Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2007650

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le numéro 2007650 le 30 juillet 2020 et le 4 février 2022, la société Yara France, représentée par Me Labrousse et Me Simon, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 19 juin 2020 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique l'a mise en demeure de respecter les dispositions de l'article 41 de l'annexe de l'arrêté préfectoral du 31 juillet 2003 modifié, ainsi que l'article 27.1 de l'arrêté ministériel du 2 février 1998, en transmettant sous un mois le bon de commande justifiant le lancement des études d'ingénierie détaillée en vue de l'installation d'un système de traitement des rejets atmosphériques de la tour de prilling, dans un délai de six mois un document justifiant de la finalisation des études d'ingénierie détaillée en vue de cette installation, et dans un délai de sept mois le bon de commande de cette installation, et en respectant dans un délai de douze mois les articles précités concernant les valeurs limites d'émission en poussières des rejets atmosphériques de la tour de prilling ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué est entaché d'un défaut de motivation ;

-l'arrêté attaqué est dépourvu de caractère de nécessité et de proportionnalité ;

-il ne reflète pas les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable ;

- il est entaché d'une erreur d'appréciation ;

-les délais qu'il fixe sont inadaptés et disproportionnés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 9 juillet 2021, le préfet de la Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la société Yara France ne sont pas fondés.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le numéro 2102144 le 24 février 2021 et le 11 janvier 2023, la société Yara France, représentée par Me Labrousse et Me Simon, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 23 décembre 2020 par lequel le préfet de la Loire-Atlantique l'a rendue redevable d'une astreinte d'un montant journalier de 300 euros jusqu'à satisfaction de la mise en demeure signifiée par l'arrêté du 19 juin 2020, en fournissant un document de type bon de commande justifiant le lancement des études d'ingénierie en vue de l'installation d'un système de traitement des rejets atmosphériques de la tour de prilling ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué est entaché d'un défaut de motivation ;

-il est entaché d'une erreur de droit en ce que le préfet a méconnu l'étendue de sa compétence ;

-il est entaché d'une erreur de fait, dès lors que la mise en demeure prévue par l'arrêté préfectoral du 19 juin 2020 a été satisfaite ;

-il est entaché d'une erreur d'appréciation ;

-il est illégal en raison de l'illégalité, par la voie de l'exception, de l'arrêté du 19 juin 2020.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 mai 2022, le préfet de la Loire-Atlantique conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la société Yara France ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- l'arrêté ministériel du 2 février 1998 modifié relatif aux prélèvement et à la consommation d'eau ainsi qu'aux émissions de toute nature des installations classées pour la protection de l'environnement soumises à autorisation ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de M. Sarda, rapporteur public,

- les observations de Me Simon et de Me Cottard, avocats de la société Yara France,

- et les observations de MM. Meniot, Hennebelle et Derrien, représentant le préfet de la Loire-Atlantique.

Considérant ce qui suit :

1. La société Yara France exploite sur le site de Montoir-de-Bretagne une usine de fabrication d'engrais solides à base de nitrate d'ammonium qui constitue une installation classée autorisée en 1993 relevant de la rubrique n° 3430 de la nomenclature des installations classées pour l'environnement. Cette installation est soumise à l'arrêté ministériel du 2 février 1998 dont l'article 48.1 prévoient que les effluents rejetés doivent respecter un pH de 5,5 à 8,5. Un arrêté préfectoral complémentaire du 31 juillet 2003 a fixé des prescriptions applicables notamment aux rejets de poussières, l'article 41 de son annexe imposant, s'agissant des poussières de la tour de granulation (prilling), des valeurs limites d'émission, en concentration, de 35 mg / Nm3, et en flux, de 15 kg / h. En raison du constat du non-respect de ces valeurs, par un arrêté du 19 juin 2020, le préfet de la Loire-Atlantique l'a mise en demeure de respecter les dispositions de l'article 41 de l'annexe de l'arrêté préfectoral du 31 juillet 2003 modifié, ainsi que l'article 27.1 de l'arrêté ministériel du 2 février 1998, en transmettant sous un mois le bon de commande justifiant le lancement des études d'ingénierie détaillée en vue de l'installation d'un système de traitement des rejets atmosphériques de la tour de prilling, dans un délai de six mois un document justifiant de la finalisation des études d'ingénierie détaillée en vue de cette installation, et dans un délai de sept mois le bon de commande de cette installation, et en respectant dans un délai de douze mois les articles précités concernant les valeurs limites d'émission en poussières des rejets atmosphériques de la tour de prilling. Par un arrêté du 23 décembre 2020, le préfet de la Loire-Atlantique l'a rendue redevable d'une astreinte d'un montant journalier de 300 euros jusqu'à satisfaction de la mise en demeure signifiée par l'arrêté du 19 juin 2020. Par les requêtes n°s2007650 et 2102144, la société Yara France demande au tribunal l'annulation de ces arrêtés.

