Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2005999

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 22 juin 2020 et le 31 décembre 2020, Mme D A, M. B A et Mme C E, représentés par Me Buffet, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 9 mars 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune des Bois d'Anjou a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune ;

2°) de mettre à la charge de la commune des Bois d'Anjou la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- les écritures en défense de la commune des Bois d'Anjou sont irrecevables ;

- la délibération attaquée a été adoptée à l'issue d'une procédure irrégulière en l'absence de quorum des conseillers municipaux ;

- le rapport de présentation est insuffisant ;

- le classement de la parcelle cadastrée section ZI n°167 en zone agricole est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- ce classement est entaché d'une erreur de droit, eu égard à l'atteinte portée au droit de propriété.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 23 septembre 2020 et le 16 avril 2021, la commune des Bois d'Anjou, représentée par Me Marchand, conclut au rejet de la requête et que soit mis à la charge des requérants le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Thomas, première conseillère,

- les conclusions de M. Sarda, rapporteur public,

- les observations de Me Cavalier, substituant Me Buffet, avocat des requérants,

- et les observations de Me Angibaud, substituant Me Marchand, avocat de la commune des Bois d'Anjou.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 15 février 2016 complétée le 30 juin 2017, le conseil municipal des Bois d'Anjou a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme du territoire de cette commune nouvelle. Une enquête publique s'est tenue du 20 décembre 2019 au 25 janvier 2020. Par une délibération du 9 mars 2020, le conseil municipal de la commune des Bois d'Anjou a approuvé le plan local d'urbanisme communal. Les requérants demandent au tribunal d'annuler cette délibération.

Sur la recevabilité des mémoires en défense de la commune des Bois d'Anjou :

2. Il ressort des pièces du dossier que par une délibération en date du 28 mai 2020 régulièrement affichée en mairie du 2 juin 2020 au 14 septembre 2020, le conseil municipal de la commune des Bois d'Anjou a autorisé le maire à agir en justice. Les requérants n'apportent pas d'éléments de nature à remettre en cause la réalité de cet affichage. Par suite, contrairement à ce qu'ils soutiennent, les écritures en défense de la commune des Bois d'Anjou sont recevables et sont versées aux débats.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le quorum du conseil municipal :

3. Aux termes de l'article L. 2121-17 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal ne délibère valablement que lorsque la majorité de ses membres en exercice est présente. / Si, après une première convocation régulièrement faite selon les dispositions des articles L. 2121-10 à L. 2121-12, ce quorum n'est pas atteint, le conseil municipal est à nouveau convoqué à trois jours au moins d'intervalle. Il délibère alors valablement sans condition de quorum ".

4. Si les requérants soutiennent que le quorum exigé par les dispositions de l'article L. 2121-17 du code général des collectivités territoriales n'a pas été respecté lors de la délibération du 9 mars 2020, il ressort des pièces du dossier que 24 conseillers municipaux étaient présents, 8 conseillers étaient absents et non excusés et deux conseillers absents ont voté par procuration. La délibération attaquée a été adoptée par 24 voix pour et deux voix contre. Dans ces conditions, le moyen tiré la méconnaissance de l'article L. 2121-17 du code général des collectivités territoriales manque en fait.

En ce qui concerne le rapport de présentation :

5. Aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable en l'espèce, où l'élaboration du plan local d'urbanisme a été prescrite avant le 24 novembre 2018 : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. / En zone de montagne, ce diagnostic est établi également au regard des besoins en matière de réhabilitation de l'immobilier de loisir et d'unités touristiques nouvelles. / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. / Il établit un inventaire des capacités de stationnement de véhicules motorisés, de véhicules hybrides et électriques et de vélos des parcs ouverts au public et des possibilités de mutualisation de ces capacités. ".

