Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2002742

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 5 mars 2020, M. A Glouton, représenté par Me Bernot, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 7 mars 2019 par laquelle la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest a mis en œuvre le dispositif d'administration provisoire de la caisse de crédit mutuel de Brive Hôtel de Ville et a mis fin à son mandat de vice-président du conseil d'administration de cette caisse ;

2°) de mettre à la charge de la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest ne justifie pas d'une délégation de pouvoir conférée par la confédération nationale du crédit mutuel lui permettant en application de l'article 36 du règlement général de fonctionnement des caisses locales du crédit mutuel de Loire-Atlantique et de Centre-ouest de placer une caisse sous le dispositif d'administration provisoire ;

- il n'est pas justifié de l'existence de la délibération par laquelle le conseil d'administration de la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest aurait délibéré en faveur du placement sous administration provisoire de la caisse de crédit mutuel de Brive Hôtel de Ville ;

- la décision du 7 mars 2019, qui est une sanction, a été prise au terme d'une procédure irrégulière, en l'absence de mise en œuvre de la procédure contradictoire préalable prévue à l'article 36 du règlement général de fonctionnement des caisses locales du crédit mutuel de Loire-Atlantique et de Centre-ouest, qui constitue une garantie ; la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest ne justifie pas l'existence d'une situation d'urgence lui permettant de se dispenser du respect de cette procédure ;

- la décision attaquée méconnaît les dispositions de l'article 36 du même règlement dès lors qu'il n'existait pas de dysfonctionnement grave des organes statutaires de la caisse de crédit mutuel de Brive Hôtel de Ville ;

- la décision attaquée méconnaît les dispositions de l'arrêté du 3 novembre 2014 relatif au contrôle interne des entreprises du secteur de la banque, des services de paiement et des services d'investissement soumises au contrôle de l'autorité de contrôle prudentiel et de résolution et le principe de gouvernance démocratique prévu par la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 décembre 2021, la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest, représentée par Me Hounieu, conclut au rejet de la requête et demande qu'une somme de 1 000 euros soit mise à la charge du requérant en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable, la lettre du 7 mars 2019 ne faisant pas grief dès lors qu'elle se borne à informer le requérant de la décision du conseil d'administration de la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest qui n'est pas contestée ; si le requérant envisageait de rediriger ses moyens à l'encontre de la délibération du 7 mars 2019 du conseil d'administration de la fédération, cette nouvelle demande serait tardive ;

- les moyens soulevés par M. Glouton ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code monétaire et financier ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Allio-Rousseau,

- les conclusions de M. Huin, rapporteur public,

- et les observations de Me Férard, substituant Me Bernot, avocat de M. Glouton, et de Me Rouget substituant Me Hounieu, avocat de la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest.

Considérant ce qui suit :

1. M. Glouton, vice-président du conseil d'administration de la caisse de crédit mutuel de Brive Hôtel de Ville, demande l'annulation de la décision du 7 octobre 2019, notifiée le même jour par le président de la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest, par laquelle le conseil d'administration de la même fédération a placé la caisse de caisse de crédit mutuel de Brive Hôtel de Ville sous administration provisoire pendant six mois avec effet immédiat et mis fin à son mandat de vice-président du conseil d'administration de la caisse, au motif de dysfonctionnements graves des organes statutaires de la caisse.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 512-56 du code monétaire et financier : " Chaque caisse de crédit mutuel doit adhérer à une fédération régionale et chaque fédération régionale doit adhérer à la confédération nationale du crédit mutuel dont les statuts sont approuvés par le ministre chargé de l'économie. La confédération nationale du crédit mutuel est chargée : 1. De représenter collectivement les caisses de crédit mutuel pour faire valoir leurs droits et intérêts communs. 2. D'exercer un contrôle administratif, technique et financier sur l'organisation et la gestion de chaque caisse de crédit mutuel. 3. De prendre toutes mesures nécessaires au bon fonctionnement du crédit mutuel, notamment en favorisant la création de nouvelles caisses ou en provoquant la suppression de caisses existantes, soit par voie de fusion avec une ou plusieurs caisses, soit par voie de liquidation amiable. ". En attribuant à la confédération nationale du crédit mutuel la mission de veiller au bon fonctionnement du crédit mutuel et en la dotant des pouvoirs les plus étendus d'organisation et de gestion sur les caisses qu'elle représente, le législateur a confié à cette confédération, bien que celle-ci soit une association de droit privé régie par la loi du 1er juillet 1901, l'exécution, sous le contrôle de l'administration, d'un service public de crédit mutuel impliquant l'usage de prérogatives de puissance publique telles que la création, la fusion, la dissolution ou la mise sous administration provisoire des caisses locales.

