Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2004884

Vu la procédure suivante :

Par une requête, des pièces complémentaires et deux mémoires, enregistrés les 9 avril 2020, 3 décembre 2020, 1er avril 2022 et 18 juillet 2022, M. A B doit être regardé comme demandant au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la délibération du 9 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes d'Orée de Bercé - Belinois a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section D nos 636, 924, 925 et 1507, situées sur le territoire de la commune de Marigné-Laillé, en zone naturelle ;

2°) d'enjoindre le reclassement des parcelles sur simple demande des nouveaux propriétaires ;

3°) de condamner la communauté de communes d'Orée de Bercé - Belinois à lui verser les sommes de 15 000 euros et de 55 322,50 euros, en réparation, respectivement, de ses préjudices moral et financier, résultant de l'illégalité fautive entachant le classement des parcelles en cause, ou à tout le moins, de condamner la communauté de communes d'Orée de Bercé - Belinois à lui verser la somme de 60 000 euros ;

4°) de rejeter les conclusions de la communauté de communes d'Orée de Bercé - Belinois sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le rapport et les conclusions de la commission d'enquête ont été " mis en ligne en toute fin de procédure [ce qui n'a pas permis] une prise de connaissance de la position de la collectivité dans les délais " ;

- " la commission d'enquête [n'a pas] rempli sa mission d'écoute et d'analyse indépendante de la population concernée [dès lors qu'] elle reprend les mêmes erreurs grossières et arguments de circonstance développés par la communauté de communes " ; elle n'a pas " pris en compte les argumentations des propriétaires " ; il n'y a " pas de mention des parcelles D924 et D1507 " ;

- le classement des parcelles cadastrées section D nos 636, 924, 925 et 1507, situées sur le territoire de la commune de Marigné-Laillé, en zone naturelle est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; ce classement occasionne une perte de la valeur vénale des parcelles ;

- ce classement méconnait le principe d'égalité ;

- il est entaché d'un détournement de pouvoir ;

- l'illégalité de la délibération attaquée lui a causé des préjudices moral et financier.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 9 juin 2021 et 20 juin 2022, la communauté de communes d'Orée de Bercé - Belinois, représentée par Me Lherminier, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du requérant la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le requérant ne justifie pas d'un intérêt à agir ;

- les conclusions indemnitaires sont irrecevables dès lors que le requérant n'a pas formulé auprès de la communauté de communes une demande préalable indemnitaire en méconnaissance des dispositions de l'article R. 421-1 du code de justice administrative ;

- les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 13 décembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 13 janvier 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Huet,

- les conclusions de Mme Diniz, rapporteure publique,

- les observations de Me Laffitte, substituant Me Lherminier, représentant la communauté de communes d'Orée de Bercé - Belinois.

Une note en délibéré, enregistrée le 13 novembre 2023, a été présentée pour le requérant et n'a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 9 janvier 2020, la communauté de communes d'Orée de Bercé - Belinois a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal, qui classe les parcelles cadastrées section D nos 636, 924, 925 et 1507, situées sur le territoire de la commune de Marigné-Laillé, en zone naturelle. M. A B doit être regardé comme demandant au tribunal, d'une part, d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe lesdites parcelles en zone naturelle et, d'autre part, de condamner la communauté de communes d'Orée de Bercé - Belinois à réparer les préjudices moral et financier résultant de l'illégalité fautive entachant le classement des parcelles en cause.

Sur les conclusions indemnitaires :

2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ". Il résulte de ces dispositions qu'en l'absence d'une décision de l'administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au versement d'une somme d'argent est irrecevable.

