Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2007545

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 30 juillet 2020, et un mémoire, enregistré le 17 août 2020, la société GL, représentée par Me Jean-Philippe Meschin, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 3 juillet 2020 par lequel le maire de la commune d'Angers a décidé que l'établissement "le Q de sac", qu'elle exploite au 29 rue du Port de l'Ancre sur le territoire de cette commune, "devra fermer, pendant une durée de 3 mois (), à 22h00" ;

2°) de mettre à la charge de la commune d'Angers la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle soutient que :

- la décision attaquée n'est pas suffisamment motivée ;

- elle a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration ;

- cette mesure, qui fait suite au retrait d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public pour l'aménagement d'une terrasse, constitue une seconde sanction intervenue pour les mêmes faits ;

- l'essentiel des faits reprochés ne sont pas établis ;

- compte tenu des seuls faits qui sont établis, la mesure est disproportionnée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 septembre 2020, la commune d'Angers, représentée par Me Eric Boucher, demande au tribunal de rejeter les conclusions présentées par la société GL et de mettre à la charge de cette société la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période au cours de laquelle l'affaire serait susceptible d'être appelée à l'audience et de la date, fixée au 21 mars 2023, à partir de laquelle une clôture d'instruction à effet immédiat pourrait intervenir.

La clôture de l'instruction à effet immédiat est intervenue le 23 juin 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour et de l'heure de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique qui s'est tenue le 27 septembre 2023 à partir de 9h45 :

- le rapport de M. B,

- les conclusions de M. A,

- et les observations de Me Pierre Brossard, substituant Me Boucher, représentant la commune d'Angers.

Considérant ce qui suit :

1. La société GL est une société à responsabilité limitée qui exploite, depuis le mois de mars de l'année 2019, un établissement dénommé "Le Q de sac", au sein duquel se déploie, selon les statuts de cette société, une activité de café-restaurant. Cet établissement, qui est situé 29 rue du Port de l'ancre sur le territoire de la commune d'Angers, et qui ouvre à 17 heures, a été autorisé à fermer à 2 heures. La société GL a obtenu, du maire de cette commune, le 29 avril 2019, une autorisation d'occuper le domaine public afin d'aménager une terrasse devant les locaux de cet établissement. Il a été procédé au "retrait" de cette autorisation par un arrêté du 6 mars 2020 pris par le maire d'Angers au motif de la méconnaissance des règles d'occupation du domaine public. Par un arrêté du 3 juillet 2020, cette autorité a, cette fois-ci, usé des pouvoirs qu'il tient de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales pour prononcer, à l'encontre de cet établissement, une mesure réduisant, pour une durée de trois mois, l'amplitude horaire de l'ouverture de l'établissement dénommé "Le Q de sac" en lui imposant de fermer à 22 heures. La société GL demande au tribunal l'annulation de cette mesure.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est chargé () de la police municipale ". Selon l'article L. 2212-2 du même code : " La police municipale a pour objet le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : () 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, (), les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; () ". La décision attaquée est fondée sur ces dispositions qui confèrent au maire d'une commune le pouvoir de prendre des mesures de police, notamment celles ayant pour objet de réduire la période d'ouverture d'un établissement. Dès lors, contrairement à ce que soutient la société GL, la décision en litige constitue, non pas une sanction, mais une mesure de police.

En ce qui concerne les moyens de légalité externe :

3. En premier lieu, en vertu des dispositions combinées des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration, une mesure de police doit être motivée c'est à dire qu'elle doit comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de cette mesure.

4. L'arrêté du maire d'Angers du 3 juillet 2020, qui vise l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, dont les dispositions énoncées au point 2 fondent la décision en litige, a été pris au motif que le fonctionnement de l'établissement dénommé "Le Q de sac" générait des troubles à l'ordre public rendant nécessaire le prononcé d'une mesure afin de préserver la tranquillité et la sécurité publiques. Pour préciser la nature de ces troubles, l'arrêté fait état d'occupations illégales du domaine public ayant causé une entrave à la circulation sur la voie publique en indiquant les dates ou les périodes de ces occupations. Il fait également référence à un procès-verbal du 19 décembre 2019 constatant une autre occupation illégale du domaine public caractérisée par la présence, devant le bar, de deux "mange-debout" et de quatre tabourets. L'arrêté mentionne encore une fermeture à 2 heures et 10 minutes, ainsi qu'un rapport de la police municipale relatif à des faits de "rixe et échauffourée dans la rue du Port de l'Ancre et de la rue du Boisnet " mettant en cause le comportement de la clientèle de l'établissement exploité par la société GL, à propos de laquelle il est souligné qu'elle "s'affronte régulièrement avec la clientèle du débit de boisson de l'Entrepôt". Par ailleurs, l'arrêté expose que ce rapport relate des "nuisances sonores provenant des éclats des voix des clients et des mictions dans la rue". Par cette motivation, la société requérante a été mise à même de connaître les raisons précises pour lesquelles le maire d'Angers a pris la mesure en litige. Dans ces conditions, quand bien même le rapport pour fermeture tardive du 17 novembre 2019, auquel se réfère par ailleurs l'arrêté, n'a pas été communiqué à la société GL, et que cet acte ne donne aucune précision concernant notamment la teneur de plaintes de voisins ou de constats de la police municipale, l'arrêté pris par le maire d'Angers le 3 juillet 2020 énonce les considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la mesure fixant à 22 heures l'heure de fermeture de l'établissement "Le Q de sac". Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration doit être écarté.

