Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2006593

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 6 juillet 2020 et 26 mars 2021, M. B A, représenté par Maître Buffet, demande au tribunal :

1°) d'annuler, d'une part, la délibération du 16 décembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Mauges-sur-Loire a approuvé le plan local d'urbanisme et, d'autre part, la décision de rejet de son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge à la charge de la commune de Mauges-sur-Loire la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- les écritures de la commune ne sont pas recevables, le maire ne justifiant pas de sa compétence pour agir en justice ;

- le contenu du rapport de présentation du plan local d'urbanisme est insuffisant, la délimitation des zones et la modification du zonage n'étant pas motivées ;

- la délibération a été votée en méconnaissance des dispositions de l'article L 2131-11 du code général des collectivités territoriales, un conseiller municipal voisin de la parcelle AH 291 maintenue en zone N ayant pris part au vote ;

- la délibération est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, en ce qu'elle classe les parcelles AH 296 et AH 291 en partie en zone constructible ;

- elle méconnaît les articles L. 211-1-1 et L.371-1 du code de l'environnement, le classement partiel des parcelles AH 296 et AH 291 en zone constructible menaçant des zones humides.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 25 janvier 2021 et le 12 mai 2021, la commune de Mauges-sur-Loire, représentée par Me Meunier, conclut :

1°) à titre principal, au rejet de la requête ;

2°) à titre subsidiaire à ce que la commune soit seulement enjointe de réviser le rapport de présentation si celui-ci était jugé insuffisant ;

3°) à titre infiniment subsidiaire, à ce que la délibération soit annulée uniquement en ce qu'elle maintient une superficie de 610 m2 des parcelles n°AH 291 et n°AH 296 en zone Ub ;

4°) à ce que soit mise à la charge du requérant la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bremond, premier conseiller

- les conclusions de M. Marowski, rapporteur public,

- les observations de Me Cavalier, substituant Me Buffet, avocat de M. A

- les observations de Me Renauld, substituant Me Meunier, avocate de la commune de Mauges-sur-Loire.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 9 juillet 2013, le conseil communautaire de la communauté de communes du canton de Saint-Florent-Le-Vieil (Maine-et-Loire) a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme communautaire. Par un arrêté préfectoral du 5 octobre 2015, la fusion des onze communes de la communauté de communes a été approuvée pour créer la commune de Mauges-sur-Loire. Par une délibération du 18 décembre 2018, la commune de Mauges-sur-Loire a arrêté le projet de plan local d'urbanisme, qui a fait l'objet d'une enquête publique du 9 septembre au 12 octobre 2019. Par une délibération du 16 décembre 2019, le conseil municipal de la commune de Mauges-sur-Loire a approuvé le plan local d'urbanisme. M. A, propriétaire de la parcelle AH 142 à Saint-Florent-Le-Vieil, demande au tribunal d'annuler la délibération du 16 décembre 2019 en ce que le plan local d'urbanisme qu'elle approuve classe une partie des parcelles AH 291 et AH 296 en zone Ub et non pas en zone N.

Sur la recevabilité du mémoire en défense produit par la commune de Mauges-sur-Loire :

2. Aux termes de l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : " Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : / () / 16° D'intenter au nom de la commune les actions en justice ou de défendre la commune dans les actions intentées contre elle, dans les cas définis par le conseil municipal, et de transiger avec les tiers dans la limite de 1 000 € pour les communes de moins de 50 000 habitants et de 5 000 € pour les communes de 50 000 habitants et plus ".

3. Par une délibération règlementaire du 26 mai 2020, rendue exécutoire le 4 juin 2020, le conseil municipal de Mauges-sur-Loire a autorisé, sur le fondement des dispositions précitées, le maire de la commune à ester et représenter la commune en justice. Par suite, contrairement à ce que soutient le requérant, cette délibération a régularisé la présentation du mémoire en défense de la commune.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité de la délibération au regard du vote d'un conseiller municipal :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : " Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l'affaire qui en fait l'objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires ". Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l'adoption d'une délibération d'un conseiller municipal intéressé à l'affaire qui fait l'objet de cette délibération, c'est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de la commune, est de nature à en entraîner l'illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l'adoption d'une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d'une participation à son vote, si le conseiller municipal intéressé a été en mesure d'exercer une influence sur la délibération. Cependant, s'agissant d'une délibération déterminant des prévisions et règles d'urbanisme applicables dans l'ensemble d'une commune, la circonstance qu'un conseiller municipal intéressé au classement d'une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n'est de nature à entraîner son illégalité que s'il ressort des pièces du dossier que, du fait de l'influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel.

5. En l'espèce, M. A soutient qu'un conseiller municipal aurait pris part à la délibération litigieuse alors même qu'il était voisin de la partie de la parcelle AH 291 classée en zone N à l'issu de ce vote. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier que ce conseiller ait exercé une influence sur cette délibération, votée par le conseil municipal par 80 voix pour et 8 contre, pour qu'elle prenne en compte son intérêt personnel. Par suite, le moyen tiré de ce que la délibération en litige aurait été prise en méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté.

