaluation environnementale les " Opérations d'aménagement dont le terrain d'assiette est supérieur ou égal à 10 ha " et, selon la procédure de l'examen au cas par cas, les " Opérations d'aménagement dont le terrain d'assiette est compris entre 5 et 10 ha, ou dont la surface de plancher au sens de l'article R. 111-22 du code de l'urbanisme ou l'emprise au sol au sens de l'article R. 420-1 du code de l'urbanisme est comprise entre 10 000 et 40 000 m2. ".

8. Si la requérante soutient qu'un vice de procédure a été commis à défaut pour la déclaration d'utilité publique d'avoir été précédée d'une évaluation environnementale, elle ne fait valoir aucune circonstance permettant de déterminer si, par sa nature, ses dimensions et sa localisation, le projet de la commune de Damvix serait susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine. Ainsi, elle n'assortit pas le moyen soulevé des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet litigieux, qui consiste en la construction de bâtiments destinés à l'habitation dans le centre-bourg de Damvix, serait susceptible d'avoir de telles incidences, alors que le terrain d'assiette du projet, qui doit être regardé comme une opération d'aménagement au sens de la rubrique 39 du tableau visé à l'article R. 122-2 du code de l'environnement, présente une superficie de 1,75 hectares, donc inférieure aux seuils de 10 et de 5 hectares à partir desquels le projet est soumis, systématiquement, ou peut l'être, après un examen au cas par cas, à une évaluation environnementale. Ce moyen doit, dès lors, être écarté.

Au titre de la légalité interne :

Quant à la méconnaissance du principe de prévention et des dispositions relatives à la réduction, à l'évitement et à la compensation des effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine prévus par les articles L. 122-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et les articles L. 122-1 et R. 122-14 du code de l'environnement :

9. Aux termes de l'article L. 110-1 du code de l'environnement : " I. - Les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l'air, les êtres vivants et la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation. () / II. - Leur connaissance, leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état, leur gestion, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu'ils fournissent sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants : / () / 2° Le principe d'action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable. Ce principe implique d'éviter les atteintes à la biodiversité et aux services qu'elle fournit ; à défaut, d'en réduire la portée ; enfin, en dernier lieu, de compenser les atteintes qui n'ont pu être évitées ni réduites, en tenant compte des espèces, des habitats naturels et des fonctions écologiques affectées ; / Ce principe doit viser un objectif d'absence de perte nette de biodiversité, voire tendre vers un gain de biodiversité ; () ". Aux termes de l'article L. 163-1 du même code : " I. - Les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité sont les mesures prévues au 2° du II de l'article L. 110-1 et rendues obligatoires par un texte législatif ou réglementaire pour compenser, dans le respect de leur équivalence écologique, les atteintes prévues ou prévisibles à la biodiversité occasionnées par la réalisation d'un projet de travaux ou d'ouvrage ou par la réalisation d'activités ou l'exécution d'un plan, d'un schéma, d'un programme ou d'un autre document de planification. / Les mesures de compensation des atteintes à la biodiversité visent un objectif d'absence de perte nette, voire de gain de biodiversité. Elles doivent se traduire par une obligation de résultats et être effectives pendant toute la durée des atteintes. Elles ne peuvent pas se substituer aux mesures d'évitement et de réduction. Si les atteintes liées au projet ne peuvent être ni évitées, ni réduites, ni compensées de façon satisfaisante, celui-ci n'est pas autorisé en l'état. / () ".

