Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2008496

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 24 août 2020, 24 septembre 2020 et 7 juin 2022, la Ligue pour la protection des oiseaux de la Loire-Atlantique demande au tribunal :

1°) d'annuler le refus tacite de retrait de la délibération du 18 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Erdre et Gesvres a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal ;

2°) d'annuler la délibération du 18 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Erdre et Gesvres a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal ;

3°) de mettre à la charge de la communauté de communes Erdre et Gesvres une somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délibération attaquée est illégale à raison de l'insuffisante préservation des divers éléments naturels constitutifs du bocage compte tenu de l'absence d'inventaire de zone humide dans certaines zones à urbaniser, conformément à l'article R. 151-1 du code de l'environnement ;

- la délibération attaquée est illégale à raison de l'insuffisante préservation des divers éléments naturels constitutifs du bocage compte tenu de l'incohérence des OAP A02, B02, B03, B 04 et C 31 avec le projet d'aménagement et de développement durable s'agissant de la préservation des zones humides et l'absence de justification des aménagements projetés dans le rapport de présentation ;

- la délibération attaquée est illégale à raison de l'insuffisante préservation des divers éléments naturels constitutifs du bocage compte tenu de la dispense de déclaration préalable pour l'atteinte aux haies identifiées au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme ;

- la délibération attaquée est illégale à raison du projet de parc d'activité de la Jacopière au sein des choix opérés par le plan local d'urbanisme intercommunal dès lors que le projet est insuffisamment justifié en application des décisions L. 151-4 et R. 151-3 du code de l'urbanisme ;

- la délibération attaquée est illégale à raison du projet de parc d'activité de la Jacopière au sein des choix opérés par le plan local d'urbanisme intercommunal dès lors que le projet est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale de Nantes - Saint-Nazaire.

Par des mémoires enregistrés les 19 novembre 2021 et 8 juin 2023, la communauté de communes Erdre et Gesvres, représentée par Me Rouhaud, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge de la requérante sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable car tardive ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Milin, première conseillère ;

- les conclusions de M. Sarda, rapporteur public ;

- les observations de M. A, représentant la Ligue pour la protection des oiseaux de la Loire-Atlantique ;

- les observations de Me Rouhaud, avocat de la communauté de communes Erdre et Gesvres.

Une note en délibéré a été enregistrée le 13 juin 2023 pour la communauté de communes Erdre et Gesvres.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 16 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes Erdre et Gesvres a prescrit la révision du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi). Par une délibération du 28 novembre 2018, le conseil communautaire a arrêté le projet de PLUi, qui a fait l'objet d'une enquête publique du 15 avril 2019 au 24 mai 2019. Par une délibération du 18 décembre 2019, la communauté de communes Erdre et Gesvres a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal, qui classe un secteur à vocation économique à long terme en zone 2AUe sur le site de la Jacopière. Le 17 février 2020, la Ligue pour la protection des oiseaux, France nature environnement et Bretagne vivante ont formé contre cette délibération un recours qui a été implicitement rejeté. La Ligue pour la protection des oiseaux demande au tribunal d'annuler la délibération du 18 décembre 2019 et la décision de rejet de son recours gracieux.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. ". Aux termes de l'article R. 153-20 du code de l'urbanisme, la délibération qui approuve, révise, modifie ou abroge un plan local d'urbanisme fait l'objet des mesures de publicité et d'information prévues à l'article R. 153-21. Aux termes des dispositions de l'article R. 153-21 du même code, " Tout acte mentionné à l'article R. 153-20 est affiché pendant un mois au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres concernées, ou en mairie. Mention de cet affichage est insérée en caractères apparents dans un journal diffusé dans le département. / Il est en outre publié : / () / 2° Au Recueil des actes administratifs mentionné à l'article R. 5211-41 du code général des collectivités territoriales, s'il existe, lorsqu'il s'agit d'une délibération de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale comportant au moins une commune de 3 500 habitants et plus / () / Chacune de ces formalités de publicité mentionne le ou les lieux où le dossier peut être consulté. / L'arrêté ou la délibération produit ses effets juridiques dès l'exécution de l'ensemble des formalités prévues au premier alinéa, la date à prendre en compte pour l'affichage étant celle du premier jour où il est effectué ".

