Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2005778

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 17 juin 2020 et 31 mai 2021, M. B A, représenté par Me Bernot, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 30 décembre 2019 par laquelle il a été déchargé de ses fonctions de chef du service administration et gestion statutaire (AGS) au sein de la commune de Rezé ;

2°) d'annuler la décision du 23 mars 2020 portant rejet de son recours gracieux formé contre la décision du 30 décembre 2019 ;

3°) d'enjoindre à la commune de Rezé de le réaffecter sur son poste de chef du service AGS, sous astreinte de 100 euros par jour de retard suivant un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

4°) à défaut de réaffectation possible sur ledit poste, d'enjoindre à la commune de Rezé de statuer à nouveau en vue de lui confier un poste équivalent à celui qu'il occupait précédemment, sous astreinte de 100 euros par jour de retard suivant un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les décisions attaquées lui font grief ;

- il fait l'objet de harcèlement moral depuis l'été 2019 comme en témoignent les éléments suivants : un avis négatif sur le dossier soumis à la commission administrative paritaire (CAP) pour l'avancement de grade ; des reproches injustifiés sur ses arrêts de travail ; le contrôle médical du 23 décembre 2019 de son arrêt de travail pour maladie ; les conditions dans lesquelles s'est déroulée sa reprise de travail le 30 décembre 2019 ; la décision du 30 décembre 2019 le déchargeant brutalement de ses responsabilités d'encadrement et du suivi de ses dossiers ; son isolement depuis cette date ; une tentative d'intimidation lors de l'entretien du 7 janvier 2020 ; la violence de l'entretien du 9 janvier 2020 ; les répercussions sur son état de santé ; la mise en œuvre et la finalisation d'un processus de " mise au placard " qui a des conséquences financières ;

- compte tenu de cette situation de harcèlement, toutes les décisions participant de cette situation, au nombre desquelles figure la décision du 30 décembre 2019 attaquée, sont illégales et doivent être annulées ;

- la décision du 30 décembre 2019 a été prise par une autorité incompétente ;

- elle n'a pas été précédée d'une procédure contradictoire ;

- elle n'est motivée ni en droit, ni en fait ;

- elle traduit un harcèlement moral ;

- elle traduit une discrimination à raison de son état de santé ;

- elle constitue une sanction disciplinaire déguisée.

Par des mémoires en défense enregistrés les 23 novembre 2020 et 29 août 2022, la commune de Rezé, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable dès lors qu'elle est dirigée contre une mesure d'ordre intérieur insusceptible de recours qui ne porte pas atteinte à la situation de M. A et qui a été prise à titre conservatoire dans l'attente des conclusions de l'enquête confiée à un prestataire extérieur ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Milin, première conseillère ;

- les conclusions de Mme Malingue, rapporteure publique ;

- les observations de Me Bernot, représentant M. A et celles de Me Coëtoux du tertre, substituant Me Marchand, représentant la commune de Rezé.

Considérant ce qui suit :

1. M. A est attaché territorial titulaire recruté par la commune de Rezé depuis le 1er janvier 2013 pour occuper le poste de responsable du service administration et gestion statutaire (AGS), sous l'autorité hiérarchique de la directrice des relations humaines. Le 30 décembre 2019, à son retour d'un congé de maladie de six semaines, cette directrice a, par un appel téléphonique suivi d'un courrier électronique, déchargé M. A de ses missions d'encadrement et du suivi des dossiers du service AGS dans l'attente des résultats d'un " audit " de ce service après que des agents de celui-ci ont fait état, durant l'absence de M. A, de difficultés relationnelles avec leur chef de service et d'un climat de souffrance au travail. Le requérant demande au tribunal d'annuler cette mesure.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. D'une part, les mesures prises à l'égard d'agents publics qui, compte tenu de leurs effets, ne peuvent être regardées comme leur faisant grief, constituent de simples mesures d'ordre intérieur insusceptibles de recours. Il en va ainsi des mesures qui, tout en modifiant leur affectation ou les tâches qu'ils ont à accomplir, ne portent pas atteinte aux droits et prérogatives qu'ils tiennent de leur statut ou à l'exercice de leurs droits et libertés fondamentaux, ni n'emportent perte de responsabilités ou de rémunération. Le recours contre de telles mesures, à moins qu'elles ne traduisent une discrimination ou une sanction, ou qu'elles portent atteinte au droit que le fonctionnaire tient de son statut de ne pas être soumis à un harcèlement moral, est irrecevable. Il en va de même du recours contre la décision par laquelle l'autorité administrative refuse de retirer de telles mesures.

3. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que, par un courrier électronique du 30 décembre 2019, venant confirmer les termes d'un entretien téléphonique du même jour, Mme C, la directrice des ressources humaines de la commune de Rezé, a informé M. A, chef de service au sein de cette direction comme il a été dit, à son retour d'un congé de maladie ordinaire de plus d'un mois, et alors que Mme C se trouvait à cette date en congé, de ce qu'il lui était demandé, jusqu'au 6 janvier 2020, date à laquelle était programmé un entretien avec le directeur général des services et elle-même, de ne pas reprendre le management de son service, ni le suivi des dossiers de ce service, et de ce qu'en revanche il lui était demandé de rédiger différentes notes sur divers points en relation avec l'activité de son service. Cette décharge temporaire de missions était fondée, comme il ressort de la décision attaquée, sur l'impossibilité, en cette période de congés de fin d'année, d'organiser un échange préalable sur les modalités de la reprise du travail par M. A après une longue absence alors que Mme C avait avancé sur les dossiers de son service en son absence et n'avait pas eu l'occasion de lui faire part de ces avancées, et sur une " démarche en cours " évoquée lors de l'entretien téléphonique ayant précédé l'envoi de ce courrier électronique, à savoir la réalisation d'un audit par un prestataire extérieur sur les conditions de travail au sein du service de M. A après des plaintes formulées par des agents sur ses méthodes d'encadrement.

4. Il ressort des pièces du dossier que la décision du 30 décembre 2019 n'emporte pas changement d'affectation mais constitue un simple aménagement des missions de M. A pour une durée très temporaire. Si la décision en cause a pour effet de priver M. A de ses fonctions d'encadrement et de suivi des dossiers, cette privation, compte tenu de sa courte durée et de son caractère conservatoire dans les circonstances particulières exposées au point précédent, et de ce qu'elle ne s'est accompagnée d'aucune perte de rémunération, et notamment pas de la nouvelle bonification indiciaire versée à l'intéressé au titre de ses fonctions managériales, ne constitue pas une perte de responsabilité, ni ne porte atteinte aux droits et prérogatives que M. A tient de son statut ou à l'exercice de ses droits et libertés fondamentaux.

5. Le requérant fait cependant valoir que cette mesure s'inscrit dans un processus de harcèlement moral mené à bien par la directrice des ressources humaines de la commune, avec le soutien du directeur général des services, depuis l'été 2019, et constitue une discrimination à raison de son état de santé ainsi qu'une sanction disciplinaire déguisée dès lors qu'elle n'est pas fondée.

En ce qui concerne le harcèlement moral allégué :

6. Aux termes de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, applicable au litige : " Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ". Il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'administration auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. Dès lors qu'elle n'excède pas ces limites, une simple diminution des attributions justifiée par l'intérêt du service, en raison d'une manière de servir inadéquate ou de difficultés relationnelles, n'est pas constitutive de harcèlement moral.

7. Le requérant soutient qu'il est victime d'un processus de harcèlement moral mené à bien par la directrice des ressources humaines de la commune, Mme C, avec le soutien du directeur général des services, depuis l'été 2019.

8. Certains des éléments que fait valoir M. A à l'appui de ses allégations relatives à une situation de harcèlement ne sont pas matériellement établis par l'instruction. Il en va ainsi des propos discriminatoires à raison de son état de santé que le requérant accuse Mme C d'avoir tenus lors de l'entretien du 22 août 2019, des " intimidations " de cette dernière et du directeur général des services à son égard à l'occasion de l'entretien du 7 janvier 2020 et de la violence verbale qu'aurait manifestée Mme C au cours de l'entretien du 9 janvier 2020. Ces éléments ne peuvent donc être regardés comme des éléments de fait.

