Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2007664

Vu la procédure suivante :

Par une requête, des pièces complémentaires et deux mémoires, enregistrés les 1er août 2020, 1er octobre 2020 et 26 janvier 2022, Mme B C veuve E, Mme A E, M. F E, M. D E et Mme G E, représentés par Me Giroud, demandent au tribunal dans le dernier état de leurs écritures :

1°) à titre principal, d'annuler la délibération du 4 février 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire (la Carene) a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal ;

2°) à titre subsidiaire, d'annuler cette délibération en tant qu'elle supprime l'espace boisé classé grevant les parcelles cadastrées section AD nos 475, 477 et 521 situées avenue des Evens à Pornichet et en tant qu'elle prévoit une orientation d'aménagement et de programmation sur ces parcelles ;

3°) à titre infiniment subsidiaire, d'abroger à compter du 21 mai 2021 cette délibération en tant qu'elle reprend la suppression de l'espace boisé classé grevant les parcelles cadastrées section AD nos 475, 477 et 521 situées avenue des Evens à Pornichet résultant de la délibération du 3 octobre 2017 du conseil communautaire de la Carene annulée par un arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 21 mai 2021 ;

4°) en tout état de cause, d'enjoindre à la Carene d'organiser une procédure d'évolution de son plan local d'urbanisme intercommunal pour rétablir le périmètre de l'espace boisé classé grevant les parcelles cadastrées section AD nos 475, 477 et 521 situées avenue des Evens à Pornichet dans son état antérieur à la délibération du 3 octobre 2017 ;

5°) de mettre à la charge de la Carene une somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la publicité de l'enquête publique n'a pas été effectuée au moyen d'avis publiés dans deux journaux locaux en méconnaissance de l'article R. 123-11 du code de l'environnement ;

- la délibération attaquée a été prise en violation de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme, dès lors que le conseil municipal de Saint-Malo-de-Guersac n'a pas débattu sur le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ;

- l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) intitulée " Avenue des Evens " méconnaît l'objectif du PADD tendant à " Préserver et mettre en valeur le paysage et le patrimoine balnéaire " ;

- la suppression de l'espace boisé classé grevant les parcelles cadastrées section AD nos 475, 477 et 521 situées avenue des Evens à Pornichet, dans le but de construire des logements et un parc public arboré, est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 4 juin 2021 et 14 juin 2022, la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire, représentée par Me Camus, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge des requérants sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Huet,

- les conclusions de Mme Diniz, rapporteure publique,

- les observations de Me Giroud, représentant les requérants,

- et les observations de Me Paulic, substituant Me Camus, représentant la Carene.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 15 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire (la Carene) a prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme intercommunal. Par une délibération du 30 avril 2019, le conseil communautaire a arrêté le projet de plan local d'urbanisme intercommunal, qui a fait l'objet d'une enquête publique du 20 août au 23 septembre 2019. Par une délibération du 4 février 2020, la Carene a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal. Mme B C veuve E et autres demandent au tribunal d'annuler cette délibération du 4 février 2020.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la publicité de l'avis d'enquête publique :

2. Aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire. ". Aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'environnement : " I. - Un avis portant les indications mentionnées à l'article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l'enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. (). ". Il ressort des pièces du dossier que l'avis d'enquête publique, laquelle s'est déroulée du 20 août au 23 septembre 2019, a été publié en caractères apparents dans deux journaux régionaux, Ouest-France et Presse Océan, diffusés dans le département de la Loire-Atlantique, les 2 et 3 août 2019 et le 23 août 2019. Il suit de là que le moyen tiré de l'irrégularité des mesures de publicité de l'enquête publique à raison de l'absence de publication dans la presse de l'avis d'enquête publique doit être écarté.

En ce qui concerne le débat sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables :

3. Aux termes du premier alinéa de l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme : " Un débat a lieu au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale et des conseils municipaux ou du conseil municipal sur les orientations générales du projet d'aménagement et de développement durables mentionné à l'article L. 151-5, au plus tard deux mois avant l'examen du projet de plan local d'urbanisme ". S'il est vrai que la délibération du conseil communautaire de la Carene du 3 octobre 2017 omet de mentionner qu'un débat sur les orientations générales du PADD s'est tenu au sein du conseil municipal de Saint-Malo-de-Guersac, la délibération du 27 septembre 2017 du conseil municipal de Saint-Malo-de-Guersac, produite en défense, mentionne que le conseil municipal de Saint-Malo-de-Guersac a pris acte du débat qui s'est tenu, lors de la séance du même jour, sur les orientations générales du PADD du plan local d'urbanisme intercommunal en cours d'élaboration. Il ne ressort pas des pièces du dossier que cette mention serait inexacte. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que les orientations du PADD n'auraient pas été débattues dans les conditions posées par l'article L. 153-12 du code de l'urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne la méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme :

4. Aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. () ". Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre les orientations d'aménagement et de programmation et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si les orientations d'aménagement et de programmation ne contrarient pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une orientation d'aménagement et de programmation du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre cette orientation d'aménagement et de programmation et ce projet.

