Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2008534

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 26 août 2020 et le 16 novembre 2021, et le 27 janvier 2023, Mme E D, M. C D et l'association Laissez-nous vivre un peu , représentés par Me Tertrais, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 10 février 2020 par laquelle le comité syndical mixte du schéma de cohérence territoriale (SCoT) et du Pays du vignoble nantais a approuvé la modification n°1 du SCoT du Pays du vignoble nantais, ensemble la décision du 26 juin 2020 de rejet de leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge du syndicat mixte du schéma de cohérence territoriale (SCoT) et du Pays du vignoble nantais une somme de 3 000 au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'information des conseillers syndicaux a été insuffisante ;

- la délibération attaquée méconnaît les dispositions des articles L. 143-44, L. 143-46 et L. 143-49 du code de l'urbanisme ;

- l'avis du commissaire-enquêteur est insuffisant ;

- la délibération attaquée est illégale en raison de l'illégalité, par la voie d'exception, de l'arrêté engageant la procédure de modification du SCoT, qui est entaché d'incompétence, en l'absence de délibération du comité syndical ;

- la modification en cause du document d'aménagement commercial (DACom) est incompatible avec les articles L. 110 et L. 121-1 du code de l'urbanisme et l'objectif d'utilisation économe des espaces naturels ;

-elle est incohérente avec le projet d'aménagement et de développement durable et avec le document d'objectifs et d'orientations (DOO) du SCoT.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 18 décembre 2020 et le 24 janvier 2023, le syndicat mixte du SCoT et du Pays du vignoble nantais, représenté par Me Vic, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable, en l'absence d'intérêt à agir des requérants.

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme B,

- les conclusions de M. Sarda, rapporteur public,

- les observations de Me Capul, substituant Me Tertrais, avocat de Mme D, de M. D et de l'association Laissez-nous vivre un peu,

- les observations de Me Vic, avocat du syndicat mixte du SCot et du Pays du vignoble nantais.

Considérant ce qui suit :

1. Par la présente requête, Mme D, M. D et l'association Laissez-nous vivre un peu demandent au tribunal l'annulation de la délibération du 10 février 2020 par laquelle le comité syndical mixte du schéma de cohérence territoriale (SCoT) et du Pays du vignoble nantais a approuvé la modification n°1 du schéma de cohérence territoriale portant sur le document d'aménagement commercial (DACom).

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'information des conseillers syndicaux :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal ". Aux termes de l'article L. 5211-1 de ce code : " Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. () Pour l'application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus ". Cette obligation d'information, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux conseillers municipaux de connaître le contexte et de comprendre les motifs de fait et de droit ainsi que les implications des mesures envisagées. Elle n'impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. Le défaut d'envoi de cette note entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que les membres du conseil, en même temps que la convocation, aient eu à disposition les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat.

3. Il ressort des pièces du dossier que les conseillers syndicaux ont reçu, à l'appui de leur convocation à la séance du 10 février 2020 un projet de délibération valant note explicative de synthèse. Ce projet de délibération expose l'objet de la modification du DACom du SCoT, les motifs qui ont conduit à cette modification, le sens et les réserves de l'avis du commissaire enquêteur et les modifications apportées au projet à la suite de l'enquête publique. Dans ces conditions, les conseillers syndicaux ont bénéficié d'une information suffisante pour se prononcer en tout état de cause sur ce projet. Ce moyen ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne le recours à la procédure de modification :

4. D'une part, aux termes de l'article L. 143-44 du code de l'urbanisme dans sa version alors applicable, relatif à la procédure de mise en compatibilité du SCoT : " Une opération faisant l'objet d'une déclaration d'utilité publique, d'une procédure intégrée en application de l'article L. 300-6-1 ou, si une déclaration d'utilité publique n'est pas requise, d'une déclaration de projet, et qui n'est pas compatible avec les dispositions d'un schéma de cohérence territorial ne peut intervenir que si : 1° L'enquête publique concernant cette opération a porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du schéma qui en est la conséquence ; 2° Les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du schéma ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de l'établissement public prévu à l'article L. 143-16, et des personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-8 ".

5. D'autre part, aux termes de l'article L. 143-29 du code de l'urbanisme dans sa version alors applicable, relatif à la procédure de révision du SCoT : " Le schéma de cohérence territoriale fait l'objet d'une révision lorsque l'établissement public prévu à l'article L. 143-16 envisage des changements portant sur : 1° Les orientations définies par le projet d'aménagement stratégique ; 2° Les dispositions du document d'orientation et d'objectifs prises en application de l'article L. 141-10 ; 3° Les dispositions du document d'orientation et d'objectifs relatives à la politique de l'habitat prises en application du 3° de l'article L. 141-7 ayant pour effet de diminuer l'objectif global concernant l'offre de nouveaux logements ". Aux termes de l'article L. 143-32 de ce code dans sa version alors applicable, relatif à la procédure de modification du SCoT : " Sous réserve des cas où une révision s'impose en application de l'article L. 143-29, le schéma de cohérence territoriale fait l'objet d'une procédure de modification lorsque l'établissement public prévu à l'article L. 143-16 décide de modifier le document d'orientation et d'objectifs ".