Sur la jonction :

2. Les requêtes n°s 2007650 et 2102144 émanent de la même société et présentent à juger des questions communes. Il convient de les joindre pour statuer par une seule décision.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

3. Aux termes de l'article L. 511-1 du code de l'environnement : " Sont soumis aux dispositions du présent titre les usines, ateliers, dépôts, chantiers et, d'une manière générale, les installations exploitées ou détenues par toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique. / () ". Selon l'article L. 511-2 de ce code : " Les installations visées à l'article L. 511-1 sont définies dans la nomenclature des installations classées établie par décret en Conseil d'Etat, pris sur le rapport du ministre chargé des installations classées, après avis du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques. Ce décret soumet les installations à autorisation, à enregistrement ou à déclaration suivant la gravité des dangers ou des inconvénients que peut présenter leur exploitation ".

4. Aux termes de l'article L. 171-8 du code de l'environnement : " I.- Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, en cas d'inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités, l'autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l'obligation d'y satisfaire dans un délai qu'elle détermine. En cas d'urgence, elle fixe, par le même acte ou par un acte distinct, les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l'environnement. II. - Si, à l'expiration du délai imparti, il n'a pas été déféré à la mise en demeure, aux mesures d'urgence mentionnées à la dernière phrase du I du présent article ou aux mesures ordonnées sur le fondement du II de l'article L. 171-7, l'autorité administrative compétente peut arrêter une ou plusieurs des sanctions administratives suivantes : / 1° Obliger la personne mise en demeure à consigner entre les mains d'un comptable public avant une date déterminée par l'autorité administrative une somme correspondant au montant des travaux ou opérations à réaliser. / () / L'opposition à l'état exécutoire pris en application d'une mesure de consignation ordonnée par l'autorité administrative devant le juge administratif n'a pas de caractère suspensif ; / 2° Faire procéder d'office, en lieu et place de la personne mise en demeure et à ses frais, à l'exécution des mesures prescrites. Les sommes consignées en application du 1° du présent II sont utilisées pour régler les dépenses ainsi engagées ; / 3° Suspendre le fonctionnement des installations ou ouvrages, l'utilisation des objets et dispositifs, la réalisation des travaux, des opérations ou des aménagements ou l'exercice des activités jusqu'à l'exécution complète des conditions imposées et prendre les mesures conservatoires nécessaires, aux frais de la personne mise en demeure ; / 4° Ordonner le paiement d'une amende administrative au plus égale à 15 000 €, recouvrée comme en matière de créances de l'Etat étrangères à l'impôt et au domaine, et une astreinte journalière au plus égale à 1 500 € applicable à partir de la notification de la décision la fixant et jusqu'à satisfaction de la mise en demeure ou de la mesure ordonnée. Les deuxième et dernier alinéas du même 1° s'appliquent à l'astreinte. / () / Les mesures mentionnées aux 1° à 4° du présent II sont prises après avoir communiqué à l'intéressé les éléments susceptibles de fonder les mesures et l'avoir informé de la possibilité de présenter ses observations dans un délai déterminé ".

5. Postérieurement à la délivrance de l'autorisation, le préfet peut à tout moment, en application des articles précités du code de l'environnement, prescrire, par arrêté complémentaire, la réalisation d'équipements ou travaux nécessaires à la protection de l'environnement. En outre, en application de l'article L. 171-8 du code de l'environnement, en cas d'inobservation des prescriptions, le préfet met en demeure la personne à laquelle incombe l'obligation d'y satisfaire dans un délai déterminé. Si, à l'expiration du délai imparti, il n'a pas été déféré à la mise en demeure, le préfet peut arrêter une ou plusieurs des sanctions administratives définies par cette disposition.

6. Aux termes de l'article L. 171-11 du code de l'environnement : " Les décisions prises en application des articles L. 171-7, L. 171-8 et L. 171-10 sont soumises à un contentieux de pleine juridiction. ".