5. L'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) dite " Avenue des Evens " est située en centre-ville de Pornichet et s'étend sur une superficie d'environ 0,4 hectare. Le site, qui s'inscrit dans un tissu résidentiel balnéaire, pavillonnaire, relativement dense, " est délimité sur trois de ses côtés de murets de pierre et présente un patrimoine arboré ". Il vise à " accueillir une opération mixte avec la réalisation au sud d'un espace public arboré en lien avec le mini-golf adjacent et au nord la construction de 16 à 21 logements ", dont " au minimum 20% de logements sociaux ".

6. Les requérants soutiennent que cette OAP méconnaît l'objectif intitulé " Préserver et mettre en valeur le paysage et le patrimoine balnéaire " de l'axe stratégique du PADD intitulé " Un projet s'appuyant sur les spécificités ". Cet objectif vise à " protéger les ensembles balnéaires patrimoniaux et les villas, maîtriser la division parcellaire pour maintenir leur couvert végétal caractéristique des villas de bords de mer / Maintenir des ensembles boisés (paysage de jardin, arbres et boisements) qui induisent des identités de quartiers fortes et remarquables ". Il ressort de l'orientation d'aménagement et de programmation dite " Avenue des Evens " que l'aménagement du secteur vise les objectifs tendant, notamment, à " développer une architecture respectueuse du contexte balnéaire et de l'aire de valorisation de l'architecture et du patrimoine ", à " préserver et valoriser le petit patrimoine des murets de pierre et le patrimoine arboré " et à " affirmer l'identité paysagère et urbaine de ville rétro-littorale ". Selon le schéma de l'OAP, elle a pour " principes d'intégration à l'entité paysagère " de " conserver les sujets de haute tige au nord et l'ensemble de la trame arborée au sud " et de " créer un parc arboré au sud valorisant la trame paysagère existante ". Selon ce même schéma, l'OAP a pour " principes d'intégration à la forme urbaine " de " préserver et valoriser le petit patrimoine des murets de pierre ". L'OAP indique également, au titre des " intangibles du projet ", que " les arbres existants les plus significatifs doivent être conservés et intégrés au projet d'aménagement global (espace public et construction de logements) " et que " les murets de pierre au nord, à l'est et au sud du secteur doivent être restaurés et conservés ". L'OAP indique également, au titre des " intangibles du projet " que " le projet d'aménagement doit respecter les prescriptions du règlement du secteur balnéaire de l'AVAP notamment () [l']autonomie de composition de la construction dans le cadre d'un respect de l'homogénéité du secteur [et que] la hauteur de la construction doit tenir compte des hauteurs des immeubles voisins afin d'harmoniser le bâtiment avec les immeubles de l'îlot ou de la rue ". Si les requérants soutiennent en particulier que la construction d'un immeuble collectif portera atteinte à une identité de quartier forte et remarquable dès lors que le site est cerné de villas, il résulte de tout ce qui vient d'être exposé que l'OAP veille à l'intégration du projet de construction de 16 à 21 logements afin de respecter la qualité paysagère et architecturale existante sur le site, et alors en tout état de cause, que cette circonstance ne suffit pas, à elle seule, à caractériser une incohérence avec la préservation et la mise en valeur du paysage et du patrimoine balnéaire de l'ensemble du territoire de l'intercommunalité. Enfin, il ne ressort pas des termes précités du PADD qu'il exclut la densification urbaine litigieuse au sein de ce secteur. A cet égard, le PADD du PLUi, dans sa partie " l'atout de la proximité, l'impératif de la qualité / une urbanité assumée ", a également pour objectifs d'" attirer davantage de résidents dans les centralités pour les rendre plus attractives " et de " savoir mieux construire avec le végétal en place sans pour autant tout protéger ". Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l'OAP dite " Avenue des Evens " contrarie l'objectif précité du PADD doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de ce que la délibération du 4 février 2020 est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors qu'elle ne grève pas les parcelles cadastrées section AD nos 475, 477 et 521, situées avenue des Evens à Pornichet, d'une servitude d'espace boisé classé :

7. Aux termes de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d'alignements. ". Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir.

8. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 4 février 2020 ne grève pas les parcelles cadastrées section AD nos 475, 477 et 521, d'une superficie de 0,4 hectare, situées avenue des Evens à Pornichet, d'une servitude d'espace boisé classé. Si le règlement du PLUi de la Carene implique ainsi la suppression d'un espace boisé classé institué par un précédent document d'urbanisme, les auteurs d'un document d'urbanisme ne sont pas tenus par un précédent zonage et le classement en espace boisé classé d'un espace arboré, ou non, n'est qu'une possibilité offerte à ces auteurs. En outre, cette évolution est cohérente avec le PADD du PLUi qui, dans sa partie " l'atout de la proximité, l'impératif de la qualité / une urbanité assumée ", a pour objectifs, ainsi qu'il a été précédemment exposé, d'" attirer davantage de résidents dans les centralités pour les rendre plus attractives " et de " savoir mieux construire avec le végétal en place sans pour autant tout protéger ". Par ailleurs, certains arbres présents sur les parcelles cadastrées section AD nos 475, 477 et 521 sont identifiés au titre des arbres remarquables sur le fondement de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme de sorte que, aux termes du règlement de l'Avap au sein de laquelle se situe le tènement en cause, et plus particulièrement de son article 1.2.3.4, ils " ne pourront être abattus ". En outre, l'OAP n°30 avenue des Evens a pour " principes d'intégration à l'entité paysagère ", ainsi qu'il a déjà été dit, de " conserver les sujets de haute tige au nord et l'ensemble de la trame arborée au sud " et de " créer un parc arboré au sud valorisant la trame paysagère existante ". Il résulte de l'ensemble de ces considérations, eu égard en particulier aux objectifs poursuivis par la suppression de cet espace boisé classé et au caractère limité de la superficie en cause, que le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.

9. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d'abrogation :

10. Lorsqu'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation d'un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité de cet acte à la date de son édiction. S'il le juge illégal, il en prononce l'annulation. Ainsi, saisi de conclusions à fin d'annulation recevables, le juge peut également l'être, à titre subsidiaire, de conclusions tendant à ce qu'il prononce l'abrogation du même acte au motif d'une illégalité résultant d'un changement de circonstances de droit ou de fait postérieur à son édiction, afin que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales qu'un acte règlementaire est susceptible de porter à l'ordre juridique. Il statue alors prioritairement sur les conclusions à fin d'annulation. Dans l'hypothèse où il ne ferait pas droit aux conclusions à fin d'annulation et où l'acte n'aurait pas été abrogé par l'autorité compétente depuis l'introduction de la requête, il appartient au juge, dès lors que l'acte continue de produire des effets, de se prononcer sur les conclusions subsidiaires. Le juge statue alors au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision. S'il constate, au vu des échanges entre les parties, un changement de circonstances tel que l'acte est devenu illégal, le juge en prononce l'abrogation. Il peut, eu égard à l'objet de l'acte et à sa portée, aux conditions de son élaboration ainsi qu'aux intérêts en présence, prévoir dans sa décision que l'abrogation ne prend effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine.

11. Les requérants demandent au tribunal d'abroger la délibération du 4 février 2020 en tant qu'elle ne grève pas les parcelles cadastrées section AD nos 475, 477 et 521, situées avenue des Evens à Pornichet, d'une servitude d'espace boisé classé, afin de prendre en compte les changements de circonstances intervenus postérieurement à cette délibération. Ils soutiennent que la délibération du 4 février 2020 reprend la suppression de cet espace boisé classé résultant de la délibération du 3 octobre 2017 du conseil communautaire de la Carene annulée par un arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 21 mai 2021. Toutefois, contrairement à ce que soutiennent les requérants, la délibération du 3 octobre 2017 ne constitue pas le fondement de la délibération du 4 février 2020. Par ailleurs, les auteurs d'un document d'urbanisme ne sont pas tenus par un précédent zonage. Dans ces conditions, les requérants n'apportent pas d'éléments de nature à établir que l'absence d'établissement d'une servitude d'espace boisé classé sur les parcelles en litige serait devenue illégale postérieurement à la délibération attaquée. Par suite, la demande d'abrogation doit être rejetée.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

12. Le présent jugement n'implique aucune mesure d'exécution. Par suite, il y a lieu de rejeter les conclusions des requérants tendant à ce qu'il soit enjoint à l'autorité compétente d'organiser une procédure d'évolution de son plan local d'urbanisme intercommunal pour rétablir le périmètre de l'espace boisé classé grevant les parcelles cadastrées section AD nos 475, 477 et 521 situées avenue des Evens à Pornichet dans son état antérieur à la délibération du 3 octobre 2017.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la Carene, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme demandée par la Carene au même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme C et autres est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la Carene présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B C veuve E, première dénommée pour l'ensemble des requérants, et à la communauté d'agglomération de la région nazairienne et de l'estuaire.

Délibéré après l'audience du 29 février 2024, à laquelle siégeaient :

M. Giraud, président,

Mme Beyls, conseillère,

M. Huet, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mars 2024.

Le rapporteur,

F. HUET

Le président,

T. GIRAUD

Le greffier,

G. VIEL

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,