10. Aux termes de l'article L. 122-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dans sa rédaction applicable au litige : " Dans les cas où les atteintes à l'environnement ou au patrimoine culturel que risque de provoquer un projet de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements le justifient, la déclaration d'utilité publique comporte, le cas échéant, les mesures prévues au deuxième alinéa du IV de l'article L. 122-1 du code de l'environnement. ". Les mesures visées, désormais évoquées au I de l'article L. 122-1-1 du code de l'environnement, sont celles destinées à éviter ou réduire et, si possible, compenser les effets négatifs notables ainsi que les modalités du suivi des incidences du projet sur l'environnement ou la santé humaine. Aux termes de l'article R. 122-14 du même code, dans sa rédaction applicable au présent litige : " I. - La décision d'autorisation, d'approbation ou d'exécution du projet mentionne : / 1° Les mesures à la charge du pétitionnaire ou du maître d'ouvrage, destinées à éviter les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine, réduire les effets n'ayant pu être évités et, lorsque cela est possible, compenser les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine qui n'ont pu être ni évités ni suffisamment réduits ; / 2° Les modalités du suivi des effets du projet sur l'environnement ou la santé humaine ; / 3° Les modalités du suivi de la réalisation des mesures prévues au 1° ainsi que du suivi de leurs effets sur l'environnement (). / II. - Les mesures compensatoires ont pour objet d'apporter une contrepartie aux effets négatifs notables, directs ou indirects, du projet qui n'ont pu être évités ou suffisamment réduits. Elles sont mises en œuvre en priorité sur le site endommagé ou à proximité de celui-ci afin de garantir sa fonctionnalité de manière pérenne. Elles doivent permettre de conserver globalement et, si possible, d'améliorer la qualité environnementale des milieux. / III. - Le contenu du dispositif de suivi est proportionné à la nature et aux dimensions du projet, à l'importance de ses impacts prévus sur l'environnement ou la santé humaine ainsi qu'à la sensibilité des milieux concernés. ".

11. Les dispositions combinées des articles L. 122-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique et L. 122-1-1 et R. 122-14 du code de l'environnement précisent, s'agissant des actes portant déclaration d'utilité publique, la portée du principe dit " de prévention " défini au point 7. Il en résulte que, si les travaux, ouvrages ou aménagements que ces actes prévoient le justifient, ces derniers doivent, à peine d'illégalité, comporter, au moins dans leurs grandes lignes, compte tenu de l'état d'avancement des projets concernés, les mesures appropriées et suffisantes devant être mises à la charge du pétitionnaire ou du maître d'ouvrage destinées à éviter, réduire et, lorsque c'est possible, compenser les effets négatifs notables du projet sur l'environnement ou la santé humaine ainsi que les modalités de leur suivi. Ces mesures sont, si nécessaire, précisées ou complétées ultérieurement, notamment à l'occasion de la délivrance des autorisations requises au titre des polices d'environnement.

12. La requérante se borne à soutenir que des mesures compensatoires auraient dû être mises en place et que le projet méconnaîtrait ainsi les dispositions de l'article L. 122-2 du code de l'expropriation et des articles L. 122-1 et R. 122-14 du code de l'environnement, dès lors que des espèces animales et végétales remarquables seraient présentes sur la zone. Elle n'assortit cependant le moyen soulevé d'aucun élément permettant d'en apprécier le bien-fondé. En tout état de cause, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'aménagement du projet litigieux serait susceptible d'avoir des incidences notables sur les milieux naturels, la faune et la flore. Il s'ensuit que la requérante n'est pas fondée à soutenir que l'expropriant n'aurait pas respecté la séquence " Eviter, Réduire, Compenser ".

Quant au défaut d'utilité publique de l'opération d'expropriation :

13. Une opération ne peut être légalement déclarée d'utilité publique que si elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'est pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation et enfin si les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d'ordre social, la mise en cause de la valorisation de l'environnement et l'atteinte éventuelle à d'autres intérêts publics qu'elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. Il appartient au juge administratif, s'il est saisi d'un moyen en ce sens, de s'assurer, au titre du contrôle sur la nécessité de l'expropriation, que l'inclusion d'une parcelle déterminée dans le périmètre d'expropriation n'est pas sans rapport avec l'opération déclarée d'utilité publique.

14. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier, en particulier de la notice explicative figurant dans le dossier d'enquête publique, que la construction de 20 nouveaux logements vise à répondre à un besoin en logements de la commune de Damvix, notamment dans le centre bourg ciblé comme étant à densifier, dans un contexte de prévision d'augmentation de la population et de son vieillissement. D'après les données statistiques de l'INSEE reprises dans la notice explicative, le taux de croissance annuelle sur la période 2012/2020 devait être en effet de 0,5%, la commune estimant pour sa part ce taux à 1,90%. Ainsi, la population communale, qui s'élevait à 774 habitants en 2012, devait atteindre en 2020 entre 850 et 900 habitants, soit une centaine de nouveaux habitants que la commune devait s'apprêter à accueillir. Si les requérants soutiennent que les projections démographiques escomptées ne se sont pas réalisées et que la population de la commune a en réalité baissé de 0,8 % entre 2011 et 2017, il n'en demeure pas moins que la construction de logements afin de relancer la dynamique démographique de la commune et proposer des logements adaptés à des personnes âgées recherchant des petits logements leur permettant de prolonger leur autonomie sans quitter la commune ainsi qu'à de nouveaux modèles de ménages composés d'une ou deux personnes peut revêtir un caractère d'intérêt général. Or, en l'espèce, la construction de nouveaux logements dans le centre bourg répond tout particulièrement à la volonté de la commune d'attirer de jeunes ménages tout en répondant aux besoins de personnes âgées qui sont demandeurs d'habitats situés à proximité des services et commodités. Le projet litigieux a également pour objectif d'assurer la mixité sociale en proposant des prix de sortie des logements accessibles aux populations issues de toutes les catégories sociales et en prévoyant l'attribution d'au moins 10 % des lots à un bailleur social. Le projet répond ainsi à la nécessité d'adapter l'offre de logements existante avec les tendances démographiques de la commune, en cohérence avec le plan local d'urbanisme classant l'emprise du projet en zone d'urbanisation future 1AU -avec une orientation d'aménagement et de programmation- et avec les orientations fixées par le programme local de l'habitat de la communauté de communes Vendée Sèvres Autise, à savoir l'attraction de jeunes ménages afin d'assurer le renouvellement de la population, la maîtrise du foncier en favorisant la requalification des centres-bourgs, l'accompagnement du vieillissement de la population et la préservation des espaces naturels et agricoles par la recherche de l'optimisation foncière. A cet égard, le bilan du programme local de l'habitat, réalisé à mi-parcours en octobre 2020, avait mis en évidence la nécessité de poursuivre le développement du logement locatif à travers la rénovation du parc existant et la construction de logements locatifs neufs à vocation sociale. L'opération projetée poursuit ainsi un but d'utilité collective, reconnu d'ailleurs par l'avis favorable du commissaire enquêteur sur le projet.

15. En second lieu, la requérante fait valoir que la commune de Damvix était en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, dès lors qu'elle disposait, à la date de l'arrêté de déclaration d'utilité publique, des parcelles cadastrées AH 347 et 348, anciennement cadastrées AH 73, et compte tenu des réserves foncières de l'EPF, dans le ressort de la commune. Alors qu'il n'appartient pas au juge de se prononcer sur l'opportunité d'un tel choix par comparaison avec d'autres options, il n'est pas établi que cette opération pouvait être réalisée sur ces parcelles dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation. Il ressort en effet des pièces du dossier que l'expropriation des biens inclus dans l'îlot faisant l'objet de la déclaration d'utilité publique permettrait, en densifiant le centre bourg, de constituer un ensemble immobilier cohérent, objectif qui ne pourrait pas se réaliser, dans des conditions équivalentes, à partir des autres parcelles non contigües que détient l'expropriant et au regard du contexte foncier contraint à l'échelle du territoire avec la présence des espaces naturels sensibles (Parc naturel du Marais Poitevin) et de l'économie de terres agricoles recherchée. En particulier, la commune de Damvix fait valoir, sans être contredite, qu'il n'était pas possible de réaliser l'opération sans recourir à l'expropriation, du fait de la constitution de son terrain d'assiette d'un seul tenant foncier (dix-huit parcelles situées en zone 1AU) représentant la moitié des dents creuses mobilisables en centre bourg, composé de terrains nus, de jardins d'agrément et de potagers, de deux anciennes granges et de friches, des faibles contraintes patrimoniales et environnementales qui y existent (il n'est pas concerné par une zone de présomption de prescription archéologique, ni couvert par le site classé du marais Mouillé Poitevin ou par une zone naturelle d'intérêt écologique faunistique et floristique). Enfin, si Mme C soutient que les dimensions du périmètre de l'expropriation présentent un caractère excessif, au regard du projet, puisqu'elle se voit exproprier de la partie non bâtie de son terrain, qui est constitué d'une maison et d'un jardin d'un seul et même tenant, elle n'établit pas l'existence d'une atteinte excessive à sa propriété privée générée par le projet compte tenu des objectifs d'intérêt général poursuivis. Dans ces circonstances, et compte tenu de la seule argumentation développée au soutien de son moyen, Mme C n'est pas fondée à soutenir que les inconvénients du projet seraient disproportionnés au regard de l'intérêt qu'il présente et seraient de nature à lui retirer son caractère d'utilité publique.