6. Le document d'orientation et d'objectif du SCoT, approuvé une délibération du 29 juin 2015, comporte en application de l'article L. 122-1-9 du code de l'urbanisme un document d'aménagement commercial (DACom) délimitant une zone d'aménagement commercial sur une surface à terme de 18 ha au lieu-dit " le Brochet " à Vallet. La modification n°1 du SCoT résultant de la délibération attaquée a pour objet d'une part de modifier le chapitre 5.5 de ce document d'aménagement commercial pour remplacer la limite prévue de 8 000 m2 de surface de plancher par équipement commercial par un encadrement de la surface de vente par équipement, devant être comprise entre 400 m2 et 8 000 m 2. Cette modification introduit également la mention d'une surface de vente maximale de 30 000 m2 ainsi que d'une surface plancher maximale de 90 000 m2 pour la totalité du périmètre de la ZACOM. D'autre part, une mention est rajoutée au chapitre 5.4 du DACom afin de clairement distinguer le pôle commercial de Vallet de celui du Loroux-Bottereau-Saint-Julien-de-Concelles et La Chappelle-Basse-mer.

7. Les requérants font valoir que la modification du SCoT, approuvée par la délibération attaquée sur le fondement de l'article L. 143-32 du code de l'urbanisme, méconnaît le champ de la procédure de mise en compatibilité prévue à l'article L. 143-44 de ce code dès lors qu'elle aurait pour objet pour rendre le SCoT compatible avec la déclaration d'utilité publique du projet d'aménagement de la ZAC du Brochet, intervenue par un arrêté du préfet de la Loire-Atlantique du 7 juin 2016.

8. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le DACom du schéma de cohérence territoriale approuvé par délibération du 29 juin 2015 prévoyait déjà la réalisation d'une zone d'aménagement concerté sur le site du Brochet dont le périmètre était délimité, dans l'objectif de constituer le pôle commercial structurant destiné à l'accueil d'équipements commerciaux permettant notamment les achats occasionnels, " à l'échelle pays ", dans la limite de 8 000 m² de surface de plancher par équipement et sur une surface à terme de 18 ha, compte tenu de la proximité métropolitaine. Ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le Scot n'autorisait pas le transfert d'équipements commerciaux sur ce site. L'arrêté du 7 juin 2016 du préfet de la Loire-Atlantique déclarant d'utilité publique l'opération, qui se borne à prévoir que celle-ci " est destinée à recevoir des activités commerciales (alimentaires, équipement de la maison et de la personne, automobile, restauration-hôtellerie) et tertiaires, pour une surface de plancher de 90 000 m2 environ et des surfaces de vente de 30 000 m2 environ ", et qui ne prévoyait alors aucune surface au plancher ou de vente par équipement, n'était pour ce motif pas incompatible avec les partis d'aménagement généraux retenus par le SCoT, tel qu'il avait été approuvé le 29 juin 2015. L'opération faisant l'objet de la déclaration d'utilité publique du 7 juin 2016 était, en conséquence, compatible avec le parti d'aménagement retenu par le SCoT dans sa version alors applicable, sans qu'une mise en compatibilité de ce document d'urbanisme fût nécessaire. Par ailleurs, l'objet de la modification en cause, relatif à l'encadrement des surfaces de vente des équipements commerciaux, tel que précédemment rappelé, n'est pas en lui-même incompatible avec l'opération ayant été déclarée d'utilité publique par l'arrêté préfectoral du 7 juin 2016. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 143-44, L. 143-46 et L. 143-49 du code de l'urbanisme, relatifs à la procédure de mise en compatibilité du SCoT, ne peut qu'être écarté.

En ce qui concerne le caractère suffisant des conclusions du commissaire-enquêteur :

9. Aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable de projet, plan ou programme en réponse aux observations du public./ Le commissaire enquête ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet ". Si ces dispositions n'imposent pas que le commissaire enquêteur répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer en livrant ses conclusions les raisons qui déterminent le sens de son avis.

10. Le commissaire enquêteur a résumé les principaux arguments avancés par le public dans ses observations et y a répondu, avant d'examiner précisément, contrairement à ce qui est allégué par les requérants, l'objet de la modification du DACom du SCoT en cause, et d'exposer les motifs au soutien de cette modification dont il a analysé pleinement l'objet. Il a ainsi suffisamment exposé les raisons qui déterminent le sens de l'avis favorable avec réserves qu'il a rendu.