3. Il résulte de ces dispositions que le délai de recours contentieux à l'encontre d'une délibération approuvant un plan local d'urbanisme intercommunal court à compter de la plus tardive des deux dates correspondant, l'une au premier jour d'une période d'affichage, pour une durée d'un mois, au siège de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et dans les mairies des communes membres, l'autre à la mention de cet affichage dans un journal diffusé dans le département. Par ailleurs, le recours administratif contre une telle délibération a pour effet, s'il est formulé dans le délai de deux mois du recours contentieux, de proroger ce délai, qui court alors de nouveau à partir de la notification d'une décision expresse ou de l'intervention d'une décision implicite de rejet de ce recours. Enfin, aux termes de l'article 7 de l'ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période : " () les délais à l'issue desquels une décision, un accord ou un avis de l'un des organismes ou personnes mentionnées à l'article 6 peut ou doit intervenir ou est acquis implicitement et qui n'ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus jusqu'à la fin de la période mentionnée au I de l'article 1er. / Le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir pendant la période mentionnée au I de l'article 1er est reporté jusqu'à l'achèvement de celle-ci. / () ". La période mentionnée au I de l'article 1er de l'ordonnance du 25 mars 2020 s'étend entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020 inclus.

4. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 18 décembre 2019 du conseil communautaire d'Erdre et Gesvres a été affichée au siège de la communauté de communes et dans les mairies des communes membres à compter du 6 janvier 2020, date à laquelle cet affichage a été mentionné dans un journal diffusé dans le département. La délibération a en outre été transmise le 20 décembre 2019 au représentant de l'Etat dans le département.

5. La Ligue pour la protection des oiseaux de la Loire-Atlantique a formé un recours gracieux à l'encontre de la délibération du 18 décembre 2019 par un courrier du 17 février 2020 reçu le 19 février 2020 par le président de la communauté de communes. Ainsi, le délai à l'issue duquel une décision implicite de rejet aurait dû être acquise, soit le 19 avril 2020, étant intervenu pendant la période mentionnée au I de l'article 1er de l'ordonnance du 25 mars 2020 précitée, a été suspendu du 12 mars au 23 juin 2020. Par suite, les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 18 décembre 2019 présentées par La Ligue pour la protection des oiseaux de la Loire-Atlantique par une requête enregistrée le 24 août 2020 ne sont pas tardives. Il en résulte que la fin de non-recevoir tirée de leur irrecevabilité doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

S'agissant du rapport de présentation :

6. L'article L. 151-4 du code de l'urbanisme dispose que : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement ". Aux termes de l'article R. 151-1 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : / () 3° Analyse l'état initial de l'environnement, expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l'environnement ainsi que les effets et incidences attendus de sa mise en œuvre sur celui-ci. ". Par ailleurs, aux termes de l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " Au titre de l'évaluation environnementale lorsqu'elle est requise, le rapport de présentation : / () / 4° Explique les choix retenus mentionnés au premier alinéa de l'article L. 151-4 au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, ainsi que les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan ; / (). ".

En ce qui concerne l'insuffisance du rapport de présentation sur l'analyse de l'état initial de l'environnement :

7. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'annexe 1.5.3 " rapport zones humides sur les futures zones à urbaniser et cartographie du réseau hydrographique " du rapport de présentation du PLUi, que les zones à urbaniser ont fait l'objet d'une expertise de terrain, reposant notamment sur des sondages de sol, aux fins d'identification de zones humides. Comme le relève la requérante, et comme l'ont également relevé dans leurs avis respectifs les services de l'Etat et la mission régionale de l'autorité environnementale, trois secteurs de zones à urbaniser n'ont toutefois pas fait l'objet d'une telle expertise, comme il ressort de la comparaison entre le plan des zones à urbaniser et le plan illustrant cette expertise. Si la communauté de communes fait valoir en défense que les zones à urbaniser du premier secteur, situées le long de la limite sud-est entre Grandchamp-des-Fontaines et Treillères, font l'objet de zones d'aménagement concerté soumises à autorisation au titre de la loi sur l'eau, elle ne précise pas si ces autorisations ont été délivrées avant l'approbation du PLUi et, le cas échéant, elle n'indique pas que ces demandes d'autorisation auraient révélé l'absence de zones humides dans le périmètre des ZAC, seule circonstance qui pourrait justifier l'absence d'étude de sol dans ce secteur. Si les demandes d'autorisations au titre de la loi sur l'eau sont postérieures à l'approbation du PLUi, il n'est alors pas justifié de l'absence d'analyse de l'état initial de ce secteur au titre des zones humides par le rapport de présentation. S'agissant des zones à urbaniser des deuxième et troisième secteurs, situées respectivement à la limite sud entre Saint-Mars-du-Désert et Sucé-sur-Erdre et à Vigneux-de-Bretagne, la communauté de communes fait valoir qu'elles ont " précédemment " fait l'objet d'" études de faisabilité sur l'analyse des potentiels d'aménagement économiques ", sans produire aucune précision, ni aucun élément relatif à ces études, et notamment à leur objet, qui permettrait de vérifier que ces zones seraient exemptes de zone humide et n'avaient donc pas à faire l'objet d'une étude des sols, à l'instar des autres zones à urbaniser. En outre, il ressort des pièces du dossier que, postérieurement à l'approbation du PLUi, des études ont identifié sur la zone à urbaniser de la Jacopière, située dans le deuxième secteur identifié par la requérante, des zones humides, qui ont entraîné un resserrement significatif du périmètre de cette zone, de sorte qu'il n'est pas établi que les zones à urbaniser susmentionnées seraient, à l'état initial, dépourvues de zones humides et qu'elles ne devaient par conséquent pas faire l'objet d'une étude des sols aux fins d'analyse de l'état initial de l'environnement.