3. En l'espèce, il ne résulte pas de l'instruction que M. B ait formé une demande indemnitaire préalable auprès de l'administration avant l'introduction de sa requête ou même en cours d'instance, tendant à la réparation du préjudice qu'il estime avoir subi. Dans ces conditions, à la date du présent jugement, aucune décision expresse ou implicite de l'administration refusant de l'indemniser n'est née. Ainsi, la fin de non-recevoir opposée en défense tirée de l'absence de demande préalable indemnitaire doit être accueillie. Par suite, les conclusions indemnitaires du requérant doivent être rejetées comme irrecevables.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

4. En premier lieu, le troisième alinéa de l'article L. 123-15 du code de l'environnement prévoit que le rapport et les conclusions motivées du commissaire-enquêteur sont rendus publics par voie dématérialisée sur le site internet de l'enquête publique et sur le lieu où ils peuvent être consultés sur support papier. Aux termes de l'article R. 123-21 du code de l'environnement : " L'autorité compétente pour organiser l'enquête adresse, dès leur réception, copie du rapport et des conclusions au responsable du projet, plan ou programme. / Copie du rapport et des conclusions est également adressée à la mairie de chacune des communes où s'est déroulée l'enquête et à la préfecture de chaque département concerné pour y être sans délai tenue à la disposition du public pendant un an à compter de la date de clôture de l'enquête. / L'autorité compétente pour organiser l'enquête publie le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sur le site internet où a été publié l'avis mentionné au I de l'article R. 123-11 et le tient à la disposition du public pendant un an. "

5. Si ces dispositions font obligation de tenir à la disposition du public le rapport et les conclusions du commissaire-enquêteur ou de la commission d'enquête, elles n'imposent pas à l'organe délibérant de l'établissement de coopération intercommunale de recueillir les observations du public sur ces documents avant d'approuver le PLUi. Aucune autre disposition du code de l'urbanisme ni du code de l'environnement ne prévoit que le public doit être mis en mesure, avant l'approbation du PLUi, de présenter ses observations sur le rapport et les conclusions du commissaire-enquêteur. Par suite, la circonstance, à la supposer établie, que le rapport et conclusions auraient été " mis en ligne en toute fin de procédure [ce qui n'a pas permis] une prise de connaissance de la position de la collectivité dans les délais " est sans influence sur la légalité de la délibération attaquée. Le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 123-21 du code de l'environnement doit donc être écarté.

6. En second lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public./ Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. (). "

7. Il résulte des dispositions combinées des articles L. 123-15 et R. 123-19 du code de l'environnement que, si elles n'imposent pas au commissaire-enquêteur ou à la commission d'enquête de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

8. Le requérant doit être regardé comme soutenant que ces dispositions ont été méconnues dès lors que la commission d'enquête, " partiale ", n'aurait fait que reprendre à son compte les réponses de la communauté de communes, sans les mettre en perspective avec les éléments qu'il a fournis. M. B se prévaut également de l'insuffisance de motivation de l'avis de la commission d'enquête quant au classement en zone naturelle des parcelles cadastrées section D nos 636, 924, 925 et 1507, situées sur le territoire de la commune de Marigné-Laillé. Toutefois, et alors au demeurant, ainsi qu'il a été dit au point 7 du présent jugement, que la commission d'enquête n'a pas à répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, il ressort du rapport que les enquêteurs ont analysé et commenté l'ensemble des observations, y compris celles formulées par M. B, pour lesquelles ils ont souscrit, de manière suffisamment motivée, à la position de la communauté de communes, laquelle " refuse de procéder à une extension de la zone UB sur les parcelles concernées par la demande [dès lors que] les parcelles ne sont pas urbanisées et sont situées après le panneau d'entrée d'agglomération ", et ont estimé, en outre, que " cette décision contribue à maintenir la surface de zones agricoles sur la commune tout en permettant de sauvegarder le bâtiment de la scierie ". Ainsi, la commission ne s'est pas limitée à se référer à la position de la communauté de communes. Ensuite, il ressort des pièces du dossier que la commission d'enquête s'est prononcée, contrairement à ce que soutient le requérant, sur l'ensemble des parcelles concernées par la demande. Enfin, et en tout état de cause, M. B ne peut utilement contester l'insuffisance de motivation de l'avis de la commission d'enquête en invoquant des motifs portant en réalité sur son bien-fondé, en soutenant que l'argument tiré de ce que le classement en litige contribue à maintenir la surface de zones agricoles sur la commune ne serait pas pertinent et que les vocations respectives des zones A et UB permettraient le classement du tènement considéré dans le périmètre desdites zones. Dans ces circonstances, les moyens tirés de la partialité de la commission d'enquête et de l'insuffisante motivation de ses conclusions et avis doivent être écartés.