En ce qui concerne l'illégalité de l'arrêté prescrivant le lancement de la procédure de modification du SCoT :

11. Si l'arrêté du 1er juillet 2019 portant prescription de la modification n°1 du SCoT du Pays du vignoble nantais est susceptible de recours devant le juge de l'excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoqué par voie d'exception à l'appui des conclusions tendant à l'annulation de la délibération approuvant cette modification. Le moyen tiré de l'illégalité de cet arrêté ne peut ainsi qu'être écarté comme inopérant.

En ce qui concerne la compatibilité avec l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme :

12. Aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : 1° L'équilibre entre : a) Les populations résidant dans les zones urbaines et rurales ; b) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; () ". Le juge administratif exerce un contrôle de compatibilité entre les règles fixées par les documents d'urbanisme et les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.

13. Il ressort des pièces du dossier que la modification du DACom du SCoT, telle que précédemment rappelée, portant sur l'encadrement des surfaces de ventes des équipements commerciaux, n'a pas pour effet de modifier la superficie totale initiale des terres artificialisées de la ZAC du Brochet. Par ailleurs, la fixation d'une surface minimale de vente à 400 m2 participe de l'objectif de préserver les commerces de proximité existants dans le bourg de la commune de Vallet, qui répondent à des besoins distincts des équipements de la ZAC. Dans ces conditions, alors même que la modification attaquée ne comporte pas de mention quant à la gestion des eaux pluviales, la suppression de la référence à une surface de plancher maximale de 8 000 m² et la fixation d'une surface de vente minimale (400 m2) et maximale (8 000m²) ne sont pas de nature à rendre le SCoT modifié incompatible avec les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. Enfin, cette modification n'a pas pour objet de prévoir les conditions d'utilisation et de consommation de l'espace au sein de la zone, aucun élément versé au dossier ne permettant de démontrer, comme le soutiennent les requérants, qu'elle se traduirait nécessairement par une augmentation de l'imperméabilisation des sols incompatible avec ces dispositions. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à se prévaloir de méconnaissances de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne la cohérence entre la modification contestée et les autres documents du SCoT :

14. Aux termes de l'article L. 141-5 du code de l'urbanisme, dans sa version alors applicable : " Dans le respect des orientations définies par le projet d'aménagement et de développement durables, le document d'orientation et d'objectifs détermine : 1° Les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers ; 2° Les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques ; 3° Les conditions d'un développement équilibré dans l'espace rural entre l'habitat, l'activité économique et artisanale, et la préservation des sites naturels, agricoles et forestiers. / Il assure la cohérence d'ensemble des orientations arrêtées dans ces différents domaines ".

15. Le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du SCoT se fixe comme objectif, non seulement de " favoriser le développement du tertiaire et de l'activité commerciale dans les cœurs de bourgs ", mais également de " créer un environnement favorable au développement des activités économiques, incluant le tertiaire productif et présentiel ", notamment par " la définition de secteurs destinés à accueillir le grand commerce ". Dans ce cadre, le document d'orientation et d'objectifs (DOO) a identifié la zone d'aménagement commercial dite " de Vallet " comme un " pôle structurant du territoire " destiné à accueillir " les commerces ne pouvant s'insérer dans (les centres villes) en raison de leur gabarit ou des flux qu'ils génèrent " et a identifié la commune de Vallet comme un " pôle de centralité d'équilibre structurant " à l'échelle du Pays. La modification contestée du DACom, quand bien même elle augmente la surface de vente autorisée sur le site au maximum de 8 000 m2, n'est ainsi pas incohérente avec les partis d'aménagement retenus par le PADD et le DOO du SCoT. Par suite, le moyen tiré de l'absence de cohérence entre la modification contestée avec les autres documents du schéma de cohérence territoriale du Pays du Vignoble nantais doit être écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération attaquée.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la chargdu syndicat mixte du SCoT et du Pays du vignoble nantais, qui n'est pas la partie perdante, à verser aux requérants à ce titre. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de mettre à la charge des requérants une somme à verser au syndicat mixte à ce même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme D, de M. D et de l'association " Laissez-nous vivre un peu " est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le syndicat mixte du SCoT et du Pays du vignoble nantais au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme E D, désignée représentante unique en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative , ainsi qu'au syndicat mixte du SCoT et du Pays du vignoble nantais.

Une copie du jugement sera adressée à la communauté de communes " Sèvre et Loire ".

Délibéré après l'audience du 31 janvier 2023, à laquelle siégeaient :

M. A de Baleine, président,

Mme Thomas, première conseillère,

Mme Milin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 février 2023.

La rapporteure,

S. B

Le président,

A. A DE BALEINELa greffière,

L. LECUYER

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière

N°2008534