En ce qui concerne le parc d'activités de La Jacopière :

8. Le règlement du PLUi d'Erdre et Gesvres classe 44,5 ha du secteur de la Jacopière, situé sur les territoires des communes de Sucé-sur-Erdre et de Saint-Mars-du-Désert en zone à urbaniser 2 AUe d'activités économiques à long terme, en vue de créer, au moyen d'une zone d'aménagement concerté à instituer ultérieurement, un pôle d'activités artisanales, de petites entreprises et de services aux entreprises, en sus d'aménagements publics. Il ressort de l'" évaluation environnementale des sites de projet présentant des incidences notables pour l'environnement " menée sur le site de la Jacopière exposée dans le rapport de présentation que ce projet induit, outre une artificialisation de 44 ha de terres agricoles ou naturelles, une augmentation de la circulation automobile sur une route départementale, artificialise la partie non boisée d'un réservoir majeur de biodiversité, et impacte la coupure verte de la D178 inscrite au schéma de cohérence territoriale (Scot) de la métropole Nantes - Saint-Nazaire.

9. A supposer qu'en dépit des incidences sur l'environnement susceptibles de résulter de l'ouverture à l'urbanisation, pour l'accueil d'activités économiques, de la zone 2AUe de la Jacopière, le site de la Jacopière serait le plus adapté, le rapport de présentation du PLUi n'expose pas les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l'environnement, parmi les partis d'aménagement envisagés, ce projet a été retenu, pas davantage que les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du document.

10. Si la communauté de communes fait valoir que le document d'objectifs et d'orientations du schéma de cohérence territoriale de Nantes - Saint-Nazaire identifie le projet de la Jacopière comme un parc d'activités structurant d'intérêt métropolitain, cette référence au Scot, qui est d'ailleurs la seule justification du projet dans le rapport de présentation, ne permet pas de dégager les raisons ayant motivé le choix de ce site, notamment du point de vue de la protection de l'environnement, ni n'est propre à dispenser de l'application du 4° précité de l'article R. 151-3 du code de l'urbanisme. Au demeurant, l'autorité environnementale avait, dans son avis rendu sur le Scot, constaté l'absence d'éléments d'évaluation de la création d'une zone d'activités à la Jacopière au regard des incidences environnementales et de possibles mesures d'évitement, sans que le Scot approuvé ait été modifié sur ce point.

11. Il résulte de ce qui précède que les requérants sont fondés à soutenir que le rapport de présentation, s'agissant de l'analyse de l'environnement dans les zones à urbaniser et s'agissant de la zone 2AUe de La Jacopière, ne satisfait pas aux exigences des dispositions précitées du code de l'urbanisme.

S'agissant de la cohérence entre le projet d'aménagement et de développement durables et certaines orientations d'aménagement et de programmation :

12. Aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles./ (). ".

13. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme (PLU) entre les orientations d'aménagement et de programmation (OAP) et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si les OAP ne contrarient pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation de dispositions d'OAP à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ces dispositions et ce projet.

