Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2004122

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 10 avril 2020 et le 30 juillet 2022, M. A B, représenté par Me Ah-Fah doit être regardé comme demandant au tribunal :

1°) d'annuler ou, à défaut, de réformer les décisions du 10 septembre 2019 et du 6 février 2020 par lesquelles Pôle Emploi l'a radié de la liste des demandeurs d'emploi pour une durée de douze mois à compter du 10 septembre 2019 et a supprimé de manière définitive ses allocations d'aide au retour à l'emploi ;

2°) de débouter Pôle emploi de toute réclamation à son endroit et d'enjoindre à Pôle emploi de ne pas lui adresser de réclamation ;

3°) de mettre à la charge de Pôle Emploi le versement de la somme de 2 200 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les décisions attaquées sont entachées d'un vice de procédure dès lors que le médiateur de Pôle Emploi a refusé à tort d'examiner sa demande de médiation obligatoire, de sorte qu'il a été privé d'une étape procédurale ;

- la décision du 10 septembre 2019 n'est pas motivée en fait ;

- cette décision méconnaît le droit à l'erreur ;

- cette décision ne peut prendre effet rétroactivement ;

- cette décision est disproportionnée compte tenu de la brièveté des périodes d'activité et de la modicité des revenus y afférents non déclarés ;

- les motifs de contestation opposés à cette décision peuvent être " dupliqués contre " la sanction administrative du 6 février 2020 de Pôle emploi ;

- la décision du 6 février 2020 n'est pas fondée ;

- les absences de déclarations ne sont plus qualifiées, dans cette décision, de mauvaise foi ou frauduleuses, de sorte que la sanction est disproportionnée ;

- le directeur régional de Pôle emploi ne se prononce pas sur le calcul des prestations de Pôle emploi prétendument indues alors que le recours administratif formé contre la décision du 10 septembre 2019 l'invitait à le faire ; la sanction du 6 février 2020 ne comporte aucune réclamation chiffrée de Pôle Emploi et elle ne confirme pas le calcul des prestations indues qui seraient dues depuis le 10 septembre 2019 ;

- il n'est pas établi que Pôle emploi l'a informé de l'obligation de signaler ses séjours à l'étranger, ni de ses droits, obligations et sanctions attachés au non-respect de ses obligations ; il était livré à lui-même dans sa recherche d'emploi, s'il avait été plus sérieusement suivi et accompagné, il se serait montré plus vigilant sur ses déclarations.

Par un mémoire en défense enregistré le 16 mars 2022, la directrice de Pôle emploi, devenu France travail au 1er janvier 2024, des Pays de la Loire conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- les conclusions dirigées contre les courriers du 20 février 2020 et du 3 mars 2020 du médiateur régional de Pôle emploi sont irrecevables dès lors qu'il ne s'agit pas de mesures faisant grief ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par un courrier du 3 juin 2024, les parties ont été informées de ce que le tribunal était susceptible de relever d'office le moyen tiré de l'irrecevabilité des conclusions tendant à " débouter Pôle emploi de toute réclamation " et à enjoindre à Pôle emploi de ne pas adresser de réclamation au requérant, dès lors qu'il n'appartient au juge administratif, ni de faire œuvre d'administrateur, ni de prononcer des injonctions à l'administration en dehors des cas d'exécution d'une décision juridictionnelle prévus par les articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative.

Par un mémoire enregistré le 4 juin 2024, le requérant a formulé ses observations sur le moyen d'ordre public.

Un mémoire a été enregistré pour Pôle emploi devenu France Travail Pays de la Loire le 6 juin 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'action sociale et des familles ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

La rapporteure publique a été, sur sa proposition, dispensée de prononcer ses conclusions sur cette affaire, en application des dispositions de l'article R. 732-1-1 du code de justice administrative.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Milin ;

- les observations de Me Ah-Fah, représentant le requérant.