9. S'agissant des éléments de fait invoqués par M. A et dont la matérialité est établie, l'avis que Mme C a soumis à la CAP du 7 novembre 2019 relatif à l'inscription du requérant au tableau d'avancement au grade d'attaché territorial, avis favorable au demeurant, s'il comporte certaines réserves sur les qualités relationnelles et d'encadrement de M. A, est conforme au contenu des comptes rendus d'entretien d'évaluation professionnelle de l'intéressé, lesquels font état de carences comparables, nonobstant la circonstance que M. A a été admis à l'examen professionnel d'attaché principal. Le requérant n'allègue d'ailleurs même pas que ces réserves seraient infondées. Cet avis ne saurait donc être regardé comme une manœuvre en vue de faire injustement obstacle à la promotion de M. A, alors qu'au demeurant la hiérarchie du requérant l'avait proposé à l'avancement, et, partant, comme un élément de fait susceptible de faire présumer l'existence d'une situation de harcèlement moral.

10. S'il résulte de l'instruction qu'au cours d'un entretien le 22 août 2019, Mme C a fait part à M. A de ce que ses nombreuses absences étaient préjudiciables au bon fonctionnement du service, alors que le requérant fait l'objet d'arrêts réguliers de travail en raison d'une affection de longue durée, il résulte de l'instruction que les absences de M. A ne sont pas exclusivement imputables à son état de santé, de sorte que Mme C a pu formuler pareille remarque sans stigmatiser pour autant l'état de santé du requérant. En outre, il résulte de l'instruction, et notamment des courriers électroniques versés au dossier, que Mme C, quand elle est informée des absences pour maladie de M. A, lui formule des vœux de rétablissement sans exercer de pression pour qu'il reprenne le travail. Par ailleurs, il n'est pas établi qu'à l'occasion de l'entretien du 12 novembre 2019 au cours duquel Mme C a informé M. A du résultat de la CAP, celle-ci aurait imputé ce résultat aux absences pour raisons de santé de M. A. S'il est constant que cet entretien a été l'occasion d'un recadrage de M. A par Mme C, le contenu des propos tenus par celle-ci n'est pas établi et si Mme C a, le jour même, présenté à M. A ses excuses par courrier électronique pour avoir pu le blesser par ses propos, il n'est pas démontré que ces propos consistaient en des reproches sur les arrêts de travail pour maladie de M. A.

11. Il résulte de ce qui précède que les éléments de fait invoqués par le requérant, mentionnés aux points 9 et 10, sont insusceptibles de faire présumer l'existence d'un harcèlement moral à l'endroit de M. A.

12. S'agissant des éléments de fait invoqués par ailleurs par le requérant comme étant susceptibles de faire présumer l'existence d'un harcèlement moral compte tenu de leur caractère intrinsèquement défavorable, il résulte de l'instruction que M. A a, comme il a été dit, été déchargé d'une partie de ses missions par la décision du 30 décembre 2019 et qu'il a ensuite été affecté sur un poste de chargé de mission " gestion concurrentielle du domaine de la commune et expertise juridique " qui ne comprend pas de missions d'encadrement. Si ces décisions, qui emportent une diminution et une modification des missions confiées à M. A et, pour la seconde d'entre elles, une diminution de sa rémunération, il résulte de l'instruction que ces mesures sont justifiées par l'intérêt du service, en raison de la manière de servir inadéquate de M. A et de ses difficultés relationnelles, qui sont suffisamment établies par les nombreux signalements concordants de ses collaborateurs sur un comportement managérial inadapté de la part du requérant et générateur de souffrance au travail, corroborés par les résultats de l'audit du service AGS mené par une psychologue du travail extérieure à l'administration. Eu égard à l'état dégradé des relations entre M. A et ses collaborateurs, à la détresse manifestée par ceux-ci, et à la réitération par M. A d'un comportement managérial inadapté en dépit d'une première mise en garde courant 2018 qui avait fait l'objet de séances de coaching personnalisé en management, la décharge de fonctions de M. A, puis son affectation sur un nouveau poste doivent être regardées comme justifiées par des considérations étrangères à tout harcèlement.