14. Aux termes du projet d'aménagement et de développement durables du PLUi d'Erdre et Gesvres : " Axe 1 : ménager un socle agricole et naturel en forte évolution, en adoptant un modèle de développement respectueux de l'environnement. / 1.1 Favoriser le développement d'Erdre et Gesvres vers des solutions moins consommatrices en espaces agricoles et naturels. / (). / Axe 2. Intégrer la Trame Verte et Bleue au projet de territoire. / 2.3 Protéger la trame bleue () / Préserver et restaurer la qualité des milieux humides et aquatiques. / Assurer la protection des abords et des berges des cours d'eau (haies, boisements, zones humides, ) et plus particulièrement ceux identifiés comme réservoirs écologiques. / Porter une attention particulière aux corridors écologiques liés aux cours d'eau afin d'assurer les fonctionnalités écologiques. A ce titre, les étendues d'eau et zones humides seront préservées. / Valoriser les cours d'eau d'intérêt paysager reconnus (Vallée de l'Erdre, Gesvres, Cens, Hocmard,). / Affirmer la protection de la ressource en eau d'un point de vue qualitatif et quantitatif (). / 2.5 Veiller à la préservation des zones humides et intégrer cet enjeu dans les projets d'aménagements. / On retrouve un grand nombre de zones humides sur l'ensemble du territoire, souvent lié aux cours d'eau. Au même titre que ces derniers, les zones humides représentent des éléments caractéristiques du territoire d'un point de vue écologique. Le projet de territoire vise donc à : / ) Protéger les zones humides sur l'ensemble du territoire en lien avec les dispositions des deux schémas d'aménagement et de gestion de l'eau (SAGE) en vigueur. La restauration de celles-ci sera facilitée dans le document d'urbanisme. ".

15. Aux termes du rapport de présentation du PLUi d'Erdre et Gesvres : " Intégrer la trame verte et bleue au projet de territoire : L'eau a également une place importante et majeure sur le territoire. Un nombre important de cours d'eau sillonnent la communauté de communes comme l'Erdre, le Gesvres et d'autres affluents. Leur présence, ainsi que celle très marquée du Canal de Nantes à Brest, fait partie intégrante du paysage du territoire et participe aux continuités écologiques de la Trame Verte et Bleue. A ce titre, le PADD entend assurer la protection des abords des berges des cours d'eau, valoriser les cours d'eau d'intérêt paysager reconnus (vallée de l'Erdre, Gesvres, Cens, Hocmars, etc.) mais également préserver les zones humides, présentes en grand nombre sur le territoire. Au même titre que les cours d'eau, les zones humides représentent des éléments riches d'un point de vue écologique. Le PADD vise donc à les protéger, en lien avec les dispositions des deux schémas d'aménagement et de gestion de l'eau (SAGE) en vigueur. / () La traduction règlementaire. / Le règlement graphique / Les réservoirs de biodiversité ainsi que les connexions écologiques entre les différents réservoirs, telles que les cours d'eau, boisements, etc., sont classés en zone naturelle au PLUi. /Les zones humides issues des inventaires SAGE ou inventaires complémentaires sont identifiées sur le règlement graphique. / () Le règlement écrit : () Les zones humides sont préservées par le règlement. ".

16. Aux termes du règlement du PLUi : " En cas de projets impactant une zone humide identifiée au règlement graphique, il devra être respecté les dispositions fixées aux L.214-1 à L.214-6 du code de l'environnement concernant les projets d'une surface supérieure à 1 000 m² et les dispositions fixées par le SDAGE Loire Bretagne et les SAGE Estuaire Loire et Vilaine. Les projets devront notamment respecter les dispositions suivantes : / - La délimitation de la zone humide sera définie sur la base du repérage fait au PLUi ou éventuellement actualisée sur la base d'une étude respectant la méthodologie définie par la législation en vigueur et notamment les dispositions de la loi sur l'eau. Cette étude précisera les caractéristiques, les fonctionnalités et l'intérêt environnemental de cette zone (fonction hydraulique, écologique, biodiversité, ). / - Dès lors que projet impactera cette zone, il devra être proposé les mesures respectant la séquence " éviter / réduire / compenser " dans le respect des dispositions fixées par le Code de l'environnement, le SDAGE Loire Bretagne sur l'ensemble du territoire et les SAGE " Estuaire Loire " et " Vilaine " selon le bassin versant concerné. ".

17. Il ressort des pièces du dossier que le périmètre de l'OAP A 02, qui porte notamment sur la réalisation de 25 logements par hectare sur 7,04 hectares, contient pour partie deux zones humides, dans l'emprise desquelles est projetée la réalisation de deux voies. Toutefois, dès lors que le tracé définitif de ces voies sera nécessairement autorisé par une ou plusieurs autorisations d'urbanisme ultérieures et qu'il n'est pas établi qu'il serait impossible de réaliser en dehors de ces zones humides tant la desserte viaire de l'OAP que les logements projetés, l'objectif de 25 logements / ha n'étant pas impératif, un nombre inférieur de logements pouvant être réalisé dans le but d'" éviter " les zones humides, cette OAP n'est pas incohérente avec le PADD.