16. Compte tenu de ce qui vient d'être dit aux points 14 et 15, le moyen tiré du défaut d'utilité publique de l'opération d'expropriation en litige doit être écarté.

17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requérante dirigées contre l'arrêté du 31 décembre 2019 par lequel le préfet de la Vendée a déclaré d'utilité publique le projet urbain " Ilot du Cloucq " sur le territoire de la commune de Damvix doivent être rejetées.

En ce qui concerne l'arrêté n°20-DRCTAJ/1-839 du 7 décembre 2020 déclarant cessibles au bénéfice de l'établissement public foncier de la Vendée les parcelles dont l'acquisition est nécessaire à la réalisation du quartier d'habitations " Ilot du Cloucq " :

Au titre de la légalité externe :

S'agissant du moyen tiré de l'incompétence de la signataire de l'arrêté litigieux :

18. Aux termes de l'article 43 du décret n°2004-374 modifié du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements : " Le préfet de département peut donner délégation de signature : 1° en toutes matières et notamment pour celles qui intéressent plusieurs chefs de services des administrations civiles de l'Etat dans le département, au secrétaire général et aux chargés de mission () ".

19. Par arrêté n°20/DRCTAJ/2-681 du 9 octobre 2020, publié au recueil des actes administratifs n° 138 du 12 octobre 2020, le préfet de la Vendée a délégué sa signature à Mme Anne Tagand, secrétaire générale de la préfecture de la Vendée, à compter du 14 octobre 2020, à l'effet de signer notamment tous les arrêtés, décisions, circulaires, rapports, correspondance et documents relevant des attributions de l'État dans le département de la Vendée, à l'exception de catégories d'actes limitativement énumérés dont ne font pas partie les arrêtés de cessibilité. Cette délégation est suffisamment claire et précise. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de la signataire de l'arrêté attaqué doit être écarté comme manquant en fait.

Au titre de la légalité interne :

S'agissant de la méconnaissance des articles R. 221-1 et R. 221-2, anciennement R. 12-1 et R. 12-2, du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique au motif de l'absence de compétence de l'EPF de la Vendée pour être bénéficiaire de l'arrêté de cessibilité :

20. La requérante fait valoir qu'en désignant l'EPF de la Vendée comme bénéficiaire de l'expropriation, l'arrêté de cessibilité méconnaît les exigences des articles R. 221-1 et R. 221-2, anciennement R. 12-1 et R. 12-2 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, dès lors que celui-ci ne dispose d'aucune compétence pour être bénéficiaire de l'arrêté de cessibilité.

21. Aux termes de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors applicable : " Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objet de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ". Aux termes de l'article L. 321-1 du même code, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision attaquée : " Les établissements publics fonciers mettent en place des stratégies foncières afin de mobiliser du foncier et de favoriser le développement durable et la lutte contre l'étalement urbain. Ces stratégies contribuent à la réalisation de logements, notamment de logements sociaux, en tenant compte des priorités définies par les programmes locaux de l'habitat. () Les établissements publics fonciers sont compétents pour réaliser toutes acquisitions foncières et immobilières dans le cadre de projets conduits par les personnes publiques et pour réaliser ou faire réaliser toutes les actions de nature à faciliter l'utilisation et l'aménagement ultérieur, au sens de l'article L. 300-1, des biens fonciers ou immobiliers acquis. / Ils sont compétents pour constituer des réserves foncières. () L'action des établissements publics fonciers pour le compte de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs groupements ou d'un autre établissement public s'inscrit dans le cadre de conventions. " Aux termes des dispositions de l'article L. 321-4 du code de l'urbanisme : " Les établissements publics fonciers de l'Etat peuvent agir par voie d'expropriation et exercer les droits de préemption et de priorité définis dans le code de l'urbanisme () ". Aux termes de l'article 2 du décret n° 2010-503 du 18 mai 2010 modifié portant création de l'EPF de la Vendée, dans sa rédaction applicable au présent litige : " Conformément aux dispositions de l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme, l'établissement est habilité à procéder à toutes acquisitions foncières et opérations immobilières et foncières de nature à faciliter l'aménagement. () / Ces missions peuvent être réalisées par l'établissement public foncier soit pour son compte ou celui de l'Etat et de ses établissements publics, soit pour celui des collectivités territoriales, de leurs groupements, ou de leurs établissements publics en application de conventions passées avec eux. () ". Aux termes de l'article 3 de ce décret : " Pour la réalisation des objectifs définis à l'article 2, l'établissement peut recourir aux procédures mentionnées à l'article L. 321-4 du code de l'urbanisme, qu'il s'agisse du recours à l'expropriation ou de l'exercice des droits de préemption et de priorité () ".

22. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Damvix a conclu, le 3 septembre 2015, une convention de maîtrise foncière avec l'EPF de la Vendée par laquelle ce dernier s'est notamment engagé à conduire des actions foncières, par veille et maîtrise foncière, permettant la réalisation du projet défini et si nécessaire par recours à la procédure d'expropriation. Le directeur général de l'EPF de la Vendée, M. E A, a été autorisé à signer cette convention aux termes d'une délibération du conseil d'administration du 18 juin 2015. Par ailleurs, par délibération du 24 juin 2015, le conseil municipal de la commune de Damvix a validé la conclusion de la convention de maîtrise et de veille foncière avec l'EPF de la Vendée en vue de réaliser un projet d'habitat mixte " Le Cloucq " en centre bourg, laquelle convention stipule que l'EPF de la Vendée pourra également utiliser les voies de la préemption et de l'expropriation pour garantir la maîtrise complète du secteur. Cette convention de maîtrise foncière ayant été conclue le 3 septembre 2015 pour une durée de 4 ans, elle a été prolongée, par un avenant n°1, d'une durée de 2 ans pour permettre la réalisation du présent projet. La conclusion de cette convention de maîtrise foncière s'inscrit dans le cadre des missions dévolues à l'EPF de la Vendée par les dispositions précitées de l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme et de l'article 3 du décret du 18 mai 2010 modifié en vertu desquelles cet établissement peut agir pour son compte ou pour celui de collectivités territoriales conformément à des conventions passées avec elles. Par suite, les immeubles désignés à l'état parcellaire pouvaient être déclarés cessibles au profit de l'EPF de la Vendée.

S'agissant de la nullité de la convention de maîtrise foncière :

23. D'une part, la requérante soutient que la convention de maîtrise foncière conclue entre la Commune de Damvix et l'EPF de la Vendée serait entachée de nullité, ce qui emporterait l'annulation de l'arrêté de cessibilité contesté, dès lors que l'EPF de la Vendée n'est pas titulaire d'une concession d'aménagement au sens de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme et que la convention, qu'elle qualifie de " contrat de concession ", ne comporte pas l'ensemble des mentions prévues par l'article L. 300-5 du code de l'urbanisme. D'autre part, la requérante soutient que la concession devrait être examinée à l'aune de la notion de concession d'aménagement, ce qui devrait conduire à une requalification de la convention, qui ne prévoit aucun risque financier pour l'EPF, en marché public de travaux. Il résulte de cette requalification, selon la requérante, d'une part, que le contrat aurait dû faire l'objet des mesures de publicité et de concurrence applicables aux marchés publics, d'autre part, que la concession est illicite par son objet, dès lors que les dispositions de l'article L. 300-4 du code de l'urbanisme interdisent à l'autorité délégante de supporter le risque financier résultant de l'exécution d'une concession d'aménagement.

24. Un arrêté préfectoral ne peut légalement déclarer cessibles des parcelles de terrain nécessaires à la réalisation d'une ZAC en l'absence d'identification du concessionnaire chargé de cet aménagement et bénéficiaire, à ce titre, de l'expropriation. Par suite, l'arrêté de cessibilité par lequel le préfet déclare des terrains cessibles à une société concessionnaire doit être annulé par voie de conséquence de la résolution ou de l'annulation de la convention de concession. En revanche, ni la résiliation de la convention, eu égard à son absence de caractère rétroactif, ni l'annulation par le juge de l'excès de pouvoir de la délibération autorisant la signature de la convention de concession d'aménagement ou de la décision de la signer, ni une injonction, prononcée sur le fondement de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, de saisir dans un délai déterminé le juge du contrat, ne conduisent à annuler, par voie de conséquence, un tel arrêté de cessibilité.