6. Aux termes de l'article R. 151-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : / 1° Expose les principales conclusions du diagnostic sur lequel il s'appuie ainsi que, le cas échéant, les analyses des résultats de l'application du plan prévues par les articles L. 153-27 à L. 153-30 et comporte, en annexe, les études et les évaluations dont elles sont issues ; / 2° Analyse les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le schéma de cohérence territoriale en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 141-3 ainsi que des autres espaces bâtis identifiés par le rapport lui-même en vertu du troisième alinéa de l'article L. 151-4 ; / 3° Analyse l'état initial de l'environnement, expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l'environnement ainsi que les effets et incidences attendus de sa mise en œuvre sur celui-ci. ". Aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : / 1° La cohérence des orientations d'aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ; / 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d'aménagement et de développement durables et des différences qu'elles comportent, notamment selon qu'elles s'appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; / 3° La complémentarité de ces dispositions avec les orientations d'aménagement et de programmation mentionnées à l'article L. 151-6 ; / 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; / 5° L'institution des zones urbaines prévues par l'article R. 151-19, des zones urbaines ou zones à urbaniser prévues par le deuxième alinéa de l'article R. 151-20 lorsque leurs conditions d'aménagement ne font pas l'objet de dispositions réglementaires ainsi que celle des servitudes prévues par le 5° de l'article L. 151-41 ; / 6° Toute autre disposition du plan local d'urbanisme pour laquelle une obligation de justification particulière est prévue par le présent titre. / Ces justifications sont regroupées dans le rapport. ".

7. Les requérants soutiennent que le rapport de présentation ne justifie pas du classement en zone agricole de parcelles précédemment classées en zone urbaine. Le rapport de présentation mentionne toutefois que " " Bien qu'elle ne soit pas la plus boisée des régions de France (2% de la couverture forestière nationale), la région Pays-de-la-Loire est très active du côté de la filière bois. Elle est notamment en tête dans le domaine de l'ameublement et de la menuiserie industrielle et se classe au second rang national en ce qui concerne le travail du bois (chiffres INSEE de 2008). Les boisements de la commune des Bois d'Anjou forment des ensembles significatifs qui s'organisent sur et autour des buttes de Brion et de Fontaine-Guérin, dans les parties centrales et orientales de la commune ", que " Les orientations générales du projet ont permis de définir des objectifs précis de modération de la consommation d'espaces agricoles et naturels et de lutte contre l'étalement urbain : L'arrêt de l'urbanisation linéaire, / L'impossibilité d'extension ou de densification des hameaux et écarts ruraux " et que " Par rapport aux documents d'urbanisme en vigueur sur chacune des trois communes déléguées, le PLU des Bois d'Anjou permettra la réduction des surfaces d'extensions urbaines d'au moins 45 hectares. Ces surfaces actuellement constructibles dans les POS ou PLU en vigueur seront restituées aux zones agricoles, naturelles ou forestières dans le cadre du nouveau PLU ".

8. Il ressort du rapport de présentation du plan local d'urbanisme qu'il justifie, au regard d'un diagnostic initial suffisant, des orientations du projet d'aménagement et de développement durables, des orientations d'aménagement et de programmation et des choix retenus pour les différents zonages et le règlement. La parcelle en cause section ZI n°167 appartenant aux requérants apparaît sur les différents documents graphiques inclus dans le rapport de présentation, en particulier le plan rappelant le zonage du plan d'occupation des sols et celui du nouveau zonage. En outre ce rapport n'avait pas à exposer les raisons ayant spécialement motivé le changement de zonage de cette parcelle en particulier. Dès lors, le moyen tiré du caractère insuffisant du rapport de présentation doit être écarté

En ce qui concerne le classement en zone agricole de la parcelle cadastrée section ZI n°167 :

S'agissant de l'erreur manifeste d'appréciation :

9. En application de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". L'article R. 151-17 de ce code dispose : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section ". L'article R. 151-22 du code de l'urbanisme prévoit que " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ".

10. Il résulte des dispositions précédemment citées qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.

11. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir.