3. D'autre part, aux termes de l'article 32 des statuts de la confédération nationale du crédit mutuel : " En cas () de dysfonctionnement grave des organes statutaires d'une fédération, d'une caisse fédérale de Crédit Mutuel () ou d'une caisse locale de Crédit Mutuel (), il est mis en place un dispositif d'administration provisoire. Sa mise en œuvre appartient : () aux fédérations pour les caisses de Crédit Mutuel, par délégation de la Confédération et sous son autorité et, le cas échéant, à son initiative. ". Le point 8.1 de l'article 8 du règlement intérieur de la confédération nationale du crédit mutuel, traitant de la mise en œuvre du dispositif d'administration provisoire dans les caisses locales rappelle que le pouvoir de mettre en œuvre ce dispositif appartient aux fédérations par délégation de la confédération nationale du crédit mutuel. L'article 12-4 des statuts de la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest, relatif aux pouvoirs du conseil d'administration de la fédération, précise que " par délégation de la confédération nationale du crédit mutuel, il assure la mise en place de la procédure d'administration provisoire des caisses locales ".

4. Enfin, l'article 36 du règlement général de fonctionnement des caisses locales de la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest organise la mise en place du dispositif d'admission provisoire par la fédération, agissant par délégation de la confédération, aux conditions suivantes " Constat d'une vacance ou d'un dysfonctionnement grave des organes statutaires de la caisse concernée. / Convocation du Président du Conseil d'Administration par le Président du Conseil d'Administration de la Fédération, et information écrite par celui-ci aux Administrateurs de la Caisse sur l'ouverture de la procédure. () Si la situation l'exige, le Conseil d'Administration de la Fédération peut, immédiatement après avoir constaté la vacance ou le dysfonctionnement grave des organes statutaires de la Caisse concernée et sans audition préalable, mettre en œuvre le dispositif d'administration provisoire. ". Il est prévu au 2 de cet article que " la mise en œuvre du dispositif d'administration provisoire comporte les étapes suivantes : a) Décision du Conseil d'Administration de la Fédération de mettre en œuvre le dispositif d'administration provisoire de la Caisse concernée et de mettre fin aux mandats de ses Administrateurs / b) Notification de cette décision aux intéressés () ".

5. En premier lieu, il résulte de ces dispositions, et notamment de l'article 32 des statuts de la confédération nationale du crédit mutuel, que la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest agit par délégation de la confédération nationale du crédit mutuel pour prendre des mesures d'administration provisoire vis-à-vis de l'une de ses caisses. Par suite, le moyen tiré de ce que le conseil d'administration de la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest ne disposerait pas de cette délégation pour mettre en œuvre le dispositif d'administration provisoire au sein de la caisse de crédit mutuel de Brive Hôtel de Ville manque en fait.

6. En deuxième lieu, l'existence de la délibération par laquelle le conseil d'administration de la fédération lors de la réunion du 7 mars 2019 a décidé de placer la caisse de crédit mutuel de Brive Hôtel de Ville sous administration provisoire, est établie par l'extrait du procès-verbal de cette réunion versé au dossier. Par suite, le moyen tiré de ce qu'il ne serait pas justifié de l'existence de cette décision manque en fait.