18. De la même manière, si l'OAP B 03 est grevée sur plus de la moitié de son périmètre de zones humides, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'objectif de construction de 34 logements, notamment sous la forme de petits collectifs qui est prévue par le règlement de cette OAP, ne pourrait être réalisé sans qu'il soit porté atteinte à ces zones humides. Dans ces conditions, l'OAP B 03 n'est pas incohérente avec les orientations du PADD visant à préserver, protéger ainsi que restaurer les zones humides.

19. Pareillement, la présence de zones humides au sein du périmètre de l'OAP C 31, qui est d'ailleurs relevée par les auteurs du PLUi, n'apparaît pas incompatible avec la réalisation de 42 logements environ, sur une superficie de 2,83 ha, compte tenu de la surface et de la localisation de ces zones humides, et de ce que l'objectif de réalisation de logements, de 15 /ha, au moyen d'un habitat individuel et collectif, paraît réalisable y compris au sein d'un périmètre réduit par la nécessaire prise en compte des zones humides. Dès lors, cette OAP n'est pas incohérente avec le PADD.

20. En revanche, le périmètre de l'OAP B 02 est presque intégralement composé de zones humides, identifiées au titre de la trame verte et bleue du PLUi, alors que cette OAP prévoit une densité de 20 logements par hectare et un réseau viaire traversant d'est en ouest ces zones humides, les trois faibles portions de terrain qui ne sont pas concernées par ces zones étant isolées les unes des autres. Quand bien même le règlement de l'OAP prévoit que " les zones humides étant présentes sur une grande majorité de la superficie du site, l'opération devra prévoir un aménagement adéquate , minimisant l'impact sur l'environnement ", la proportion de zones humides sur le périmètre de l'OAP, qui comprend, au surplus, des haies bocagères protégées par le règlement, ne permet pas de considérer que l'atteinte à l'environnement pourrait être " évitée ", le règlement suscité évoquant d'ailleurs seulement la possibilité de " minimiser " les impacts sur l'environnement, sans aucunement préciser comment cette minimisation pourrait être envisagée dans pareil cas de figure d'une quasi-saturation du périmètre de l'OAP par des zones humides. Si ce règlement renvoie à la réalisation des " projets " la détermination de mesures " éviter, réduire, compenser ", toute mesure d'évitement est inenvisageable compte tenu de la configuration susmentionnée du périmètre de l'OAP et d'un objectif de 100 logements minimum de l'OAP, ou même d'un objectif sensiblement réduit. Dans ces conditions, la requérante est fondée à soutenir que l'OAP B 02 n'est pas cohérente avec les objectifs et orientations du PADD portant sur la préservation des zones humides.

21. Enfin, l'OAP B 04 est grevée sur la moitié de sa superficie, dans sa partie sud, de plusieurs zones humides, qui constituent pour l'essentiel le prolongement d'une vaste zone humide située à l'ouest, identifiée au titre de la trame verte et bleue du PLUi. Les auteurs du PLUi relèvent également que " le site est concerné par le risque inondation " et préconisent à ce titre la réalisation d'un " espace destiné à la gestion aérienne des eaux pluviales ", sur une zone humide. Compte tenu de l'objectif de réalisation de 160 logements minimum, et de la part de l'emprise des zones humides sur le périmètre de l'OAP, celle-ci, en ce qu'elle comprend dans sa partie sud des zones humides, n'est pas cohérente avec les orientations précitées du PADD relatives à la protection des zones humides.

22. Si le PADD comprend des orientations relatives à la mise en place d'un " parcours résidentiel complet sur le territoire en diversifiant l'offre de logements (individuel et collectif, locatif libre et social, accession libre et aidée, structures collectives pour jeunes et personnes âgées) " et à la densification de 15 à 20 logements par hectare dans les opérations d'urbanisation en extension, il ne ressort pas des pièces du dossier, compte tenu de l'importance que les auteurs du PLUi ont entendu conférer à la préservation des zones humides, élément majeur des paysages et de l'éco-système de la communauté de communes, que ces opérations de diversification et de densification de l'habitat justifient l'absence de préservation de zones humides dans les opérations d'urbanisation.

23. Il résulte de ce qui a été dit aux points 8 à 21 que la requérante est fondée à soutenir que l'OAP B 02 et l'OAP B4 dans sa partie sud ne sont pas cohérentes avec les objectifs et orientations du PADD portant sur la préservation des zones humides.