9. Il résulte de ce qui a été dit aux points 5 et 8 du présent jugement que le moyen tiré de l'irrégularité de l'enquête publique doit être écarté, en toutes ses branches.

En ce qui concerne la légalité interne :

S'agissant du classement des parcelles cadastrées section D nos 636, 924, 925 et 1507, situées sur le territoire de la commune de Marigné-Laillé, en zone naturelle :

10. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ".

11. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste.

12. D'une part, le parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme, tel qu'il est exposé dans le projet d'aménagement et de développement durables, consiste, notamment, à assurer la conservation des espaces agricoles et naturels homogènes par la limitation de l'étalement urbain. Le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme intercommunal de la communauté de communes d'Orée de Bercé - Belinois fixe ainsi, au titre de son axe 2 " Un projet respectueux du territoire et de ses richesses agronomiques, environnementales, paysagères et patrimoniales ", l'orientation n°6 tendant à " protéger les sols par l'expression d'objectifs ambitieux en termes de modération de la consommation d'espaces agricoles et naturels ". Cette orientation précise que, " sans pouvoir l'exclure complètement, le PLUi encadre le développement en extension des bourgs pour l'habitat : () - il devra être exclu dans des secteurs à forts enjeux naturels, sauf si l'absence d'autres alternatives est avérée ". L'orientation n°7, qui vise à " préserver et valoriser la nature, les paysages et le patrimoine ", précise, d'une part, qu'il convient de " préserver les milieux naturels remarquables et les continuités écologiques " en " déclin[ant] et identifi[ant] à l'échelle intercommunale les espaces participant à la fonctionnalité de la Trame Verte et Bleue et à la préservation de la biodiversité ", et d'autre part, s'agissant du paysage de Marigné-Laillé, que " sur ce territoire, le PLUi porte la volonté des élus : de stopper toute urbanisation diffuse ".

13. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section D nos 636, 924, 925 et 1507, d'une superficie respective de 1 300 m², 161 m², 1619 m² et 2 935 m², situées sur le territoire de la commune de Marigné-Laillé, sont contiguës et classées en zone naturelle par le plan local d'urbanisme intercommunal approuvé par la délibération attaquée. Si une ancienne scierie, dont il est constant qu'elle n'est plus en activité, est implantée sur la parcelle D n° 636, il ressort des pièces du dossier que, pour le surplus des parcelles en cause, représentant près de 95 % de leur contenance, ces parcelles sont demeurées à l'état naturel pour l'essentiel de prairie. Il ressort également des pièces du dossier que si ce tènement borde au nord-ouest et au sud-est des terrains qui supportent chacun des constructions et qui appartiennent eux-mêmes à un ensemble classé, respectivement, en zone UB et en zone A, il ouvre toutefois, d'une part, au nord, sur le bord opposé de la rue de La Barre qu'il longe, et au sud-ouest, sur le bord opposé du cours d'eau l'Aune qu'il borde, sur un ensemble plus vaste de parcelles supportant des prairies ou une activité agricole, d'autre part, à l'est, sur le bord opposé au chemin Le Moulin Meslier qu'il longe, sur un vaste secteur boisé. Ces parcelles ne présentent ainsi pas les caractéristiques d'une " dent creuse " à combler dans une enveloppe urbaine, contrairement à ce que soutient le requérant dans ses écritures en indiquant que " l'environnement est déjà bâti sur trois côtés mitoyens ", dès lors qu'elles ne se situent pas dans un environnement urbanisé mais à proximité d'un habitat diffus, éloigné du bourg de Marigné-Laillé, et marquent la fin de l'urbanisation linéaire de la rue de La Barre qui jouxte les parcelles cadastrées section D nos 636, 924 et 925. A cet égard, la circonstance que des constructions soient implantées le long de la D96 à plus de trois cent mètres des parcelles en litige est sans incidence. En outre, la parcelle n°1507 est comprise, pour partie, dans le périmètre d'une zone humide. Ce tènement est également inclus dans le corridor milieux bocagers et boisés et dans le réservoir milieux humides, identifiés par les auteurs du plan local d'urbanisme au sein de la Trame verte et bleue du projet d'aménagement et de développement durables. Par ailleurs, la circonstance que les parcelles cadastrées section D nos 636, 924 et 925 soient accessibles par la voie publique et celle, à la supposer établie, que le tènement soit relié aux réseaux ne suffisent pas à rendre illégal leur classement en zone naturelle, les auteurs d'un plan local d'urbanisme pouvant classer en zone naturelle des terrains équipés ou non. Le requérant ne peut utilement soutenir que les parcelles cadastrées section D nos 636, 924 et 925 auraient dû être classées, pour partie, en zone UB, et, pour partie, en zone agricole, dès lors qu'il n'appartient pas au juge de la légalité de rechercher si les auteurs du plan auraient pu adopter un autre classement, mais seulement de vérifier que le classement retenu n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation au regard des critères énoncés au point 11. Le requérant ne peut également utilement se prévaloir des anciens classements des parcelles en cause au document d'urbanisme antérieur dès lors qu'il n'existe aucun droit acquis au maintien d'un zonage. Il ne peut davantage utilement invoquer de prétendus engagements de la commune pris en 2016 dès lors que les auteurs d'un plan ne sont pas liés, pour déterminer l'affectation future des secteurs, par les modalités d'utilisation des sols existantes ni par les choix urbanistiques précédemment effectués qu'ils peuvent modifier dans l'intérêt de l'urbanisme, sous la seule réserve de l'erreur manifeste d'appréciation. Enfin, il ne résulte pas des pièces du dossier que le classement en zone naturelle des parcelles dont s'agit ferait obstacle à l'exécution de travaux d'extension des constructions existantes sur la parcelle cadastrée section D n°634.