La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. M. B, inscrit auprès de Pôle emploi en qualité de demandeur d'emploi depuis, en dernier lieu, le 23 mai 2017, percevait depuis le 30 juin 2017 l'allocation d'aide au retour à l'emploi. Par un courrier du 23 août 2019, Pôle emploi a averti M. B de ce qu'en raison du caractère incomplet et inexact de ses déclarations, il était susceptible d'être radié de la liste des demandeurs d'emploi et de voir son allocation d'aide au retour à l'emploi totalement supprimée, et lui a fixé un délai de 10 jours pour produire ses éventuelles observations. Par une décision du 10 septembre 2019, le directeur de l'agence pôle emploi de Nantes Malakoff lui a infligé une sanction pour fausse déclaration pour percevoir le revenu de remplacement et a procédé à sa radiation de la liste des demandeurs d'emploi à compter du même jour pour une durée de douze mois et à la suppression définitive de ses allocations. M. B a formé le 29 novembre 2019 un recours administratif préalable à l'encontre de cette sanction, qui a été rejeté le 6 février 2020 par le directeur régional de Pôle emploi des Pays de la Loire. Par un courrier du 16 février 2020, M. B a saisi le médiateur régional de Pôle emploi Pays de la Loire qui, le 20 février suivant, a déclaré irrecevable la demande de médiation au motif que celle-ci n'aurait pas été précédée d'un recours hiérarchique formé contre la décision du 10 septembre 2019 dans le délai adéquat. Par courrier du 21 février 2020, M. B a réitéré sa demande auprès du médiateur régional qui, le 2 mars 2020, a réitéré les termes de son courrier du 20 février 2020. Par la présente requête, M. B demande au Tribunal d'annuler ou de réformer les décisions du 10 septembre 2019 et du 6 février 2020.

Sur l'étendue du litige s'agissant des conclusions à fin d'annulation ou de réformation de la décision du 10 septembre 2019 de radiation de la liste des demandeurs d'emploi et portant suppression définitive des revenus de remplacement du requérant :

2. Par l'effet du recours administratif préalable, la décision du directeur régional de Pôle emploi Pays de la Loire du 6 février 2020 s'est substituée à celle du directeur de l'agence de Nantes Malakoff du 10 septembre 2019 qui a disparu de l'ordonnancement juridique. Dès lors, les conclusions de M. B doivent être regardées comme dirigées contre la décision du 6 février 2020 du directeur régional de Pôle emploi.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

3. En premier lieu, la circonstance que c'est à tort que le médiateur de Pôle Emploi a refusé d'examiner la demande de médiation obligatoire présentée par M. B est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée, qui a été prise avant le refus opposé par le médiateur, ce refus n'ayant ainsi eu aucune conséquence sur la décision en litige.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d'une disposition législative ou réglementaire ". Aux termes de l'article L. 211-7 du même code : " Les organismes de sécurité sociale et Pôle emploi doivent faire connaître les motifs des décisions individuelles par lesquelles ils refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir. L'obligation de motivation s'étend aux décisions par lesquelles les organismes et institutions mentionnés à l'alinéa précédent refusent l'attribution d'aides ou de subventions dans le cadre de leur action sanitaire et sociale ".