7. En troisième lieu, la décision de placer une caisse locale sous administration provisoire et de révoquer en conséquence les mandats des administrateurs de la caisse suppose, en principe, de respecter une procédure contradictoire impliquant la convocation à une audition du président de la caisse concernée ainsi que, le cas échéant, l'existence d'une mise en demeure restée infructueuse. Toutefois, il résulte des dispositions citées ci-avant que la décision de placer une caisse sous administration provisoire en cas de dysfonctionnement grave des organes statutaires de la caisse, qui est une mesure de police, peut être prise sans audition préalable " si la situation l'exige ".

8. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du courrier du 7 mars 2019 adressé par le président de la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest au président de la caisse de crédit mutuel de Brive Hôtel de Ville, que le conseil d'administration de la fédération a estimé que de graves dysfonctionnements ont affecté cette caisse avant l'édiction de la décision contestée, à savoir le refus du président de la caisse de signer la lettre de représentation destinée à la fédération, en vue de lui permettre d'effectuer sa mission de contrôle au titre des comptes de l'année 2018, et le refus du conseil d'administration de la caisse d'arrêter les comptes annuels au 31 décembre 2018. Le conseil d'administration de la fédération a estimé que ces décisions irrégulières, de nature à empêcher l'affectation comptable du résultat de la caisse et par voie de conséquence de verser un dividende à ses sociétaires, et de la proximité de l'assemblée générale des actionnaires devant se tenir le 5 avril 2019, justifiaient la mise en œuvre immédiate du dispositif d'administration provisoire, sans mise en œuvre de la procédure contradictoire.

9. D'une part, il est constant que l'absence de validation des comptes de la caisse de crédit mutuel de Brive Hôtel de Ville ne permettait pas, compte tenu de l'enchaînement des assemblées générales locales, fédérales et nationales, selon le calendrier défini plusieurs mois à l'avance produit en défense, de valider et de publier les comptes consolidés de la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest et de la confédération nationale du crédit mutuel. Par ailleurs, l'absence de transmission de la lettre de représentation signée par le président du conseil d'administration, qui a pour objet de certifier que l'inspection fédérale a disposé de l'intégralité des renseignements et informations lui permettant d'apprécier l'examen et la sincérité des comptes annuels de l'année 2018 et non de les valider, avant l'arrêt des comptes décidé par l'assemblée générale des actionnaires, ne permettait pas de certifier les comptes annuels de la caisse de crédit mutuel de Brive Hôtel de Ville.

10. D'autre part, il ressort des pièces du dossier qu'après avoir indiqué ne pas être informé de l'élaboration des comptes annuels, le président de la caisse de crédit mutuel de Brive Hôtel de Ville a, le 29 janvier 2019, sollicité auprès de l'inspection fédérale que lui soient adressés " les détails de toutes les dépenses imputées à [la] Caisse, par la Fédération et ses satellites, les modes de calcul de la part à [lui] imputer ainsi que les pièces justificatives des dépenses en question " au titre de l'année 2018. Par un courrier en date du 29 janvier 2019, l'inspecteur général de la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest a invité le président du conseil d'administration à prendre connaissance de tous les documents comptables relatifs à l'exercice 2018 au sein de la caisse et de se rapprocher avec la directrice de l'agence pour toute question portant sur les comptes annuels et les autres éléments prévus par la lettre de représentation. Par un courrier recommandé en date du 31 janvier 2019, adressé le même jour par courrier électronique, il a été proposé au président de s'entretenir avec lui afin de lui fournir toutes les informations nécessaires, les documents relatifs aux comptes annuels étant consultables et laissés à sa disposition au sein de la caisse. Il ressort des pièces du dossier qu'une réunion initialement prévue le 27 mars 2019, à laquelle ont participé des représentants de la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest, le président du conseil d'administration et certains administrateurs de la caisse de crédit mutuel de Brive Hôtel de Ville, s'est effectivement tenue le 28 février 2019, et qu'au cours de celle-ci les comptes de l'exercice 2018 et un document comportant le détail des comptes annuels et des frais généraux de la caisse qui a été remis aux personnes présentes ont été présentés, et des réponses ont été apportées aux questions posées sur certains postes de dépenses et de charges. Il a été également rappelé l'importance tant de la signature de la lettre de représentation que de la validation des comptes annuels.

