Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2005710

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 16 juin 2020 et le 23 décembre 2021, Mme F E née B, Mme C E, M. D E et Mme A E, représentés par Me Paul, demandent au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler la délibération du 4 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire (la Carene) a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal ;

2°) à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle classe en espaces boisés 7 arbres implantés sur la parcelle cadastrée section BH n°61 sur la commune de Pornichet ;

3°) à titre très subsidiaire, de surseoir à statuer et d'enjoindre à la Carene de supprimer les espaces boisés classés institués sur 7 arbres implantés sur la parcelle cadastrée section BH n° 61 ;

4°) de mettre à la charge de la Carene une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération méconnaît l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales dès lors qu'il n'est pas établi que les conseillers communautaires ont été destinataires d'une convocation adressée par écrit à leur domicile comportant l'ordre du jour ;

- la délibération méconnaît l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales dès lors qu'il n'est pas établi que les convocations ont été adressées aux conseillers communautaires dans les délais et selon les modalités prévus par les articles précités, il n'est pas non plus établi qu'une note de synthèse leur a été adressée ;

- la délibération méconnaît l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales dès lors qu'il n'est pas établi que les conseillers ont été informés de manière complète et régulière ;

- l'avis de la commission d'enquête est irrégulier dès lors qu'aucune réponse n'a été apportée par le commissaire-enquêteur sur leurs observations, la procédure d'enquête publique est donc viciée ;

- l'identification de 7 arbres sur la parcelle BH 61 en espace boisé classé est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation : aucun motif mentionné dans le projet de PLUi ne justifie ce classement ; outre cette parcelle, seuls deux autres terrains sur l'ensemble de la commune accueillent des arbres isolés identifiés comme espaces boisés classés, ces classements étant eux justifiés par la configuration des lieux et la qualité des boisements ; la qualité paysagère de la végétation de la parcelle BH 61 n'est pas justifiée dans le projet de PLUi, les pins faisant l'objet de la protection sont infestés de chenilles processionnaires ;

- ce classement est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale de Nantes-Saint-Nazaire dont la carte du DOO ne classe pas le terrain en espace boisé significatif ;

- ce classement est entaché d'une rupture d'égalité devant la loi dès lors que le traitement de leur propriété est démesuré par rapport à d'autres parcelles, crée une rupture d'égalité à leur détriment et porte atteinte à leur droit de disposer de leur propriété ; la question d'un détournement de pouvoir ou de procédure est sérieusement posée ;

- ce classement méconnaît la délibération du 3 octobre 2017 par laquelle la Carene avait procédé à une révision du plan local d'urbanisme de Pornichet valant réduction d'espaces boisés classés et notamment la réduction de l'espace boisé classé situé route de Beauchamp.

Par un mémoire, enregistré le 28 septembre 2021, la Carene, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les moyens de la requête ne sont fondés

- au besoin, il sera fait application de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme.

Un mémoire a été enregistré le 8 février 2022 pour la Carene.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Milin, première conseillère,

- les conclusions de M. Sarda, rapporteur public,

- les observations de Me Le Franc, avocate des requérants,

- les observations de Me Léon, substituant Me Marchand, avocat de la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 15 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire (la Carene) a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal. Par une délibération du 30 avril 2019, le conseil communautaire a arrêté le projet de plan local d'urbanisme intercommunal, qui a fait l'objet d'une enquête publique du 20 août au 23 septembre 2019. Par une délibération du 4 février 2020, la Carene a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal, qui grève la parcelle cadastrée section BH n°61 située sur le territoire de la commune de Pornichet, dont sont propriétaires les requérants, d'une servitude d'espace boisé classé. Ces derniers demandent au tribunal d'annuler la délibération du 4 février 2020.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, applicable en l'espèce en vertu de l'article L. 5211-1 du même code : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l'ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur. / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. ". Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, applicable en l'espèce en vertu de l'article L. 5211-1 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". Le défaut d'envoi, avec la convocation aux réunions du conseil municipal d'une commune de 3 500 habitants et plus, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour prévue à cet article entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

3. S'agissant de la convocation des conseillers communautaires à la séance lors de laquelle a été approuvée la délibération attaquée, cette dernière fait état d'une convocation des conseillers communautaires à la séance du 4 février 2020 en date du 28 janvier 2020, convocation dont il ressort des pièces du dossier, et notamment d'une attestation rédigée pour les besoins de la cause par le président de la Carene, qu'elle a été transmise par voie électronique le jour même, accompagnée de l'ordre du jour de la séance, du projet de délibération et d'une note de synthèse. Les conseillers ont également reçu par voie postale cette convocation. Les remarques émises par les requérants sur les accusés de réception de ces convocations par voie postale sont en tout état de cause sans incidence sur l'effectivité de la convocation des élus communautaires dès lors que ceux-ci ont été convoqués de manière dématérialisée et qu'il n'est ni établi ni même allégué que tout ou partie des conseillers communautaires auraient demandé à recevoir une convocation par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