5. La décision du 6 février 2020 comporte l'énoncé des considérations de droit et de fait ayant conduit Pôle emploi à confirmer la mesure de radiation de la liste des demandeurs d'emploi et la suppression de l'allocation d'aide au retour à l'emploi. Par suite, cette décision est suffisamment motivée au regard des exigences des articles L. 211-2 et suivants du code des relations entre le public.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 5411-1 du code du travail : " A la qualité de demandeur d'emploi toute personne qui recherche un emploi et demande son inscription sur la liste des demandeurs d'emploi auprès de Pôle emploi ". Selon l'article L. 5411-2 du même code : " Les demandeurs d'emploi renouvellent périodiquement leur inscription () Ils portent également à la connaissance de Pôle emploi les changements affectant leur situation susceptible d'avoir une incidence sur leur inscription comme demandeurs d'emploi ". Aux termes de l'article L. 5412-1 du code du travail : " Est radiée de la liste des demandeurs d'emploi, dans des conditions déterminées par un décret en Conseil d'Etat, la personne qui : / 1° Soit ne peut justifier de l'accomplissement d'actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer, reprendre ou développer une entreprise () ". Aux termes de l'article L. 5412-2 du même code : " Est radiée de la liste des demandeurs d'emploi, dans des conditions déterminées par un décret en Conseil d'Etat, la personne qui a fait de fausses déclarations pour être ou demeurer inscrite sur cette liste. ". L'article R. 5411-7 du même code dispose que : " Le demandeur d'emploi porte à la connaissance de Pôle emploi les changements de situation le concernant dans un délai de soixante-douze heures. ". Aux termes de l'article R. 5411-8 du même code : " Le demandeur d'emploi informe, dans un délai de soixante-douze heures, les services de Pôle emploi de toute absence de sa résidence habituelle d'une durée supérieure à sept jours et de tout changement de domicile ". Aux termes de l'article L. 5423-1 du code du travail : " Ont droit à une allocation de solidarité spécifique les travailleurs privés d'emploi qui ont épuisé leurs droits à l'allocation d'assurance ou à l'allocation de fin de formation prévue par l'article L. 5423-7 et qui satisfont à des conditions d'activité antérieure et de ressources. ". Aux termes de l'article L. 5426-2 du code du travail : " Le revenu de remplacement est supprimé par Pôle emploi dans les cas mentionnés aux 1° à 3° de l'article L. 5412-1, à l'article L. 5412-2 et au II de l'article L. 5426-1-2. / Il est également supprimé en cas de fraude ou de fausse déclaration. Les sommes indûment perçues donnent lieu à remboursement ". L'article R. 5426-3 de ce code dispose : " Le directeur mentionné à l'article R. 5312-26 supprime le revenu de remplacement mentionné à l'article L. 5421-1 pour une durée limitée ou définitivement selon les modalités suivantes : / () 3° En cas de manquement mentionné à l'article L. 5412-2 et, en application du deuxième alinéa de l'article L. 5426-2, en cas d'absence de déclaration, ou de déclaration mensongère du demandeur d'emploi, faites en vue de percevoir indûment le revenu de remplacement, il supprime ce revenu de façon définitive. Toutefois, lorsque ce manquement est lié à une activité non déclarée d'une durée très brève, le revenu de remplacement est supprimé, en cas de premier manquement, pour une durée de deux à six mois et, en cas de manquements répétés, de façon définitive. / L'appréciation du caractère répété des manquements tient compte des nouveaux manquements constatés dans un délai de deux ans à compter du jour de la notification de la décision de radiation ou de suppression du revenu de remplacement concernant le premier manquement ".

7. Saisi de la sanction prononcée, le juge peut, après avoir exercé son plein contrôle sur les faits invoqués et la qualification retenue par Pôle Emploi, maintenir la sanction, la réformer ou l'annuler.

8. Il résulte de l'instruction que le directeur régional de Pôle emploi a, par la décision en litige du 6 février 2020, prise en application des dispositions citées aux points précédents, radié M. B de la liste des demandeurs d'emploi, pour une durée de douze mois, et lui a supprimé définitivement ses allocations au motif qu'il avait omis de déclarer ses absences du territoire français depuis sa demande d'inscription sur la liste des demandeurs d'emploi ainsi que des activités professionnelles ayant donné lieu à rémunération durant plusieurs mois.

9. S'agissant de l'omission de déclaration des absences du territoire français, il est constant que M. B n'a pas informé Pôle emploi, dans le délai prévu à l'article R. 5411-8 du code du travail, de deux séjours d'une durée supérieure à sept jours qu'il a effectués en dehors du territoire français, et partant, en dehors de sa résidence habituelle, cette information n'étant intervenue que le 24 juin 2019, après que les services de Pôle emploi ont sollicité M. B à cette fin. Le requérant ne pouvait ignorer ses obligations déclaratives relatives à ces deux séjours dès lors que l'obligation d'informer, dans un délai de soixante-douze heures, les services de Pôle emploi de toute absence de sa résidence habituelle d'une durée supérieure à sept jours résulte de l'article R. 5411-8 du code du travail et que M. B s'est engagé, lors de sa demande d'inscription, à signaler tout changement dans sa situation, le requérant ne contestant pas sérieusement avoir été destinataire du courrier de confirmation de son inscription à Pôle emploi et du courrier d'ouverture de droits à l'allocation d'ARE, qui faisaient état de l'obligation de signaler tout changement de situation. Si le requérant soutient que ces séjours à l'étranger étaient motivés par sa recherche d'emploi et ont engendré des frais, non seulement l'un des deux séjours susmentionnés avait un objet touristique mais en outre et en tout état de cause, le motif professionnel allégué n'est pas de nature à exonérer le requérant de l'obligation de déclarer ces absences de sa résidence habituelle.