S'agissant de la légalité des dispositions du règlement du PLUi dispensant de déclaration préalable certains travaux portant sur des éléments identifiés au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme :

24. Il ressort des pièces du dossier que le règlement du PLUi identifie un certain nombre de haies au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme qui dispose que " le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. ". Aux termes de l'article R. 421-23 du code de l'urbanisme : " Doivent être précédés d'une déclaration préalable les travaux, installations et aménagements suivants : / () / h) Les travaux ayant pour effet de modifier ou de supprimer un élément que le plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu a identifié, en application de l'article L. 151-19 ou de l'article L. 151-23, comme présentant un intérêt d'ordre culturel, historique, architectural ou écologique ".

25. Toutefois, le règlement du PLUi prévoit que " les travaux, ayant pour effet de détruire ou de porter atteinte à ces éléments repérés au plan de zonage doivent faire l'objet d'une déclaration préalable. Cette dernière pourra être refusée ou soumise à des conditions particulières (cf. COMPENSATION) si les travaux sont de nature à leur porter atteinte de manière irrémédiable. / N'est pas soumis à déclaration préalable : / - L'entretien courant de la haie, tel que l'élagage ; / - Les haies pouvant porter atteinte à la sécurité des personnes ; / - Les haies pouvant porter atteinte à l'aménagement d'une parcelle agricole (fonctionnalité des accès), ne dépassant pas 5 m d'arrachage ". Il ne revient pas aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de dispenser d'autorisation ou de déclaration préalable des opérations soumises, par le code de l'urbanisme, à de telles autorisation ou déclaration. Si la communauté de communes fait valoir que dans certains cas, les coupes et abattages dans les bois, forêts ou parcs situés sur le territoire de communes où l'établissement d'un plan local d'urbanisme a été prescrit et dans tout espace boisé classé, ne sont pas soumis à la déclaration préalable à laquelle le g) de l'article R. 421-23 du code de l'urbanisme les assujettit normalement, ces cas dérogatoires sont également prévus par le code de l'urbanisme, à son article R. 421-23-2, dans certaines conditions. Il s'ensuit que la requérante est fondée à soutenir que les auteurs du PLUi ne pouvaient légalement dispenser de déclaration préalable certains travaux sur des haies repérées au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme.

S'agissant de la compatibilité du plan local d'urbanisme intercommunal avec le schéma de cohérence territoriale de Nantes-Saint-Nazaire :

26. Aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d'urbanisme prévus au titre V du présent livre ; (). ". Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale (Scot), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

27. Le document d'objectifs et d'orientations (DOO) du Scot de Nantes - Saint-Nazaire identifie le projet de zone d'activités à la Jacopière comme un parc d'activités structurant d'intérêt métropolitain qui est nécessaire au développement économique s'inscrivant dans la stratégie de développement de l'intercommunalité concernée. Les requérants soutiennent qu'en dépit de cette identification, le PLUi d'Erdre et Gesvres serait, s'agissant du projet d'un site d'activités sur le secteur de la Jacopière, incompatible avec le Scot de Nantes - Saint-Nazaire.

28. Le DOO du Scot dispose que les extensions de l'urbanisation doivent " s'inscrire en continuité de l'enveloppe urbaine existante ". Si les requérants soutiennent que le projet de site d'activités de la Jacopière est incompatible avec ces dispositions, il ressort des pièces du dossier que les deux zones 2AUe projetées, et singulièrement celle située au nord, sont jouxtées par trois zones UE, zone urbaine à vocation économique, déjà bâties, dont le zonage 2AUe est un prolongement et l'évaluation environnementale du Scot indique que le projet de parc d'activité de la Jacopière est prévu en extension urbaine. Si le DOO du Scot fait état d'une surface de 33 ha, alors que le projet arrêté par le PLUi porte sur 44 ha, cette différence n'est pas de nature à caractériser une incompatibilité, les 21,5 ha classés en zone agricole sur le site de la Jacopière ne relevant pas du projet de zone d'activités.

29. Les dispositions du DOO du Scot citées par les requérants, portant sur " la très bonne connexion aux infrastructures de transports ", sont relatives aux parcs d'activités majeurs d'intérêt métropolitain et non aux parcs d'activités structurants d'intérêt métropolitain, dont relève le projet de la Jacopière, de sorte qu'elles ne peuvent être utilement invoquées par les requérants. Au demeurant, le site de la Jacopière se situe le long de la RD 178 et est desservi par une ligne d'autobus.