11. Dans ces conditions, compte tenu de l'atteinte portée à la continuité du fonctionnement de la caisse de crédit mutuel de Brive Hôtel de Ville, et de la nécessité de sauvegarder les intérêts des déposants et des sociétaires, et alors qu'une information préalable a été organisée auprès des administrateurs de la caisse et du président du conseil d'administration, le conseil d'administration de la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest a pu, sans entacher la procédure d'irrégularité, décider de la mise en œuvre de la procédure d'administration provisoire de la caisse de crédit mutuel de Brive Hôtel de Ville sans audition préalable du président du conseil d'administration de cette caisse.

12. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que le conseil d'administration de la caisse de crédit mutuel de Brive Hôtel de Ville, lors de séance du 5 mars 2019, a refusé d'arrêter les comptes de la caisse. Le requérant fait valoir que ce refus était fondé sur un défaut patent d'information portant notamment sur les charges du personnel et sur les autres charges d'exploitation chiffrées à 1 886 174,74 euros, malgré une demande en ce sens adressée dès le 28 janvier 2019 à la fédération. Il ressort toutefois des pièces du dossier que dès le mois de novembre 2018, le président du conseil d'administration, ainsi que les administrateurs, ont eu un libre accès dans les locaux de la caisse aux éléments relatifs aux comptes de l'année 2018, notamment la liste complète des comptes de charges pour chaque année, tous les éléments concernant ces comptes, et notamment une analyse synthétique de l'évolution des comptes de charges de la caisse locale incluant le détail des frais généraux. Il est constant qu'aucun membre du conseil d'administration de la caisse n'a consulté ces documents. Par ailleurs, il ne ressort pas du compte-rendu de la réunion qui s'est tenue le 28 février 2019, que les représentants de la fédération ont refusé de répondre aux questions des administrateurs sur ce point. A cet égard, les deux attestations fournies par le requérant, si elles confirment la tension existante entre les membres du conseil d'administration et les membres présents de la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest, ne permettent pas de déterminer quelle information précise sur les charges, qui ne figurerait pas dans les documents mis à la disposition des membres du conseil d'administration, n'aurait pas été communiquée aux membres présents. Dans ces conditions, en estimant, au vu de l'ensemble de ces circonstances, qu'il existait des irrégularités graves dans le fonctionnement des organes statutaires de la caisse en cause, de nature à compromettre ses intérêts propres et ceux de ses sociétaires et à justifier la nomination d'une administration provisoire, la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest n'a pas entaché sa décision d'illégalité.

13. En dernier lieu, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest aurait refusé de communiquer au conseil d'administration de la caisse de crédit mutuel de Brive Hôtel de Ville les informations portant sur les comptes annuels 2018. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'arrêté du 3 novembre 2014 relatif au contrôle interne des entreprises du secteur de la banque, des services de paiement et des services d'investissement soumises au contrôle de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution et, en tout état de cause, du principe de gouvernance démocratique prévu par la loi du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération doivent être écartés.

14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. Glouton doivent être rejetées.

Sur les frais d'instance :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme à ce titre soit mise à la charge de la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. Glouton une somme de 150 euros à verser à la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest en application de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. Glouton est rejetée.

Article 2 : M. Glouton versera à la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest une somme de 150 (cent cinquante) euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A Glouton et à la fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest.

Délibéré après l'audience du 31 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Allio-Rousseau, présidente,

Mme Frelaut, première conseillère,

Mme Benoist, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 novembre 2024.

La présidente-rapporteure,

M.-P. ALLIO-ROUSSEAU

L'assesseure la plus ancienne dans l'ordre du tableau

L. FRELAUT Le greffier,

G. VIEL

La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier