Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2005631

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 12 juin 2020 et le 3 avril 2023, la société Pixity, représentée par Me Tertrais, demande au tribunal :

1°) d'annuler le règlement local de publicité intercommunal de la communauté d'agglomération de Laval, ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de Laval une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le règlement attaqué, en tant qu'il n'intègre pas le territoire de l'ancienne communauté de communes du Pays de Loiron méconnaît les dispositions de l'article L. 581-14 du code de l'environnement ;

- l'instauration de zones-tampon de 50 mètres de rayon d'interdiction totale de la publicité aux abords de certains ronds-points et carrefours par le règlement attaqué est insuffisamment justifiée, en méconnaissance de l'article R. 581-73 du code de l'environnement ;

- elle est dépourvue de base légale, et entachée d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article L. 581-2 du code de l'environnement ;

- la plage d'extinction nocturne des publicités et enseignes que prévoit le règlement est insuffisamment motivée et entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- les dispositions du règlement en tant qu'elles n'autorisent en zone ZP1L la publicité numérique que sur le support de mobilier urbain méconnaît le principe d'égalité et est entachée d'une erreur de droit et d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires, enregistrés le 17 octobre 2022 et le 28 juillet 2023, la communauté d'agglomération de Laval, représentée par Me Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable, en l'absence d'intérêt à agir de la société requérante ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Thomas, première conseillère,

- les conclusions de M. Marowski, rapporteur public,

- les observations de Me Tertrais, avocat de la société Pixity,

- les observations de Me Colas, substituant Me Rouhaud, avocat de la communauté d'agglomération de Laval.

Considérant ce qui suit :

1. la société Pixity demande au tribunal l'annulation de la délibération du 16 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Laval a approuvé le règlement local de publicité intercommunal (RPLi).

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, l'article L. 581-2 du code de l'environnement dispose que : " Afin d'assurer la protection du cadre de vie, le présent chapitre fixe les règles applicables à la publicité, aux enseignes et aux pré-enseignes, visibles de toute voie ouverte à la circulation publique au sens précisé par décret en Conseil d'Etat. () ". Aux termes de l'article L. 581-14 de ce code : " L'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, la métropole de Lyon ou, à défaut, la commune peut élaborer sur l'ensemble du territoire de l'établissement public ou de la commune un règlement local de publicité qui adapte les dispositions prévues aux articles L. 581-9 et L. 581-10. Sous réserve des dispositions des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-13, le règlement local de publicité définit une ou plusieurs zones où s'applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national. () ". Aux termes de l'article L. 581-14-1 du code de l'environnement applicable à la date de la délibération attaquée : " Le règlement local de publicité est élaboré, révisé ou modifié conformément aux procédures d'élaboration, de révision ou de modification des plans locaux d'urbanisme définies au titre V du livre Ier du code de l'urbanisme, à l'exception des dispositions relatives à la procédure de modification simplifiée prévue par l'article L. 153-45 et des dispositions transitoires du chapitre IV du titre VII du code de l'urbanisme ". Aux termes de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme, figurant au titre V du livre Ier du code de l'urbanisme, rendu applicable à la procédure d'élaboration du RLPi attaqué par l'article L 581-14-1 du code de l'environnement, dans sa version applicable à la date de la délibération attaquée : " I.- L'établissement public de coopération intercommunale mentionné au 1° de l'article L. 153-8 peut achever toute procédure d'élaboration ou d'évolution d'un plan local d'urbanisme ou d'un document en tenant lieu, engagée avant la date de sa création, y compris lorsqu'elle est issue d'une fusion ou du transfert de cette compétence. () L'établissement public de coopération intercommunale se substitue de plein droit à la commune ou à l'ancien établissement public de coopération intercommunale dans tous les actes et délibérations afférents à la procédure engagée avant la date de sa création, de sa fusion, de la modification de son périmètre ou du transfert de la compétence ".

3. Il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 13 novembre 2007, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Laval a approuvé l'élaboration d'un RLPi, devant se substituer aux RLP de Nuillé-sur-Vicoin et de Laval. En application des dispositions du I de l'article L. 153-9 du code de l'urbanisme, l'établissement public de coopération intercommunal issu de la fusion le 1er janvier 2019 de la communauté d'agglomération de Laval et de la communauté de communes pouvait légalement poursuivre la procédure d'élaboration du RLPi engagée avant la date de cette fusion, par la délibération du 13 novembre 2007, sur le seul périmètre de la communauté d'agglomération de Laval. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 581-14 du code de l'environnement doit être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 581-73 du code de l'environnement : " Le rapport de présentation s'appuie sur un diagnostic, définit les orientations et objectifs de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale en matière de publicité extérieure, notamment de densité et d'harmonisation, et explique les choix retenus au regard de ces orientations et objectifs ".

5. Le RPLi attaqué instaure, notamment " autour de certains ronds-points et carrefours, sélectionnés pour leur caractère stratégique sur le réseau routier intercommunal, un tampon de 50 m de rayon d'interdiction totale de la publicité ", dont le but est " de protéger le paysage de ces espaces, qui constituent souvent des portes d'entrées sur les agglomérations ".

6. D'une part, il ressort du rapport de présentation du RPLi que les auteurs du règlement ont fixé comme orientations de " préserver les paysages naturels et urbains " et d'" assurer la visibilité des acteurs économiques locaux, tout en préservant la qualité paysagère des principaux axes du territoire ". Il mentionne à ce titre que " les entrées de villes représentent un enjeu majeur du RLPi () " et que " dans une logique d'attractivité territoriale, les communes souhaitent réduire fortement la densité d'affichage publicitaires sur ces secteurs. Les carrefours situés au croisement des principaux aces sont des emplacements privilégiés pour la prolifération des dispositifs publicitaires. L'objectif est d'éviter leur cumul et l'impression de surdensité engendrée, dans un but de valorisation paysagère, qui recroise les objectifs de sécurité routière et de lisibilité de la route ". Ces éléments justifient de façon suffisante, au regard des exigences précisées à l'article R. 581-73 du code de l'environnement précité, les choix retenus en matière de protection du cadre de vie aux abords de certains ronds-points et carrefours en entrée de ville, dont l'identification, qui figure sur le document graphique du RLPi, n'avait pas à être davantage précisée dans le rapport de présentation. Le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article R. 581-73 du code de l'environnement seraient méconnues doit, dès lors, être écarté.

7. D'autre part, il ressort des dispositions précitées de l'article L. 581-2 du code de l'environnement qu'en instituant un régime d'autorisation propre applicable aux publicités et enseignes, le législateur a entendu tenir compte de la nature particulière des atteintes au cadre de vie susceptibles de résulter de tels dispositifs. Ces dispositions permettent au règlement local de publicité de définir une ou plusieurs zones où s'applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national. Elles confèrent aux autorités locales, en vue de la protection du cadre de vie et sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, un large pouvoir de réglementation de l'affichage, qui leur permet notamment d'interdire dans ces zones toute publicité ou certaines catégories de publicité en fonction des procédés ou des dispositifs utilisés. Tant sur la délimitation de ces zones que sur les prescriptions qui y sont applicables, l'appréciation portée par l'autorité administrative ne peut être censurée par le juge que si elle est entachée notamment d'une erreur manifeste d'appréciation. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que les dispositions du RLPi précitées au point 5 seraient entachées d'un défaut de base légale ou d'une erreur de droit.

8. Enfin, il ressort des pièces du dossier que l'interdiction de la publicité dans une bande de recul de 50 mètres sur certains ronds-points et voie de circulation est justifiée par la volonté de limiter la concentration des dispositifs publicitaires, de mettre en valeur certains espaces très fréquentés, ou d'améliorer la visibilité et la lisibilité des activités situées à proximité de ces carrefours, et n'a pas pour but déterminant la préservation de la sécurité de la circulation routière. L'analyse paysagère de la collectivité a en effet mis en évidence un phénomène de concentration importante de dispositifs publicitaires sur plusieurs axes et carrefours, de nature à porter atteinte à la protection du cadre de vie, qui ne saurait se limiter à la protection des paysages présentant un caractère remarquable. Si la société requérante se prévaut en particulier de la configuration du carrefour avenue de Chanzy et boulevard Jourdan et du boulevard du Guesclin, il ressort des pièces du dossier comme de vues librement accessibles qu'ils sont représentatifs de la problématique identifiée par le rapport de présentation, et que ces exemples ne sont pas de nature à caractériser une erreur manifeste d'appréciation. Dans ces conditions, et eu égard à l'étendue du contrôle exercé par le juge, la société Pixity n'est pas fondée à soutenir que les dispositions contestées du RPLi seraient entachées d'une erreur de droit ou d'une erreur manifeste d'appréciation.

9. En troisième lieu, le RLPi attaqué prévoit, s'agissant de l'extinction nocturne des publicités et enseignes, que " les dispositifs doivent respecter la plage horaire d'extinction nocturne établie entre 23 heures et 6 heures. Seules les activités commençant ou cessant pendant cette plage horaire peuvent conserver leurs enseignes allumées, jusqu'à une heure après la cessation d'activité et peuvent l'allumer au plus tôt une heure avant la reprise de l'activité ".

10. Il ressort du rapport de présentation que les conditions d'extinction nocturne, plus restrictives que ce que prévoit l'article R. 581-35 du code de l'environnement, sont destinées à limiter la pollution lumineuse, pour préserver le cadre de vie des habitants, ainsi qu'à assurer une cohérence avec les conditions d'extinction de l'éclairage des activités commerçantes. Ces éléments sont suffisants pour justifier des choix de l'autorité compétente. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article R. 581-73 du code de l'environnement doit en tout état de cause être écarté. Alors que la restriction supplémentaire par rapport au cadre national ne porte que sur deux heures le soir et une heure le matin, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit également être écarté.

11. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 581-42 du code de l'environnement : " Le mobilier urbain peut, à titre accessoire eu égard à sa fonction et dans les conditions définies par la présente sous-section, supporter de la publicité non lumineuse ou de la publicité éclairée par projection ou par transparence. Il ne peut pas supporter de la publicité numérique dans les agglomérations de moins de 10 000 habitants et dans les espaces définis aux 3°, 7° et 8° de l'article L. 581-8. Il respecte les conditions applicables aux dispositifs publicitaires prévues par les articles R. 581-30, R. 581-31, R. 581-34, R. 581-35 et R. 581-41. Lorsqu'il supporte de la publicité numérique il ne peut être placé à moins de 10 mètres d'une baie d'habitation située sur un fonds voisin lorsque la publicité numérique est visible de la baie et située parallèlement à celle-ci. La distance se mesure de la partie inférieure de la baie jusqu'à la partie supérieure de l'écran numérique. Dans les autres cas, il est placé conformément aux prescriptions du règlement local de publicité, ou, à défaut, celles de l'autorité compétente en matière de police. ".

12. Le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que l'autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu'elle déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un comme dans l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la norme qui l'établit. Le mobilier urbain se différencie des autres dispositifs pouvant accueillir de la publicité numérique en ce qu'il n'a qu'une vocation publicitaire accessoire et a pour objet principal de répondre aux besoins des administrés. Dans ces conditions, en réservant en zone ZPL1 la publicité numérique sur mobilier urbain pour une surface maximale de 8 m2, et en dépit de l'impact visuel équivalent pouvant résulter d'une publicité numérique sur un support scellé au sol ou apposé sur du mobilier urbain, les dispositions attaquées n'ont pas institué de discrimination illégale et n'ont pas méconnu le principe d'égalité.

13. Il résulte de tout ce qui précède et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée en défense, que la société Pixity n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 16 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de Laval a approuvé le règlement local de publicité intercommunal.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté d'agglomération de Laval, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement d'une somme sur ce fondement. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de faire droit aux conclusions que la communauté d'agglomération de Laval présente également à ce titre.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société Pixity est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la communauté d'agglomération de Laval présentées sur le fondement de l'article L. 761-1du code de l'urbanisme sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Pixity et à la communauté d'agglomération de Laval.

Délibéré après l'audience du 5 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Durup de Baleine, président,

Mme Thomas, première conseillère,

M. Brémond, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre 2023.

La rapporteure,

S. THOMASLe président,

A. DURUP DE BALEINE

La greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au préfet de la Mayenne, en ce qui le concerne

ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun

contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

N°2005631