Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2005781

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête, enregistrée sous le numéro 2005781 le 17 juin 2020, M. D F et Mme B F, représentés par Me Bardoul, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 20 décembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez a approuvé la révision n°1 du plan local d'urbanisme de la commune, ensemble la décision de rejet de leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération attaquée a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière en l'absence de convocation régulière des conseillers municipaux ;

- le plan local d'urbanisme a été approuvé à l'issue d'une procédure irrégulière, dès lors que la délibération prescrivant sa révision n'a pas prévu les modalités de concertation du public ;

- le classement en zone agricole des parcelles cadastrées section C n°3057 et 3060 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 octobre 2020, la commune de Saint-Hilaire-de-Riez, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

II. Par une requête, enregistrée sous le numéro 2202887 le 5 mars 2022, M. et Mme F, représentés par Me Bardoul, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 7 janvier 2022 par lequel le maire de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez a refusé à M. et Mme F un permis de construire une maison d'habitation de 77,9 m2 sur la parcelle cadastrée section C n°3058 située route du Perrier à Saint-Hilaire-de-Riez ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez de délivrer le permis de construire sollicité, ou à titre subsidiaire de procéder au réexamen de la demande de permis de construire ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

-l'arrêté attaqué est entaché d'incompétence ;

-il est illégal, en raison de l'illégalité du classement en zone agricole des terrains d'assiette du projet par le plan local d'urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 14 décembre 2022, la commune de Saint-Hilaire-de-Riez, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge des requérants la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme C,

- les conclusions de M. Sarda, rapporteur public,

- les observations de Me Bardoul, avocate de M. et Mme F,

- et les observations de Me Angibaud, substituant Me Marchand, avocat de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 19 octobre 2018, le conseil municipal de Saint-Hilaire-de-Riez a prescrit la révision du plan local d'urbanisme de la commune. Une enquête publique s'est tenue du 30 septembre au 30 octobre 2019. Par une délibération du 20 décembre 2019, le conseil municipal de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez a approuvé le plan local d'urbanisme communal. M. et Mme F, propriétaires des parcelles cadastrées section C n°s 3058 et 3060 sis route du Perrier à Saint-Hilaire-de-Riez et classées en zone agricole par le plan local d'urbanisme, demandent au tribunal d'annuler cette délibération. Par un arrêté du 7 janvier 2022, le maire de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez a refusé de délivrer à M. et Mme F un permis de construire une maison d'habitation de 77,9 m2 sur la parcelle cadastrée section C n° 3058. Par les requêtes n°s 2005781 et 2202887, M. et Mme F demandent l'annulation de la délibération du 19 octobre 2018, du rejet de leur recours gracieux contre cette délibération et de l'arrêté du 7 janvier 2022 portant refus de délivrance d'un permis de construire.

Sur la jonction :

2. Les requêtes enregistrées sous les numéros 2005781 et 2202887 présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Par suite, il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

S'agissant de la délibération du 20 décembre 2019 portant approbation du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez :

En ce qui concerne la régularité de l'adoption de la délibération attaquée :

3. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ".

4. Il ressort des mentions de la délibération en litige, qui font foi jusqu'à preuve du contraire, que le conseil a été " dûment convoqué " le 12 décembre 2019. Les requérants n'apportent aucun élément de nature à remettre en cause l'exactitude de ces mentions. Dans ces conditions, le moyen tiré de l'irrégularité de la convocation du conseil municipal doit être écarté.

En ce qui concerne les modalités de concertation du public :

5. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3 ". Aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° Les procédures suivantes : a) L'élaboration et la révision du schéma de cohérence territoriale et du plan local d'urbanisme ". Aux termes de l'article L. 103-3 du code de l'urbanisme : " Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : () 3° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas ".

6. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 19 octobre 2018 définissant les objectifs poursuivis par la révision du plan local d'urbanisme a également précisé les modalités de la concertation du public, tenant à l'organisation d'au moins deux réunions publiques aux grandes étapes d'avancement du projet, à la mise à disposition des habitants d'un registre de concertation sous forme papier et dématérialisée et d'éléments d'informations sur le site internet de la commune, ainsi que la publication d'articles dans le magazine de la commune. En outre, il ressort des pièces du dossier que la concertation avec le public s'est déroulée du 4 février 2019 au 20 mai 2019, selon les modalités définies par la délibération du 19 octobre 2018. Si des réunions supplémentaires se sont tenues notamment avec des aménageurs ou les résidents de certains quartiers, il ne ressort pas du dossier que cette modalité supplémentaire de la concertation aurait eu pour effet, eu égard aux conditions dans lesquelles ces réunions se sont déroulées, d'entacher d'irrégularité la mise en œuvre de procédure de concertation prescrite par cette délibération. Dans ces conditions, les requérants ne sont fondés à soutenir ni que le conseil municipal n'aurait pas défini les modalités de cette concertation, ni que celle-ci se serait irrégulièrement déroulée.

En ce qui concerne le classement des parcelles cadastrées section C n°3058 et 3060 :

7. En application de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". L'article R. 151-17 de ce code dispose : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ". L'article R. 151-22 du code de l'urbanisme prévoit que " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ".

8. Il résulte d'une part des dispositions précédemment citées qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

9. D'autre part, pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

10. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir.

11. Le projet d'aménagement et de développement durables du PLU de Saint-Hilaire-de-Riez fixe comme orientation de " limiter la part de la consommation d'espace en extension au profit de la densification et du renouvellement urbain ", et vise à l'horizon 2023 " une modération de la consommation foncière de 30% " par une " densification adaptée aux spécificités de tissus urbanisés existants ". Il dispose également que " dans un souci de préservation des espaces naturels et agricoles de la commune et du cadre de vie existant, mais aussi afin que les logements soient édifiés en priorité au sein des secteurs historiques à vocation d'habitat (où se concentrent services, équipements et commerces de proximité), il s'agit de venir conforter et renforcer les polarités existantes que sont le centre-bourg, Sion, Terre-Fort et la Fradinière. L'enjeu est de permettre à la fois un fonctionnement clair du territoire et une moindre consommation d'espace. Ainsi, l'urbanisation s'effectuera principalement au sein de ces polarités historiques ou fonctionnelles ". Aux termes de ce projet " afin de préserver les milieux naturels et les multiples entités paysagères que l'activité agricole concoure à créer et/ou protéger (marais, prairies et cultures), il convient de définir une limite claire à l'urbanisation en vue de limiter l'étalement de l'agglomération et de l'urbanisation en règle générale. Le PLU fixe également comme objectif de concentrer au maximum les opérations d'urbanisation au sein des polarités que sont le centre-bourg, les extensions de l'agglomération, Terre-Fort, Sion et la Fradinière ". Il est également prévu de " privilégier la production de logements à proximité de la polarité historique " du bourg de Saint-Hilaire.

12. Le rapport de présentation expose que : " La maîtrise de l'urbanisation passe par l'identification des secteurs urbains stratégiques. Quatre secteurs ont été identifiés comme centralité sur la commune : le centre-bourg, Sion, le Terre-Fort et la Fradinière. Afin de conforter ces polarités dans leurs rôles, le projet vise à la densification de l'habitat à proximité de ces secteurs dans un premier temps. Cette densification permettra de limiter la consommation d'espaces agricoles et naturels, tout en créant une atmosphère urbaine, propre au statut de chaque polarité ". En outre, ce rapport de présentation ajoute que " le PLU vise la protection des espaces agricoles mais également à l'identification en amont des espaces agricoles pérennes. Ainsi, sont définies dans le PLU des zones agricoles pérennes, dans lesquelles seule l'activité agricole peut se développer ".

13. Enfin, le rapport de présentation explicite la méthode retenue par les auteurs du plan local d'urbanisme pour délimiter les zones urbaines, en prenant en compte " la taille du groupement bâti, les groupements inférieurs à 10 bâtis et les fermes isolées n'ayant pas vocation à accueillir de nouvelles habitations ", " la morphologie du groupement bâti ", ainsi que " la capacité de fonctionnement et le cadre de vie ".

14. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles des requérants ont été classées par les auteurs du plan local d'urbanisme en zone agricole. Celles-ci, dont la configuration est en forme de L, sont constituées d'un chemin accédant à la route du Perrier et à l'est, en second rideau, d'un terrain plus vaste, bordé au sud et au sud-est par des maisons d'habitations ainsi que, à l'ouest et au nord, par des parcelles non bâties et exploitées. Ces parcelles non bâties, qui ne se situent pas dans un environnement urbanisé, mais à proximité d'un habitat diffus, sont situées au nord d'un vaste espace à vocation agricole et sont contiguës au sud-est d'un espace protégé par le plan local d'urbanisme au titre de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme. Elles jouxtent également au nord et à l'est un ensemble de terrains à vocation agricole. Les circonstances que ces parcelles, sont accessibles par la voie publique et reliées aux réseaux ne suffisent pas à rendre illégal leur classement en zone agricole, les auteurs d'un plan local d'urbanisme pouvant classer en zone agricole des terrains équipés ou non. La proximité de maisons d'habitation, si elle fait obstacle à l'installation de certains bâtiments agricoles, ne fait pas pour autant obstacle à toute forme d'exploitation, notamment de la partie du tènement située à l'est. Il ressort en outre clairement des partis d'urbanisme susmentionnés, ressortant tant du rapport de présentation que du PADD, que les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu mettre fin au mitage des espaces agricoles de la commune, y compris en classant des écarts et bâtis isolés en zone agricole pour préserver le potentiel agricole des espaces présentant ce caractère. La circonstance que ces parcelles aient été classées sous l'empire du précédent document d'urbanisme en zone UD est sans incidence sur la légalité du classement contesté, dès lors que les auteurs d'un plan local d'urbanisme ne sont pas tenus par un précédent classement. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement en zone agricole des parcelles cadastrées section C n°s 3058 et 3060 serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération attaquée.

S'agissant de l'arrêté du 7 janvier 2022 portant refus de délivrance d'un permis de construire :

16. En premier lieu, l'arrêté attaqué a été signé par M. E G, adjoint délégué. Il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du 15 juillet 2020, le maire de Saint-Hilaire-de-Riez a délégué, en application des dispositions de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales, ses fonctions à M. G en matière d'urbanisme, à l'effet de signer notamment " les autorisations liées au droit de sols ". Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté attaqué manque en fait.

17. En second lieu, aux termes de l'article L. 600-12-1 du code de l'urbanisme : " L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale sont par elles-mêmes sans incidence sur les décisions relatives à l'utilisation du sol ou à l'occupation des sols régies par le présent code délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations ou déclarations d'illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet. / Le présent article n'est pas applicable aux décisions de refus de permis ou d'opposition à déclaration préalable. Pour ces décisions, l'annulation ou l'illégalité du document d'urbanisme leur ayant servi de fondement entraîne l'annulation de ladite décision ".

18. Aux termes de l'arrêté attaqué, le maire de Saint-Hilaire-de-Riez s'est fondé sur le motif tiré de ce que le projet de construction d'une maison individuelle d'habitation de 77,9 m2 sans lien avec une activité agricole, n'est pas au nombre des constructions autorisées par l'article 1 du règlement de la zone A du plan local d'urbanisme. Pour contester ce motif, les requérants ne sont pas fondés, compte tenu de ce qui a été dit précédemment, à soutenir que le classement en zone agricole du terrain d'assiette du projet serait entaché d'illégalité. Par suite, ils ne sont pas fondés à se prévaloir à l'encontre du refus de permis de construire attaqué de l'illégalité de ce classement par les mêmes moyens que ceux qui ont été précédemment écartés. Les requérants ne sont ainsi pas fondés à se prévaloir à l'encontre de l'arrêté attaqué des dispositions de l'article L. 600-12-1 du code de l'urbanisme précité.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté attaqué portant refus de délivrance d'un permis de construire.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Saint-Hilaire-de-Riez, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme demandée par la commune à ce même titre.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes de M. et Mme F sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Hilaire-de-Riez au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. D F et Mme B F et à la commune de Saint-Hilaire-de-Riez.

Délibéré après l'audience du 7 mars 2023 à laquelle siégeaient :

M. A de Baleine, président,

Mme Thomas, première conseillère,

Mme Milin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 avril 2023.

La rapporteure,

S. C

Le président,

A. A DE BALEINE La greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

N°s 2005781, 2202887