5. En second lieu, aux termes de l'article L. 122-2 du même code : " Les mesures mentionnées à l'article L. 121-1 à caractère de sanction ne peuvent intervenir qu'après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant ". Comme cela a été indiqué au point 2, la mesure en litige ne constitue pas une sanction de sorte que ces dispositions ne peuvent être utilement invoquées par la société GL. Cependant, cette société entend soutenir, par la référence à ces dispositions, que le maire d'Angers n'a pas respecté la règle imposant de suivre une procédure contradictoire. Elle peut, dès lors, être regardée comme invoquant en réalité la méconnaissance des dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration en vertu desquelles l'édiction d'une mesure de police, telle que celle en litige, est soumise au respect d'une procédure contradictoire imposant que la personne intéressée ait été mise à même de présenter ses observations en étant informée de la mesure que l'autorité détentrice du pouvoir de police envisage de prendre, des motifs sur lesquels elle entend se fonder, et en bénéficiant d'un délai suffisant pour formuler ces observations.

6. Par un courrier du 6 mars 2020, le maire d'Angers a informé la société GL qu'il envisageait de prononcer une mesure de "fermeture de [son] établissement à 22h" afin de préserver la tranquillité et la sécurité publiques, en invoquant des "occupations illégales du domaine public" et des "troubles à l'ordre public répétés et constatés par la police municipale". Par ce même courrier, il l'a invitée à présenter des observations dans un délai de 8 jours. Un projet d'arrêté était joint à ce courrier. Ce projet précisait les occupations illégales du domaine public et les troubles à l'ordre public sur lesquels le maire d'Angers a entendu se fonder. Il faisait en particulier état, d'abord, d'un procès-verbal du 19 décembre 2019 relatif à la présence devant le bar de deux "mange debout" et de quatre tabourets, ensuite, de constats, opérés notamment les 3 août et 8 novembre 2019 ainsi que les 18 et 28 février 2020, enfin, d'une absence de respect de l'emprise de la terrasse et de la mise en place, les 8 novembre et 19 décembre 2019, d'une terrasse au-delà de la période durant laquelle son aménagement avait été autorisé. La société GL a présenté ses observations par un courrier du 12 mars 2020. L'état d'urgence sanitaire lié à la propagation de l'épidémie de Covid-19, déclaré sur l'ensemble du territoire national pour une durée de deux mois, à compter du 24 mars 2020, par la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020, a conduit à la fermeture de l'établissement "Le Q de sac". L'arrêté en litige a été pris le 3 juillet 2020, soit après la réouverture de cet établissement. Il ressort de la motivation de cet arrêté que, pour justifier la décision attaquée, le maire d'Angers a repris les éléments figurant dans le projet d'arrêté joint au courrier du 6 mars 2020 et a retenu des faits survenus postérieurement à cette réouverture.

7. La société GL soutient que dès lors que la mesure en litige a été prise également au regard de faits survenus postérieurement à la réouverture de son établissement à l'issue de la période de fermeture fixée par la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020, le maire d'Angers aurait dû de nouveau mettre en œuvre les dispositions du code des relations entre le public et l'administration évoquées ci-dessus pour lui permettre de présenter ses observations. Toutefois, les troubles postérieurs à cette réouverture, auxquels se réfère l'arrêté pris par le maire d'Angers le 3 juillet 2020 et qui ont été à l'origine des nouvelles plaintes de riverains évoquées dans cet acte, procèdent de faits similaires à ceux qui étaient mentionnés dans le projet d'arrêté joint au courrier du 6 mars 2020. Alors que ce projet retenait des faits de fermeture tardive, l'arrêté attaqué fait aussi état d'une telle fermeture, intervenue à 2 heures et 10 minutes au lieu de 2 heures. Si le rapport d'information du 23 juin 2020, également mentionné dans cet arrêté, se réfère à trois mains courantes, d'une part, seule l'une d'entre elles a été déposée après la période de fermeture liée à la déclaration d'état d'urgence sanitaire, d'autre part, ce rapport évoque, dans des termes généraux, les faits survenus antérieurement à cette période. Enfin, dans les observations qu'elle a présentées dans son courrier du 12 mars 2020, la société GL s'est bornée à relever que l'autorisation d'occupation temporaire du domaine avait déjà été retirée, que des mesures avaient été prises pour limiter les bruits à l'intérieur et en dehors de l'établissement et que la mesure envisagée, qui ne contenait aucune limitation de durée, présentait un caractère disproportionné dès lors qu'elle réalise l'essentiel de son chiffre d'affaires à partir de 22 heures. Le maire d'Angers a pris en compte ce dernier argument puisqu'il a limité à trois mois la période de restriction des horaires d'ouverture de l'établissement "Le Q de sac". Dans ces circonstances, en ne mettant pas de nouveau en œuvre les dispositions des articles L. 121-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l'administration dont l'objet est rappelé au point 5, le maire d'Angers a certes entaché la procédure d'édiction de son arrêté d'un vice de procédure, mais ce vice n'a exercé aucune influence sur le sens de sa décision et n'a pas privé la société GL d'une garantie. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens de légalité interne :