12. Le projet d'aménagement et de développement durable fixe comme orientations générales la maitrise et la limitation du développement urbain et la protection des espaces agricoles. Il mentionne qu'il est nécessaire de maintenir une activité agricole viable et dynamique en préservant au maximum les terres agricoles de l'urbanisation. Il retient notamment pour objectif de " préserver au maximum les terres agricoles vis-à-vis de l'urbanisation afin de redonner une visibilité à long terme aux exploitation agricoles. Le volume des zones agricoles devra être conforté voire augmenté dans le PLU, comparativement aux documents d'urbanisme communaux précédents. Pour cela le projet de territoire privilégie : la densification du tissu bâti existant ; la stratégie d'évitement en limitant les extensions urbaines aux besoins de la commune à l'horizon 2030 et en mettant l'accent sur une urbanisation des parcelles ayant un moindre impact agricole ". Il prévoit également de " stopper les formes d'urbanisation susceptibles de conduire à un morcellement du parcellaire agricole et notamment le développement de l'urbanisation linéaire qui tend à limiter l'accessibilité aux parcelles agricoles et à étendre l'interface entre espaces urbains et espaces agricoles ". Il fixe également comme orientation " l'arrêt de l'urbanisation linéaire " et " l'impossibilité d'extension ou de densification des hameaux et écarts ruraux ", en vue de la " réduction des surfaces d'extensions urbaines d'au moins 45 hectares. Ces surfaces actuellement constructibles dans les POS ou PLU en vigueur seront restituées aux zones agricoles, naturelles ou forestières dans le cadre du nouveau PLU ". Il dispose également que " la construction de nouvelles habitations sera interdite sur les secteurs suivants : à Fontaine-Guérin : le long des RD 144 et 211 et le long de la rue de la Planchette ".

13. La parcelle des requérants en cause, cadastrée section ZI n°167, d'une superficie de 3 218 m2, est classée en zone agricole. Ce terrain non bâti est séparé de l'enveloppe urbaine du bourg de Fontaine-Guérin par le chemin rural des Vignots et par la rue de la Planchette le long de laquelle les auteurs du plan local d'urbanisme ont entendu interdire expressément toute nouvelle urbanisation en linéaire. Ce terrain, qui est entièrement végétalisé et à proximité de deux exploitations agricoles, s'intègre dans un vaste espace agricole exploité situé à l'est au-delà de l'enveloppe urbaine existante. Ce terrain, dont l'exploitation par une exploitation horticole n'est d'ailleurs pas contestée, participe de la préservation du potentiel agronomique, biologique des terres agricoles de la commune. Par ailleurs, cette parcelle ne présente pas, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les caractéristiques d'une " dent creuse " à combler dans une enveloppe urbaine. La circonstance que l'ensemble du terrain était classé sous l'empire du précédent document d'urbanisme en zone urbaine est sans incidence sur la légalité du classement contesté, dès lors que les auteurs d'un plan local d'urbanisme ne sont pas tenus par un précédent classement. Si les requérants font valoir que l'ensemble de leur parcelle est desservi par les réseaux d'eau et d'électricité, de telles circonstances ne suffisent pas à remettre en cause la légalité du classement retenu, les auteurs d'un plan local d'urbanisme pouvant classer en zone agricole des terrains équipés ou non. Dans ces conditions, c'est sans erreur manifeste d'appréciation que, compte tenu du parti d'urbanisme qu'ils ont défini comme des caractéristiques de cette parcelle, les auteurs du plan local d'urbanisme attaqué ont classé la parcelle cadastrée section ZI n°167 en zone agricole.

S'agissant de l'atteinte au droit de propriété :

14. Le classement de la parcelle en cause, qui n'entraîne ni dépossession ni privation de propriété, conforme aux dispositions législatives et réglementaires applicables, n'étant pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, les requérants ne sont pas fondés à se prévaloir de ce que ce classement porterait une atteinte disproportionnée à l'exercice de leur droit de propriété, eu égard à l'objectif poursuivi.

15. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération attaquée.

Sur les frais liés au litige :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune des Bois d'Anjou, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme demandée par la commune à ce même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A, de M. A et de Mme E est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune des Bois d'Anjou au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme D A, désignée représentante unique, et à la commune des Bois d'Anjou.

Délibéré après l'audience du 30 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Durup de Baleine, président,

Mme Thomas, première conseillère,

Mme Milin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 juin 2023.

La rapporteure,

S. THOMAS

Le président,

A. DURUP DE BALEINELa greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au préfet de Maine-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

N°2005999