14. Par suite, eu égard aux caractéristiques propres de ce tènement et au parti d'aménagement retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme tendant à limiter l'impact du développement urbain sur la consommation des espaces naturels et à préserver les continuités écologiques, la délibération attaquée, en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section D nos 636, 924, 925 et 1507 en zone naturelle, n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation. A cet égard, si M. B invoque la perte de valeur de son tènement en raison de son classement en zone naturelle qui restreint les possibilités de constructibilité de ses terrains, cette considération n'est pas au nombre de celles pouvant être utilement prises en compte pour apprécier la légalité d'un document d'urbanisme.

S'agissant du principe d'égalité :

15. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes, ainsi que des zones inconstructibles. Dès lors que cette délimitation effectuée dans un plan local d'urbanisme ne repose pas sur une appréciation manifestement erronée, elle ne porte pas d'atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi. En l'espèce, en l'absence d'erreur manifeste d'appréciation entachant le classement des parcelles en cause, le requérant ne peut utilement soutenir que d'autres parcelles voisines et aux caractéristiques comparables auraient bénéficié d'un classement en zone agricole ou en zone UB. Il y a donc lieu d'écarter le moyen tiré de la rupture d'égalité entre les citoyens.

S'agissant du détournement de pouvoir :

16. Le requérant se borne à soutenir que le classement des parcelles traduit " un règlement de compte " ou des " rivalités mesquines " dès lors qu'il a été décidé dans le but " manifeste de nuire ". De telles allégations doivent s'analyser en un moyen tiré du détournement de pouvoir. Toutefois, il ne ressort pas des pièces du dossier que le classement des parcelles en cause compte tenu de leurs caractéristiques propres aurait été effectué dans un but étranger à l'intérêt général. En outre, les manœuvres alléguées ne ressortent pas des pièces du dossier. Ainsi, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi.

17. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération du 9 janvier 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes d'Orée de Bercé - Belinois a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section D nos 636, 924, 925 et 1507 en zone naturelle.

18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions à fin d'annulation de la requête et, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction, doivent être rejetées.

Sur les frais de l'instance :

19. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge du requérant une somme à verser à la communauté de communes d'Orée de Bercé - Belinois au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la communauté de communes d'Orée de Bercé - Belinois au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la communauté de communes d'Orée de Bercé - Belinois.

Délibéré après l'audience du 9 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Giraud, président,

Mme Beyls, conseillère,

M. Huet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 novembre 2023.

Le rapporteur,

F. HUET

Le président,

T. GIRAUDLe greffier,

G. VIEL

La République mande et ordonne au préfet de la Sarthe en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,