8. En premier lieu, la société GL soutient que seuls les faits rapportés dans l'arrêté faisant état d'une fermeture à 2 heures et 10 minutes sont établis et qu'au regard de ces seuls faits, la mesure en litige est disproportionnée. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, en particulier des fiches établies à l'occasion des mains courantes déposées auprès des services de la police municipale d'Angers, ainsi que des témoignages de riverains produits par la commune, que l'exploitation de l'établissement "Le Q de sac" générait, à la date de la décision attaquée, d'importantes nuisances sonores pour le voisinage au regard notamment du comportement bruyant de ses clients, particulièrement à l'heure de sa fermeture à deux heures du matin et bien après celle-ci, lorsqu'ils stationnaient sur la portion de la voie publique située devant cet établissement. Il ressort également des pièces du dossier que ces nuisances ont été causées pendant la période courant de la fin du mois d'août de l'année 2019 jusqu'à la fin du mois de février de l'année 2020 et qu'elles ont repris au cours du mois de juin suivant. Ces nuisances, qui revêtent ainsi un caractère régulier, ont été accompagnées de rixes entre la clientèle de ce même établissement et celle d'un bar de nuit voisin, laquelle n'est dès lors pas la seule à l'origine des troubles à l'ordre public ayant justifié l'intervention du maire d'Angers en l'espèce. Les termes dans lesquels sont rédigées les trois attestations produites par la société GL, qui ne sont au demeurant pas datées et ne sont pas accompagnées d'une pièce d'identité permettant d'en justifier la provenance, ne permettent pas de remettre en cause la valeur probante des pièces produites en défense, dont il ressort que les faits avancés par le maire d'Angers dans son arrêté pour justifier la mesure en litige sont matériellement établis et qu'ils sont constitutifs de troubles à la tranquillité publique et à la sécurité publique qui, au regard de leur importance et de leur fréquence, sont de nature à légalement justifier le prononcé d'une décision consistant à avancer à 22 heures, pendant une durée de trois mois, l'heure de fermeture de l'établissement "Le Q de sac". Par suite, les moyens tirés de ce que la mesure en litige reposerait sur des faits matériellement établis et qu'elle serait disproportionnée ne peuvent qu'être écartés.

9. En second lieu, comme cela a été indiqué au point 2 et rappelé au point 5, la décision attaquée constitue, non pas une sanction administrative, mais une mesure de police administrative. Dans ces conditions, à supposer même que le "retrait" de l'autorisation d'occupation du domaine public décidé par le maire d'Angers le 6 mars 2020 puisse revêtir le caractère d'une sanction administrative, et alors, en tout état de cause, que la mesure en litige est prise sur le fondement d'une législation distincte et répond à des objectifs différents, la société GL ne peut utilement invoquer la méconnaissance, par la décision attaquée, de la règle en vertu de laquelle une personne ne peut être sanctionnée deux fois à raison des mêmes faits.

10. Il résulte de tout ce qui précède que la société GL n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 3 juillet 2020 par lequel le maire d'Angers a limité, pour une durée de trois mois, la période d'ouverture de son établissement dénommé "Le Q de sac" en lui imposant de fermer à 22 heures au lieu de 2 heures.

Sur les frais liés au litige :

11. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le juge ne peut pas faire bénéficier la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige qui lui est soumis. La société GL étant la partie perdante dans la présente instance, ses conclusions tendant à l'application de ces dispositions doivent être rejetées. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la commune d'Angers présentées sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête présentée par la société GL est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d'Angers sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société GL et à la commune d'Angers.

Délibéré après l'audience du 27 septembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Luc Martin, président,

M. David Labouysse, premier conseiller,

Mme Justine-Kozue Kubota, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 novembre 2023.

Le rapporteur,

D. B

Le président,

L. MARTIN

La greffière,

V. MALINGRE

La République mande et ordonne au préfet de Maine-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

V. MALINGRE