25. Il ne résulte d'aucune pièce du dossier que la convention de maîtrise d'ouvrage ait fait l'objet d'une résolution ou d'une annulation. Par ailleurs, si les requérants excipent, à l'appui de leurs conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté de cessibilité litigieux, de la nullité de la convention de maîtrise foncière conclue entre l'EPF de la Vendée et la commune de Damvix et soutiennent qu'il appartient au tribunal de relever d'office cette nullité, un tel moyen ne peut toutefois être utilement soulevé que devant le juge du contrat. Par voie de conséquence, le moyen soulevé doit être écarté en toutes ses branches. Par voie de conséquence, le moyen soulevé doit être écarté en toutes ses branches.

S'agissant du moyen tiré de l'exception d'illégalité de la décision de l'EPF de la Vendée du 1er octobre 2020 portant demande de cessibilité des parcelles concernés par le projet :

26. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative que si cette dernière a été prise pour son application ou s'il en constitue la base légale.

27. Par une délibération du 15 décembre 2016, le conseil municipal de la commune de Damvix a décidé de lancer une procédure d'expropriation, a approuvé le périmètre concerné et a autorisé l'EPF à saisir le préfet de la Vendée d'une demande d'organisation d'une enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique de l'opération projetée. Par arrêté du 31 décembre 2019 déclarant d'utilité publique le projet de création d'un quartier d'habitation " l'Îlot du Cloucq " sur le territoire de la commune de Damvix, le préfet de la Vendée a autorisé l'EPF de la Vendée à acquérir, soit à l'amiable, soit par voie d'expropriation les immeubles nécessaires à l'aménagement de la zone concernée. Par lettre du 1er octobre 2020, l'EPF a demandé au préfet, pour lui permettre de poursuivre la procédure d'expropriation, de déclarer cessibles à son profit les immeubles nécessaires à la création du quartier d'habitations " Ilot du Cloucq ". En application de l'article 9 du décret du 18 mai 2010, lequel dispose que le conseil d'administration règle par ses délibérations les affaires de l'établissement et qu'il peut déléguer au directeur général ses pouvoirs de décision à l'exception de certains d'entre eux, au nombre desquels ne figurent pas les décisions relatives à la saisine du préfet en vue de l'engagement d'une procédure d'expropriation, l'article 14 du règlement intérieur de l'EPF, approuvé le 12 juillet 2010, prévoit que le directeur général est chargé de l'instruction des affaires de la compétence de l'établissement et que, notamment, il conduit les phases administratives et judiciaires et sollicite l'ouverture des enquêtes publiques. Par suite et en tout état de cause, c'est sans entacher sa décision d'incompétence que le directeur de l'EPF a, par son courrier du 1er octobre 2020, saisi le préfet de la Vendée en vue de la prise de l'arrêté de cessibilité.

S'agissant de l'exception d'illégalité de la déclaration d'utilité publique :

28. Il résulte de ce qui a été dit aux points 3 à 17 que le moyen tiré de l'exception d'illégalité de l'arrêté du 31 décembre 2019 par lequel le préfet de la Vendée a déclaré d'utilité publique le projet de création d'un quartier d'habitation, dénommé " l'Ilot du Cloucq ", sur le territoire de la commune de Damvix, doit être écarté.

29. Il résulte de tout ce qui précède, que les conclusions de Mme C dirigées contre l'arrêté du 7 décembre 2020, déclarant cessibles notamment les parcelles cadastrées dont ils sont propriétaires, doivent être rejetées.

Sur les frais liés aux litiges :

30. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l'Etat, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la requérante les sommes qu'elle réclame au titre des frais exposés par elle dans les présentes instances et non compris dans les dépens. Dans les circonstances particulières de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la requérante les sommes réclamées par la commune de Damvix et l'établissement public foncier de la Vendée sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E

Article 1er : Les requêtes de Mme C, née B, sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Damvix et de l'établissement public foncier de la Vendée tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 :Le présent jugement sera notifié à Mme D C, née B, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, à l'établissement public foncier de la Vendée et à la commune de Damvix.

Copie en sera adressée au préfet de la Vendée.

Délibéré après l'audience du 11 mai 2023 à laquelle siégeaient :

M. Martin, président,

M. Labouysse, premier conseiller,

Mme Caro, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 juin 2023.

La rapporteure,

N. CARO

Le président

L. MARTIN

La greffière,

V. MALINGRE

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

V. Malingre