30. Le DOO du Scot prévoit que : " Les réservoirs de biodiversité complémentaires identifiés à l'échelle du territoire Nantes Saint-Nazaire doivent : / - permettre d'affiner la trame verte et bleue dans les PLUi/PLU qui permette le bon fonctionnement écologique. Ils seront traduits en réservoirs de biodiversité ou corridors écologiques d'enjeux locaux. Les périmètres des réservoirs de biodiversité complémentaires seront à adapter en cohérence avec les expertises réalisées au sein de chaque PLUi ou PLU ; / - être préservés en maintenant à l'échelle des PLUI/PLU une fonctionnalité écologique et hydraulique cohérente à l'échelle du territoire Nantes Saint-Nazaire. / () Quand un projet d'urbanisation est identifié et prévu dans un réservoir de biodiversité complémentaire, il conviendra de justifier que le projet est compatible avec une pérennité de la fonctionnalité écologique du réservoir de biodiversité complémentaire et répond à des conditions d'intégration des enjeux écologiques. / (). ". Enfin, s'agissant des corridors écologiques, ceux-ci, " identifiés à l'échelle du territoire Nantes Saint-Nazaire doivent : / - servir de base pour compléter et affiner la trame verte et bleue dans les PLUi/PLU, en s'assurant d'une largeur suffisante et cohérente avec leur fonctionnalité écologique ; Pour ce faire le faisceau d'étude sur la carte du SCoT constitue le secteur d'investigation prioritaire permettant la délimitation du corridor à une échelle plus fine. Les corridors seront à adapter en cohérence avec les expertises réalisées au sein de chaque PLUi ou PLU ; / - être préservés en respectant un principe de continuité des milieux. Pour ce faire, il s'agit de définir des conditions d'occupation ou d'utilisation des sols permettant de garantir leur fonctionnalité écologique et hydraulique et leur préservation ; / - dans le cas où la fonctionnalité écologique d'un corridor ne peut être maintenue, il sera nécessaire d'identifier, de créer ou de restaurer des corridors de compensation ayant un niveau de fonctionnalité équivalent et reliant les deux réservoirs de biodiversité. / Quand les projets d'urbanisation risquent d'impacter un corridor écologique, il sera nécessaire de trouver des solutions visant à maintenir leur perméabilité écologique en favorisant l'intégration de ce corridor dans le projet d'urbanisation (assurer une réflexion sur les clôtures, limiter l'imperméabilité des sols, favoriser la végétalisation de l'espace urbain et travailler sur la palette végétale, facilitant le passage des espèces sur le projet). / Tout nouveau projet, d'infrastructures de transport ou de construction, concernant un corridor écologique doit intégrer dans son aménagement les besoins en déplacement des espèces et justifier des mesures appropriées au maintien des fonctions écologiques du corridor concerné./ Les documents d'urbanisme préciseront la définition et la mise en œuvre de mesures appropriées pour le maintien et la restauration des continuités écologiques afin d'améliorer les déplacements d'espèces nécessaires à la pérennité des populations animales et végétales. ".

31. Il ressort des pièces du dossier que le projet de la Jacopière se situe pour sa partie nord-ouest au sein d'un corridor écologique identifié par le Scot. Si la requérante cite les orientations du DOO du Scot relatives aux réservoirs de biodiversité majeures et complémentaires, il ne ressort pas de la carte illustrant le DOO du Scot, ni de la carte du PLUi supposée affiner les différents réservoirs et corridors, que le périmètre de la Jacopière incluerait un de ces réservoirs, même si un réservoir de biodiversité majeur se situe à proximité du projet.