4. S'agissant de l'information des conseillers communautaires, il ressort des pièces du dossier que la convocation susmentionnée était accompagnée comme il a été dit d'une note de synthèse, rappelant en préambule les objectifs poursuivis et les grandes étapes de la procédure, faisant état des avis et observations émis lors de la consultation, précisant les principales évolutions du document depuis l'arrêt du projet de plan et présentant les pièces constitutives du dossier de PLUi. Par ailleurs, les convocations envoyées par voie postale étaient accompagnées d'une clé USB contenant les documents relatifs au projet de PLUi. Par conséquent, le moyen tiré de ce que les conseillers communautaires auraient été insuffisamment informés de l'objet de la délibération attaquée avant la séance du conseil communautaire doit être écarté.

5. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. / (). ". Si ces dispositions n'imposent pas que le commissaire enquêteur répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer en livrant ses conclusions les raisons qui déterminent le sens de son avis.

6. Il ressort des pièces du dossier que les 466 observations recueillies dans le cadre de l'enquête publique ont toutes été répertoriées et ont été regroupées au sein de 13 thèmes, le thème n°6 relatif aux espaces boisés classés faisant état de l'observation n°109 formulée par les requérants. Après que la Carene a formulé ses propres observations sur ces contributions du public, la commission d'enquête a rendu sur cette thématique un avis qui contribue en lui-même à exposer les raisons qui déterminent le sens de l'avis favorable qu'elle a rendu. Il suit de là que le moyen tiré de ce que la commission d'enquête n'aurait pas examiné les observations des requérants doit être écarté.

7. Aux termes de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme, " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies, des plantations d'alignements ". L'article L. 151-19 de ce code dispose que : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation leur conservation ou leur restauration. Lorsqu'il s'agit d'espaces boisés, il est fait application du régime d'exception prévu à l'article L. 421-4 pour les coupes et abattages d'arbres. ".

8. Le projet d'aménagement et de développement durables du PLUi prévoit d'une part de maintenir un " réseau écologique fonctionnel " en " préserv[ant] la trame verte et bleue, armature naturelle de l'agglomération, constituée par le littoral, l'estuaire et la Brière ainsi que les éléments éco-paysagers favorables aux continuités écologiques : haies, bois, fossés, mares, zones humides, roselières, canaux, étiers, [et en] garanti[ssant] la préservation et la conservation des espèces et des habitats. ". Le PADD prévoit également de " préserver et mettre en valeur le paysage et le patrimoine balnéaires " en " protége[ant] les ensembles balnéaires patrimoniaux et les villas, [en] maîtris[ant] la division parcellaire pour maintenir leur couvert végétal caractéristique des villas de bords de mer, [et en] mainten[ant] des ensembles boisés (paysage de jardin, arbres et boisements) qui induisent des identités de quartiers fortes et remarquables, [et en] intégr[ant] l'Aire de Valorisation de l'Architecture et du Patrimoine de Pornichet qui préserve le patrimoine balnéaire et anticiper celle de Saint-Nazaire. ". Le rapport de présentation du PLUi fait état de la volonté de préserver les espaces boisés compte tenu de l'absence de grands boisements sur le périmètre de la communauté d'agglomération : " Le territoire de la CARENE ne comporte pas de grands boisements du fait de la prédominance du bocage et de vastes milieux ouverts. () En revanche, Saint-André des Eaux, Pornichet et Saint-Nazaire disposent des zones boisées les plus importantes sur le territoire, dont une partie est issue de la déprise agricole. () Le PADD entend préserver le réseau écologique et fonctionnel de la trame verte et bleue auquel participent ces ensembles boisés.

9. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle BH n°61 est grevée, en son fond, d'une servitude d'espace boisé classé (EBC) et que trois groupes d'arbres situés à l'avant sont identifiés au titre d'arbres remarquables sur le fondement de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme. L'identification de ces servitudes n'avait pas à faire l'objet d'une motivation particulière dans le rapport de présentation ou dans un autre document du PLUi, ce rapport et le PADD permettant en tout état de cause de comprendre l'objet de cette identification. La parcelle BH n°61, qui supporte une construction légère qui n'est pas concernée par les deux identifications susmentionnées, est presque entièrement plantée d'arbres, cette plantation étant plus dense en fond de parcelle. Elle jouxte à l'est une rangée de parcelles également boisées, pour partie classées en EBC, et s'ouvre au sud et au sud-ouest sur des parcelles également boisées et également classées en EBC. L'identification des espaces plantés de cette parcelle, qui se situe ainsi à la marge mais néanmoins à l'intérieur d'un vaste espace boisé, se justifie par les partis d'urbanisme susmentionnés, de préservation d'un réseau écologique et de maintien d'ensembles boisés dans des communes balnéaires telles que Pornichet. Si les requérants soutiennent que la végétation concernée par ces identifications serait infestée par des chenilles processionnaires ils n'en apportent, en tout état de cause, aucune justification. La circonstance que l'institution de telles servitudes sur d'autres parcelles du territoire de la commune serait davantage justifiée compte tenu de la qualité de boisements en cause, de leur proximité avec le littoral ou de leur contribution aux principes d'aménagement d'orientations d'aménagement et de programmation du PLUi est sans incidence sur la légalité des servitudes d'EBC et d'arbres remarquables grevant la parcelle BH n°61 dès lors que celles-ci répondent, comme il a été dit, à des partis d'urbanisme clairement affirmés par les auteurs du PLUi et se justifient par les caractéristiques de la parcelle. La circonstance que celle-ci ne soit pas identifiée au titre des " espaces boisés significatifs " par le schéma de cohérence territoriale de Nantes - Saint-Nazaire n'est pas constitutive d'une incompatibilité entre le PLUi et le Scot dès lors que ces espaces ne sont, en vertu de l'article L. 121-27 du code de l'urbanisme, que l'un des types d'espaces boisés classés identifiés au titre de l'article L. 113-1 du même code, lequel permet aux auteurs du PLUi d'identifier les bois, forêts, parcs, arbres isolés, haies ou réseaux de haies ou plantations d'alignement qu'il leur paraît nécessaire de conserver, protéger ou même créer, sans pour autant qu'ils soient nécessairement identifiés par le schéma de cohérence territoriale. Il ressort en outre du rapport de présentation du PLUi que les auteurs de ce document se sont fondés, pour identifier les EBC, non seulement sur le Scot, mais aussi sur " des études spécifiques réalisées au niveau communal ". Contrairement à ce que soutiennent les requérants, le document d'orientations et d'objectifs du Scot ne prévoit pas que seuls les espaces boisés remarquables identifiés peuvent être identifiés, par les auteurs des PLU, au titre de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme mais que ces espaces remarquables doivent faire l'objet d'une telle identification au sein des PLU. Il s'ensuit que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'institution de servitudes d'EBC et d'arbres remarquables sur la parcelle BH n° 61 par le règlement graphique du PLUi de la commune de Pornichet serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ainsi qu'incompatible avec le Scot de Nantes-Saint-Nazaire.

10. Si les requérants soutiennent que " la question d'un détournement de pouvoir ou de procédure est également sérieusement posée ", les moyens tirés du détournement de pouvoir et du détournement de procédure, à les supposer soulevés, ne sont pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.

11. Il est dans la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construction et de changement de destination des biens sont différentes. Dans la mesure où l'institution de servitudes d'EBC et d'arbres remarquables sur la parcelle BH n° 61 ne repose pas, comme en l'espèce, sur une appréciation manifestement erronée et n'est pas entachée d'un détournement de pouvoir, elle ne porte pas une atteinte illégale au principe d'égalité des citoyens devant la loi.

12. Les auteurs d'un plan local d'urbanisme n'étant pas tenus par le précédent zonage du document d'urbanisme, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la délibération en litige serait illégale " pour violation de la loi " compte tenu de ce que, par une délibération du 3 octobre 2017, le conseil communautaire de la Carene avait approuvé une révision du plan local d'urbanisme de Pornichet aboutissant à la réduction de l'EBC qui grevait à cette époque la parcelle BH n°61, délibération au demeurant annulée par un arrêté du 21 mai 2021 de la cour administrative d'appel du Nantes.

13. Il résulte de tout ce qui précède que les consorts E ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération du 4 février 2020 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal de la Carene.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la Carene, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement d'une somme sur ce fondement. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de faire droit aux conclusions que la Carene présente également à ce titre.

D É C I D E :

Article 1er : La requête des consorts E est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de l'urbanisme sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme F E, représentante unique des requérants, et à la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire.

Délibéré après l'audience du 16 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Durup de Baleine, président,

Mme Thomas, première conseillère,

Mme Milin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juin 2023.

La rapporteure,

C. MILINLe président,

A. DURUP DE BALEINE

La greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique, en ce qui le concerne

ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun

contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

N°2005710