13. Par ailleurs, si la commune de Rezé a diligenté le 23 décembre 2019 un contrôle médical de l'arrêt de travail pour maladie de M. A, le fait pour un employeur de diligenter un tel contrôle relève de ses prérogatives et ne saurait caractériser une situation de harcèlement moral, ce contrôle ayant en outre été diligenté six semaines après le début de l'arrêt de travail et étant en outre le premier contrôle diligenté à l'égard de M. A depuis son affectation à Rezé, alors que celui-ci s'était déjà vu prescrire plusieurs arrêts de travail. Si le requérant soutient que cette démarche était d'autant plus malvenue que son congé de maladie était imputable au service, cette affirmation n'est pas corroborée par les pièces du dossier, dont il ressort au contraire que cet arrêt de travail a été délivré en lien avec l'affection de longue de durée de M. A et que celui-ci n'a pas sollicité de reconnaissance d'imputabilité au service de ce congé de maladie. Par conséquent, le contrôle médical de l'arrêt de travail pour maladie de M. A paraît justifié par des considérations étrangères à tout harcèlement.

14. Si M. A se prévaut également d'une situation d'isolement, dès lors qu'il ne participe plus à certaines réunions, il n'établit ni même n'allègue que son absence à certaines réunions n'est pas la conséquence nécessaire de sa décharge de missions. Si le requérant fait valoir qu'il n'a pas été invité à la réunion du 14 janvier 2020, il résulte de l'instruction que cet événement n'était pas une réunion de service mais un entretien entre le directeur général des services d'une part et certains des agents de la direction des ressources humaines et des représentants syndicaux d'autre part, entretien programmé à l'initiative des agents de la direction des ressources humaines, de sorte que la présence de M. A à cet entretien n'était pas justifiée. Le requérant ne fait pas valoir que sa présence aurait été justifiée à des réunions ou des événements auxquels il n'a pas été convié. Par conséquent, l'absence de M. A à certains événements, qui ne sont au demeurant pas précisés à l'exception de l'entretien du 14 janvier 2020, est justifiée par des considérations étrangères à tout harcèlement.

15. Il résulte de l'instruction que M. A a bénéficié d'un arrêt de travail pour maladie du 12 novembre 2019 jusqu'au 27 décembre 2019, motivé, d'après le médecin l'ayant délivré, par un état d'anxiété réactionnelle nécessitant la prescription d'anxiolytiques, ainsi que d'un arrêt de travail d'une journée, le 20 janvier 2020, pour anxiété réactionnelle et asthénie. Toutefois, et en tout état de cause, ces arrêts de travail ont été prescrits en lien avec l'affection de longue durée de M. A, qui, ainsi qu'il a été précédemment dit, n'a pas demandé que soit reconnue l'imputabilité au service de ces arrêts. Par ailleurs, la consultation, à deux reprises, les 13 et 29 janvier 2020, du psychologue du travail, est à elle seule insusceptible de caractériser une situation de harcèlement, en l'absence de tout élément sur le contenu de ces consultations et sur les conclusions qu'en a tirées le professionnel de santé. Enfin, si le médecin de prévention a, le 31 janvier 2020, constaté une " inaptitude temporaire aux fonctions au vu de l'état de souffrance au travail actuel ", l'absence de promotion de M. A, puis sa décharge de fonctions et la proposition d'un changement de poste motivées par la remise en cause de ses méthodes managériales ont pu entraîner cet état de souffrance au travail, sans pour autant que celui-ci soit consécutif à une situation de harcèlement moral. Par conséquent, les éléments médicaux que fait valoir le requérant, qui ne procèdent d'ailleurs pas d'agissements de l'administration, sont étrangers à un processus de harcèlement.

16. Il résulte de ce qui précède que les éléments de fait invoqués par le requérant, mentionnées du point 8 au point 11, sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement au sens de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983. Il s'ensuit que le requérant n'est pas fondé à soutenir que les décisions attaquées procèdent d'un processus de harcèlement moral.

17. Il résulte de ce qui précède que les éléments de fait invoqués par le requérant, mentionnés du point 11 au point 14, sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. Il s'ensuit qu'en l'absence d'agissements répétés et excédant les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique ayant pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel, le requérant n'est pas fondé à soutenir que les décisions attaquées procèdent d'un processus de harcèlement moral.

En ce qui concerne la discrimination alléguée

18. Aux termes de l'article 6 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée : " () Aucune distinction, directe ou indirecte, ne peut être faite entre les fonctionnaires en raison de leurs opinions politiques, syndicales, philosophiques ou religieuses, de leur origine, de leur orientation sexuelle ou identité de genre, de leur âge, de leur patronyme, de leur situation de famille ou de grossesse, de leur état de santé, de leur apparence physique, de leur handicap ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie ou une race. ".