En ce qui concerne le rapport de présentation :

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L 151-4 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction alors applicable : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. / Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services () / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. () ". Aux termes de l'article R. 151-2 du même code : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : / 1° La cohérence des orientations d'aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ; / 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d'aménagement et de développement durables et des différences qu'elles comportent, notamment selon qu'elles s'appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; / 3° La complémentarité de ces dispositions avec les orientations d'aménagement et de programmation mentionnées à l'article L. 151-6 ; / 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ;() "

7. Le requérant soutient que le rapport de présentation ne justifie pas du classement en zone urbaine d'une partie des parcelles AH 291 et AH 296 précédemment classées en zone A. Toutefois, alors d'ailleurs que la délibération attaquée approuve un plan local d'urbanisme et non la révision d'un tel plan, le rapport de présentation comporte un exposé de la méthodologie utilisée pour l'inventaire des zones humides préalable au classement en zone N des parcelles, ainsi que des caractéristiques générales des zones Ub, correspondant aux zones d'extension plus récentes du noyau urbain ancien du bourg. En outre, si le rapport de présentation n'expose pas les raisons ayant spécialement motivé le changement de zonage partiel des parcelles en litige, alors que les explications requises par les dispositions précitées n'exigent pas la motivation du changement de zonage de chaque parcelle, il ne ressort pas des pièces du dossier, en tout état de cause, compte tenu de l'ensemble des autres développements du rapport, ni que cette circonstance aurait eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ni qu'elle ait été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative.

En ce qui concerne le classement en zone urbaine d'une partie des parcelles cadastrées AH 291 et AH 296 :

8. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ". L'article R. 151-18 du même code dispose que : " Les zones urbaines sont dites " zones U ". Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ".

9. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir.

10. Aux termes de l'axe 4 du II du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de de la commune de Mauges sur Loire, axe relatif à la modération de la consommation d'espaces agricoles, naturels et forestiers : " Les objectifs retenus en matière de consommation d'espaces sont les suivants : / Pour l'habitat et les équipements : / L'objectif est de réduire de 70 % la consommation d'espaces, par rapport à la consommation constatée depuis la fin du XXème siècle. / Cela se traduit par un maximum d'une quarantaine d'hectares consommés dans le cadre du PLU, pour une projection établie sur une dizaine d'années () ".

11. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, que les parcelles AH 291 et AH 296 étaient déjà classées partiellement en zone Ub dans le plan local d'urbanisme de la commune de Saint Florent le Vieil en vigueur avant celui approuvé le 16 décembre 2019 par la commune de Mauges-sur-Loire. Les parties de ces parcelles dont le classement en zone Ub est contesté n'ont pas été identifiées comme zone humide lors des travaux préparatoires à l'élaboration du plan local d'urbanisme en question et sont situées dans la continuité d'une zone déjà urbanisée et desservie par des voies d'accès, à proximité immédiate des équipements et réseaux existant. D'autre part, si M. A soutient que le classement en zone urbaine des parties de parcelles en litige contrevient à l'objectif de modération de la consommation d'espaces naturels énoncé par le projet d'aménagement et de développement durables, il n'apporte pas d'élément au soutien de cette allégation. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier et n'est pas contesté que la surface des parcelles en litige classée en zone urbaine a été réduite par rapport au zonage du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Florent-Le-Vieil approuvé en 2011. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier que les parties de parcelles en litige seraient concernées par un corridor local identifié dans un document d'urbanisme de la commune de Mauges-sur-Loire. Il en résulte que la délibération classant les parcelles AH 291 et AH 296 en partie en zone urbaine n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

En ce qui concerne la méconnaissance des articles L. 211-1-1 et L. 371-1 du code de l'environnement :

12. En quatrième lieu, aux termes de l'article L.211-1-1 du code de l'environnement, dans sa rédaction alors en vigueur : " La préservation et la gestion durable des zones humides définies à l'article L. 211-1 sont d'intérêt général (). A cet effet, l'Etat et ses établissements publics, les régions, les départements, les communes et leurs groupements veillent, chacun dans son domaine de compétence, à la cohérence des diverses politiques publiques sur ces territoires (). ". Aux termes de l'article L. 371-1 du même code, dans sa rédaction alors en vigueur : " La trame verte et la trame bleue ont pour objectif d'enrayer la perte de biodiversité en participant à la préservation, à la gestion et à la remise en bon état des milieux nécessaires aux continuités écologiques, tout en prenant en compte les activités humaines, et notamment agricoles, en milieu rural ainsi que la gestion de la lumière artificielle la nuit. "

13. Il ressort des pièces du dossier qu'à la suite de l'étude environnementale par zone menée par les services déconcentrés de l'Etat et la commune de Mauges-sur-Loire dans le cadre de l'élaboration du plan local d'urbanisme et intégrée aux orientations d'aménagement de ce document, les parties des parcelles en litige n'ont pas été identifiées comme devant bénéficier d'une protection en tant que zone humide, ce qui n'était déjà pas le cas auparavant. Par ailleurs, la surface totale de la zone humide du secteur de la Noëlle a été augmentée d'un hectare et demi. Cette analyse n'est pas sérieusement contestée par le requérant, qui se borne à produire des photos de la zone environnante. Il en résulte que ce dernier n'est pas fondé à soutenir que le classement partiel des parcelles AH 296 et AH 291 en zone constructible menacerait des zones humides et méconnaitrait les dispositions du code de l'environnement précitées.

14. Il résulte de tout ce qui précède que M. A n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération du 16 décembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune de Mauges-sur-Loire a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Mauges-sur-Loire, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que M. A demande au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune de Mauges-sur-Loire présentées à ce titre.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Mauges-sur-Loire au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune de Mauges-sur-Loire.

Délibéré après l'audience du 7 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Durup de Baleine, président,

Mme Thomas, première conseillère,

M. Brémond, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2023.

Le rapporteur,

E. BRÉMOND

Le président,

A. DURUP de BALEINELa greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au préfet de Maine et Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,