7. Pour l'application de l'article L. 171-11 du code de l'environnement, il appartient au juge du plein contentieux des installations classées pour la protection de l'environnement d'apprécier le respect des règles de procédure au regard des circonstances de fait et de droit en vigueur à la date de la décision qui lui est déféré. Il lui appartient ensuite de se prononcer sur l'étendue des obligations mises à la charge des exploitants par l'autorité compétente au regard des circonstances de fait et de droit existant à la date à laquelle il statue.

En ce qui concerne l'arrêté du 19 juin 2020 :

8. En premier lieu, il résulte des dispositions du I de l'article L. 171-8 du code de l'environnement, que lorsque l'inspecteur des installations classées a constaté, selon la procédure requise par le code de l'environnement, l'inobservation de conditions légalement imposées à l'exploitant d'une installation classée, le préfet, sans procéder à une nouvelle appréciation de la violation constatée, est tenu d'édicter une mise en demeure de satisfaire à ces conditions dans un délai déterminé. Si les dispositions du II de l'article L. 171-8 du code de l'environnement laissent au préfet un choix entre plusieurs catégories de sanctions en cas de non-exécution de son injonction, la mise en demeure qu'il édicte n'emporte pas par elle-même une de ces sanctions. L'option ainsi ouverte en matière de sanctions n'affecte donc pas la compétence liée du préfet pour édicter la mise en demeure.

9. En l'espèce, il résulte de l'instruction, et notamment du rapport d'inspection issu de la visite du 3 mars 2020 sur lequel se fonde l'arrêté attaqué, que les services de l'inspection des installations classées ont constaté des dépassements significatifs des valeurs limites d'émission de poussières par la tour de prilling fixées par l'article 41 figurant en annexe de l'arrêté préfectoral du 31 juillet 2003 et à l'article 48.1 de l'arrêté ministériel du 2 février 1998. Par suite, compte tenu de ces non-conformités, le préfet de la Loire-Atlantique était tenu d'édicter une mise en demeure de satisfaire ces conditions dans un délai déterminé. Il en résulte que le moyen tiré du défaut de motivation de cet arrêté doit être écarté comme inopérant.

10. En deuxième lieu, la mise en demeure contestée n'impose le recours à aucune technologie particulière. Par suite, la société requérante n'est pas fondée en tout état de cause à soutenir que cette mise en demeure ne reflèterait pas les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable.

11. En troisième lieu, d'une part, il résulte de l'instruction qu'en 2020, 200,8 tonnes de poussières, constituées principalement de particules fines dites PM 2,5, ont été rejetées dans l'atmosphère par l'activité de la société Yara France, et 193,5 tonnes en 2021. Alors que l'arrêté du 31 juillet 2003 fixe une concentration maximale des rejets de 35 mg / Nm3, il résulte de l'instruction qu'alors que les rejets en poussières de la tour de prilling représentent plus de 70 % des émissions du site, les concentrations mesurées de ces rejets lors des contrôles annuels entre 2007 et 2012 ont varié de 56 à 93 Nm3 / h et que pour les années 2013 à 2018, la valeur moyenne des concentrations des rejets s'établissant à 77mg / Nm3, avec un maximum de 91 mg / Nm3. Les résultats du contrôle semestriel du 16 avril 2021 par l'APAVE mettent également en évidence le maintien de dépassements significatifs des valeurs limites d'émission. La société requérante ne conteste pas sérieusement les impacts de ces dépassements sur les intérêts protégés par l'article L. 511-1 du code de l'environnement, et en particulier sur la santé publique, en se prévalant uniquement d'études du 6 septembre 2016 et du 17 septembre 2018 réalisées à sa demande par l'INERIS, qui se bornent à mentionner que ces risques ne seraient pas " préoccupants ".

12. D'autre part, à supposer même que la requérante entende contester la fixation par l'article 41 de l'arrêté préfectoral du 31 juillet 2003 des valeurs limites de concentration et de flux des rejets émis par la tour de prilling, cet arrêté est devenu définitif. Si la société requérante entend contester l'application de la valeur limite de l'article 48.1 de l'arrêté ministériel du 2 février 1998, il est constant que la demande qu'elle a présentée tendant à déroger à cette valeur a été rejetée. Or, il résulte de l'instruction que, compte tenu des dépassements constatés, le respect de ces valeurs limites impose nécessairement que les rejets atmosphériques de la tour de prilling fassent l'objet d'un traitement par un système de dépollution spécifique. Si la société conteste la nécessité de la réalisation d'un tel traitement, en se prévalant d'un rapport de l'INERIS du 17 septembre 2019 faisant état de ce que la mise en place d'un tel traitement serait difficilement techniquement et disproportionnée, l'exploitant est tenu à une obligation de résultat s'agissant des prescriptions définitives s'imposant à l'exercice de son activité et visant à garantir les intérêts protégés par l'article L. 511-1 du code de l'environnement. Par suite, en mettant en demeure la société requérante de respecter ces valeurs limites, et en fixant à cette fin trois échéances successives tenant au lancement, à la finalisation des études d'ingénierie en vue de l'installation d'un système de traitement de ces rejets, et à la mise en œuvre d'un tel système, la mise en demeure litigieuse présente un caractère nécessaire et proportionné à son objet.