19. Contrairement à ce que soutient M. A, il ressort des pièces du dossier que la mesure attaquée ne se fonde pas sur l'état de santé de l'intéressé, qui aurait été jugé incompatible avec ses fonctions d'encadrement, mais sur une détérioration des conditions de travail des agents du service AGS, que ceux-ci ont imputé aux méthodes managériales de M. A, qui a rendu nécessaire une analyse des conditions de travail au sein de ce service, confiée à un prestataire extérieur, et qui a été considérée par le directeur général des services et Mme C comme un préalable à la reprise par M. A de ses missions d'encadrement. En outre, il n'est pas établi, comme il a été dit au point 9, que Mme C aurait reproché à M. A ses absences imputables à son état de santé, ni qu'elle aurait affirmé que cet état de santé n'était pas compatible avec l'exercice de fonctions d'encadrement. Il suit de là que le requérant n'est pas fondé à soutenir que la décision attaquée serait fondée sur un motif discriminatoire.

En ce qui concerne la sanction déguisée alléguée :

20. Une mesure revêt le caractère d'une sanction disciplinaire déguisée lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l'agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l'intention poursuivie par l'administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent.

21. Il ressort des pièces du dossier que la mesure du 30 décembre 2019 a été prise à la suite de plusieurs signalements concordants effectués à compter du 14 novembre 2019 par des collaborateurs de M. A, relatifs à un comportement managérial inadapté de celui-ci, générateur de souffrance au travail, particulièrement chez une agente identifiée comme étant " en grande souffrance ", ces signalements ayant amené l'administration à diligenter un audit du service auprès d'une psychologue du travail, cet audit n'était pas achevé à la date de reprise d'activité de M. A. Contrairement à ce que soutient le requérant, la réalité de ces signalements, ainsi que leur contenu, sont établis par les pièces du dossier. La mesure avait ainsi pour objet, à une période où la responsable de M. A et le directeur général des services étaient momentanément absents pour congés, de prévenir une potentielle aggravation de la dégradation des relations de travail entre M. A et ses collaborateurs, alors qu'une démarche visant à établir l'origine de cette dégradation était en cours et que M. A, qui se trouvait en arrêt de maladie, n'avait pas été informé de cette démarche, ni des signalements à l'origine de celle-ci. Par ailleurs, si cette décision avait pour effet de retirer à M. A certaines de ses attributions, elle lui conservait ses missions d'expertise, qui figurent dans sa fiche de poste et qui relèvent des missions pouvant être confiées à un agent de catégorie A. S'il ne peut être contesté que l'édiction de la mesure attaquée a présenté un certain caractère de brutalité dès lors que cette celle-ci a pris la forme d'un courrier électronique, celui-ci a toutefois été précédé d'un appel téléphonique explicatif de Mme C. Par ailleurs, ces modalités de communication s'expliquent par l'absence physique simultanée de Mme C et du directeur général des services et ne sauraient caractériser par elles-mêmes une intention punitive. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'à la date du 30 décembre 2019 les relations entre M. A et Mme C auraient atteint un degré de conflictualité tel que la mesure attaquée puisse être regardée comme une sanction à l'égard de M. A ou comme étant motivée par l'intention de nuire à celui-ci. Il suit de là que M. A n'est pas fondé à soutenir que les décisions attaquées sont constitutives d'une sanction déguisée.

22. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la mesure attaquée du 30 décembre 2019 constitue une mesure d'ordre intérieur insusceptibles de recours. Il s'ensuit que la décision ayant rejeté le recours gracieux de M. A contre cette décision est également insusceptible de recours. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Rezé doit être accueillie.

Sur les frais liés au litige :

23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à que soit mise à la charge de la commune de Rezé, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par le requérant sur le fondement de ces dispositions.

24. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par la commune de Rezé au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Rezé présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune de Rezé.

Délibéré après l'audience du 16 mai 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Gourmelon, présidente,

Mme Milin, première conseillère,

M. Cordrie, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juin 2024.

La rapporteure,

C. MILIN

La présidente,

V. GOURMELON

La greffière,

F. ARLAIS

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,