32. Il ressort du scénario d'aménagement du site figurant dans l'évaluation environnementale du PLUi que seule la partie boisée du corridor écologique susmentionné sera maintenue en l'état, le reste du périmètre situé dans le corridor étant classé en zone à urbaniser. L'évaluation environnementale du projet indique que " le périmètre du site de projet est localisé sur un espace boisé, intégré dans un réservoir majeur de biodiversité ". Comme il a été dit, il ressort des pièces du dossier que cet espace boisé ne relève pas d'un réservoir majeur de biodiversité, celui-ci étant situé plus au nord, mais d'un corridor écologique, matérialisé dans le DOO du Scot au moyen d'une flèche et d'un halo verts. L'évaluation environnementale poursuit ainsi : " Si le boisement est maintenu dans le projet d'aménagement, le reste du réservoir devrait être artificialisé. Le PLUi ne dispose pas de dispositions réglementaires spécifiques veillant à maintenir le boisement et le réservoir. Par ailleurs, ce secteur ne fait pas non plus l'objet d'OAP. Ainsi, l'ouverture à l'urbanisation de la zone 2 AU concernée par le réservoir devra intégrer ces enjeux spécifiques du site sur les enjeux écologiques comme explicité dans le scenario retenu. ". Dans ces conditions, si le document d'urbanisme, tel qu'il a été approuvé par la délibération en litige, ne précise pas " la définition et la mise en œuvre de mesures appropriées pour le maintien et la restauration des continuités écologiques afin d'améliorer les déplacements d'espèces nécessaires à la pérennité des populations animales et végétales ", comme préconisé par le Scot, il renvoie à l'ouverture à l'urbanisation de la zone 2 AU, laquelle nécessitera une modification dudit document d'urbanisme, la définition et la mise en œuvre de ces mesures. Au surplus, l'évaluation environnementale du rapport de présentation du Scot de Nantes-Saint-Nazaire indique, s'agissant du parc d'activités de la Jacopière, projet ancien dont le périmètre était déjà déterminé à la date d'approbation du Scot, qu'il " se situe en dehors des éléments majeurs de la Trame Verte et Bleue, malgré une certaine proximité avec un corridor boisé. Il s'agit d'une recomposition des zones à urbanisés déjà présentes dans le PLU concerné. Le projet a déjà pris en compte des mesures d'évitement et de réduction en maintenant des espaces boisés classés et ne devrait pas avoir d'impact sur le réseau écologique du territoire. En outre, la localisation de ce projet a évolué pour une optimisation des déplacements et réseaux, ce qui permet par ailleurs de limiter les impacts sur la consommation d'espace. ".

33. Il suit de là que la requérante n'est pas fondée à soutenir que le PLUi d'Erdre et Gesvres serait, s'agissant du projet d'un site d'activités sur le secteur de la Jacopière, incompatible avec le Scot de Nantes - Saint-Nazaire.

34. Il résulte de ce qui précède que la requérante est fondée à demander l'annulation de la délibération du 18 décembre 2019 uniquement en tant qu'elle approuve les dispositions du règlement du plan qui classent en zone à urbaniser 1 AU ou 2 AU les zones à urbaniser situées le long de la limite sud-est entre Grandchamp-des-Fontaines et Treillères, à la limite sud entre Saint-Mars-du-Désert et Sucé-sur-Erdre sur le site de la Jacopière, au nord de Saint-Mars-du-Désert, et au sud-ouest de Vigneux-de-Bretagne, qui classent en zone 2AUe une partie du site de la Jacopière, qui incluent dans le périmètre des OAP B 02 et B 04, s'agissant de la partie sud du périmètre cette dernière OAP, des zones humides et selon lesquelles ne sont pas soumis à déclaration préalable certains travaux portant sur des haies identifiées au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme.

Sur les frais liés au litige :

35. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la requérante, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par la communauté de communes Erdre et Gesvres à ce titre.

36. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions présentées par l'association requérante, d'ailleurs non représentée, au même titre.

DECIDE :

Article 1er : La délibération du 18 décembre 2019 du conseil communautaire d'Erdre et Gesvres approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal est annulée en tant que :

- elle approuve les dispositions du règlement du plan qui classent en zone à urbaniser 1 AU ou 2 AU les zones à urbaniser situées le long de la limite sud-est entre Grandchamp-des-Fontaines et Treillères, à la limite sud entre Saint-Mars-du-Désert et Sucé-sur-Erdre sur le site de la Jacopière, au nord de Saint-Mars-du-Désert ainsi qu'au sud-ouest de Vigneux-de-Bretagne ;

- elle approuve les dispositions du règlement du plan qui classent en zone 2AUe une partie du site de la Jacopière ;

- elle approuve les dispositions du plan relatives aux orientations d'aménagement et de programmation B 02 et B 04 ;

- elle approuve les dispositions du règlement selon lesquelles ne sont pas soumis à déclaration préalable certains travaux portant sur des haies identifiées au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme.

Article 2: Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Erdre et Gesvres au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la Ligue de la protection des oiseaux et à la communauté de communes d'Erdre et Gesvres.

Délibéré après l'audience du 13 juin 2023, à laquelle siégeaient :

M. Durup de Baleine, président,

Mme Thomas, première conseillère,

Mme Milin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juillet 2023.

La rapporteure,

C. MILINLe président,

A. DURUP DE BALEINELa greffière,

J. DIONIS

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique, en ce qui le concerne

ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun

contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

N°2008496