13. Enfin, il résulte de l'instruction qu'une étude technico-économique transmise par l'exploitant a identifié dès octobre 2013 la possibilité d'un traitement des poussières émises sur le site, par la technologie d'une filtration par bougies associée à l'installation en amont d'un matelas déséviculeur. Il résulte de l'instruction que la requérante n'a engagé aucune démarche active pour l'installation d'un tel système de traitement. La société requérante ne justifie pas par la seule production d'une étude de l'INERIS du 6 septembre 2016 de l'impossibilité matérielle de le mettre en œuvre. Si la société requérante fait état de démarches ayant conduit au choix d'un autre procédé technique par dépoussiéreur électrostatique humide, il résulte de l'instruction que lors de la visite du 17 novembre 2021 de l'inspection des installations classées, aucun document justifiant le lancement d'études d'ingénierie détaillée en vue de l'installation d'un tel système de dépollution n'a été présenté. Il résulte également de l'instruction qu'à la date du présent jugement, les rejets atmosphériques de la tour de prilling ne font toujours l'objet d'aucun traitement. Dans ces conditions, et compte tenu du dépassement conséquent et régulier des valeurs limites en émission de poussières de la tour de prilling, et de leurs impacts sur les intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement, la société requérante qui ne justifie pas de démarches actives et efficientes pour le traitement des rejets atmosphériques de son activité, n'est fondée à soutenir ni que les délais prévus par l'arrêté attaqué présenteraient un caractère disproportionné ni, en tout état de cause, que la mise en demeure litigieuse serait entachée d'une erreur d'appréciation.

14. Il résulte de ce qui précède que la requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté attaqué du 19 juin 2020 portant mise en demeure.

En ce qui concerne l'arrêté du 23 décembre 2020 :

15. En premier lieu, l'arrêté attaqué qui comporte l'énoncé des considérations de fait et de droit qui le fonde, est suffisamment motivé. Le moyen tiré de son insuffisante motivation manque en fait. En outre, il ne résulte pas de l'instruction que le préfet se serait estimé lié par les propositions formulées par l'inspection des installations classée du 25 septembre 2020 et aurait, ce faisant, méconnu l'étendue de sa compétence.

16. En deuxième lieu, pour les mêmes motifs que précédemment, les moyens de l'illégalité de l'arrêté du 19 juin 2020 ne peuvent qu'être écartés.

17. En troisième lieu, il résulte de l'instruction que lors des visites de l'inspection des installations classées du 3 mars et du 25 septembre 2020, aucun document justifiant de la mise en place prochaine et effective d'une unité de traitement de rejets atmosphériques de la tour de prilling n'a été présenté. Si la requérante se prévaut d'un bon de commande transmis aux services de l'Etat par courrier du 15 juillet 2020 et d'une étude communiquée aux mêmes services par courrier du 23 octobre 2020, ces documents ne sauraient justifier de l'engagement d'un projet concret de réalisation d'une unité de traitement pour l'ensemble des rejets atmosphériques de la tour de prilling. Ainsi, à la date du présent jugement, aucun document justifiant le lancement d'études d'ingénierie détaillée en vue de l'installation effective d'un système de traitement de l'ensemble des rejets atmosphériques de la tour de prilling n'a été présenté. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir qu'en prenant l'arrêté attaqué, le préfet aurait entaché sa décision d'une erreur de fait ou d'une erreur d'appréciation.

18. Il résulte de ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté du 23 décembre 2020.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Yara France demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes de la société Yara France sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Yara France et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet de la Loire-Atlantique

Délibéré après l'audience du 14 février 2023, à laquelle siégeaient :

M. A de Baleine, président,

Mme Thomas, première conseillère,

Mme Milin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 mars 2023.

La rapporteure,

S. B

Le président,

A. A DE BALEINELa greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées,

de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

N°s 2007650 et 2102144