10. S'agissant de l'omission de déclaration de reprise d'activité, il est constant que M. B n'a pas déclaré à Pôle emploi avoir effectué au sein de deux entreprises plusieurs missions rémunérées à hauteur de 1 513,08 euros au mois de juin 2017, 4 210,45 euros et 532,24 euros au mois de septembre 2017, 818,05 euros en octobre 2017, 268,05 euros en novembre 2017, 1 022,13 euros et 10 875 euros en décembre 2017. Contrairement à ce que soutient M. B, ni le caractère discontinu de cette reprise d'activité, ni le montant des revenus y afférents, qu'il estime faible, ne le dispensaient de la déclarer, pas davantage la circonstance qu'une reprise d'activité n'est pas incompatible, sous conditions, avec un maintien sur la liste des demandeurs d'emploi et le versement de l'allocation d'ARE.

11. En outre, si le requérant souligne que, dans la décision du 6 février 2020, les absences de déclarations ne sont plus qualifiées de mauvaise foi ou frauduleuses, de sorte que la sanction serait disproportionnée, il résulte de l'instruction que cette décision fait bien état de " fausses déclarations " et se réfère à l'article L. 5412-2 du code du travail relatif aux " fausses déclarations " entraînant la radiation de la liste des demandeurs d'emploi, de sorte qu'il résulte de l'instruction que le directeur régional de Pôle emploi a entendu fonder sa décision sur le caractère frauduleux des déclarations de M. B et non sur leur seule inexactitude.

12. Enfin, il résulte de l'instruction, comme il a été dit, qu'à l'occasion de son inscription à Pôle emploi, M. B a été informé de l'obligation de déclarer tout changement de résidence ainsi que toute reprise d'activité et de ce qu'un manquement dans ces obligations déclaratives l'exposait à un risque de radiation et de suppression des allocations. Par ailleurs, le " détail des droits et obligations " qui accompagnait sa confirmation d'inscription renvoyait notamment à l'article R. 5411-8 du code du travail en vertu duquel toute absence de sa résidence habituelle d'une durée supérieure à sept jours doit faire l'objet d'un signalement dans un délai de soixante-douze heures. En outre, le requérant reconnaît avoir précisé au téléphone à un agent de Pôle emploi qui lui demandait s'il se trouvait à l'étranger qu'il résidait effectivement hors de France mais pour une durée inférieure à sept jours, de sorte que M. B était informé de la particularité s'attachant aux séjours hors de sa résidence habituelle de plus de sept jours.

13. Par conséquent, compte tenu de la méconnaissance d'obligations déclaratives de deux ordres, du caractère répété de l'omission de déclaration de reprise d'emploi, qui a porté sur une période de cinq mois et des missions générant des revenus d'un montant significatif, ces omissions doivent être regardées comme de fausses déclarations en vue de percevoir indument le revenu de remplacement. Dans ces conditions, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la sanction qui lui a été infligée, de radiation de la liste des demandeurs d'emploi d'une durée de douze mois, en application des articles R. 5412-5 et R. 5426-3 du code du travail, et de suppression de son allocation d'ARE serait disproportionnée.

14. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Une personne ayant méconnu pour la première fois une règle applicable à sa situation ou ayant commis une erreur matérielle lors du renseignement de sa situation ne peut faire l'objet, de la part de l'administration, d'une sanction, pécuniaire ou consistant en la privation de tout ou partie d'une prestation due, si elle a régularisé sa situation de sa propre initiative ou après avoir été invitée à le faire par l'administration dans le délai que celle-ci lui a indiqué. / La sanction peut toutefois être prononcée, sans que la personne en cause ne soit invitée à régulariser sa situation, en cas de mauvaise foi ou de fraude () ". Si les manquements à des obligations déclaratives sont susceptibles d'entrer dans le champ de ces dispositions, les manquements mentionnés à l'article L. 5412-2 et au second alinéa de l'article L. 5426-2 du code du travail, qui concernent les cas dans lesquels le demandeur d'emploi s'est rendu coupable de fraude ou a fait une fausse déclaration dans le but de percevoir indument le revenu de remplacement, sont exclus de l'obligation faite à l'administration, d'inviter la personne à régulariser sa situation, en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 123-1 du code des relations entre le public et l'administration. Par conséquent, compte tenu de ce qui a été dit au point précédent, le moyen tiré de la méconnaissance du " droit à l'erreur " doit être écarté.

15. En cinquième lieu, le requérant soutient que, par la décision attaquée, Pôle Emploi a supprimé rétroactivement, en méconnaissance du point 6-1-1 du " rapport du Médiateur de Pôle Emploi de 2012 ", ses allocations d'ARE avant la date de la notification de la sanction qui justifie la récupération de ces allocations, en s'appuyant sur un relevé de situation du 23 août 2019 récapitulant les allocations perçues depuis le 1er juin 2017 et soustrayant de leur montant la partie indûment perçue à raison des périodes travaillées sur chaque mois. Toutefois, le contenu de ce relevé de situation est sans incidence sur le bien-fondé de la sanction en litige qui est distincte d'une décision de récupération de prestations indument versées. En outre, il n'est pas contesté que la sanction en litige, qui porte radiation de la liste des demandeurs d'emploi et suppression de l'allocation d'ARE, n'a pas légalement pris effet avant la notification à l'intéressé de la décision initiale par laquelle le directeur régional de Pôle emploi l'a prononcée. Par conséquent, le moyen tiré de la rétroactivité illégale dont serait entachée la décision attaquée doit être écarté.

16. En sixième lieu, le requérant fait valoir que, dans sa décision du 6 février 2020, le directeur régional de Pôle Emploi ne se prononce pas sur le montant des allocations d'ARE indues alors que le recours formé contre la décision du 10 septembre 2019 l'invitait à le faire, de sorte que la sanction du 6 février 2020 ne comporte aucune réclamation chiffrée de Pôle Emploi et ne confirme pas le calcul des prestations qui seraient indues depuis le 10 septembre 2019. Ce faisant, le requérant ne conteste pas le bien-fondé de la décision du 6 février 2020, laquelle a pour objet de prononcer une sanction à son endroit, sans pour autant réclamer le trop-perçu d'allocations d'ARE. Par conséquent, le requérant ne peut pas utilement faire grief à la décision attaquée de ne pas chiffrer un montant d'allocations d'ARE indu et le moyen doit être écarté comme inopérant.

17. Il résulte de ce qui a été dit aux points 3 à 16 que les conclusions à fin d'annulation de la requête doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

18. Si le requérant demande de " débouter Pôle emploi de toute réclamation " à son encontre ou qu'il soit enjoint à Pôle emploi de ne pas lui adresser de réclamation, il n'appartient au juge administratif, ni de faire œuvre d'administrateur, ni de prononcer des injonctions à l'administration en dehors des cas d'exécution d'une décision juridictionnelle prévus par les articles L. 911-1 et suivants du code de justice administrative. Par suite, les conclusions à fin d'injonction de la requête sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Pôle emploi, qui n'est pas la partie perdante à l'instance, la somme demandée par le requérant au titre de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à France travail.

Délibéré après l'audience du 6 juin 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Gourmelon, présidente,

Mme Milin, première conseillère,

M. Cordrie, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2024.

La rapporteure,

C. MILIN

La présidente,

V. GOURMELON

La greffière,

F. ARLAIS

La République mande et ordonne la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,