Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2008915

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le numéro 2008915 le 4 septembre 2020 et le 25 mars 2022, M. A B et la SCI Rutelko, représentés par Me Leraisnable, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 23 juillet 2020 par laquelle le maire de la commune de Corcoué-sur-Logne a refusé d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal l'abrogation de la délibération du 13 mars 2014 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune ;

2°) d'enjoindre au maire de Corcoué-sur-Logne d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal la révision du plan local d'urbanisme en vue de classer les parcelles cadastrées section M n°s 29, 30 et 2907 en zone urbaine, dans un délai de 15 jours à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Corcoué-sur-Logne une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la décision attaquée est entachée d'incompétence ;

- le dossier soumis à enquête publique était incomplet ;

- les modalités de publicité de l'avis d'ouverture d'enquête publique ont été irrégulières ;

- le classement en zone naturelle des parcelles cadastrées section M n°s 29, 30 et 2907 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 16 février 2021 et le 29 septembre 2022, la commune de Corcoué-sur-Logne, représentée par Me Caradeux, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions à fin d'annulation en tant qu'elles sont présentées par M. B sont irrecevables, en l'absence d'intérêt à agir de M. B ;

- ces conclusions en tant qu'elles sont présentées par la SCI Rutelko sont irrecevables, dès lors qu'elles sont tardives et que la SCI Rutelko est dépourvue d'intérêt à agir ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le numéro 2209905 le 28 juillet 2022 et le 20 octobre 2022, la SCI Rutelko, représentée par Me Leraisnable, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Corcoué-sur-Logne a refusé d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal l'abrogation de la délibération du 13 mars 2014 approuvant le plan local d'urbanisme de la commune ;

2°) d'enjoindre au maire de Corcoué-sur-Logne d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal la révision du plan local d'urbanisme en vue de classer les parcelles cadastrées section M n°29 et 30 en zone urbaine, dans un délai de 15 jours à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Corcoué-sur-Logne une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le dossier soumis à enquête publique était incomplet faute de comporter les avis émis par les personnes publiques associées ;

- les modalités de publicité de l'avis d'ouverture d'enquête publique ont été irrégulières ;

- le classement en zone naturelle des parcelles cadastrée section M n°s 29 et 30 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense enregistré le 29 septembre 2022, la commune de Corcoué-sur-Logne, représentée par Me Caradeux, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Thomas, première conseillère,

- les conclusions de M. Marowski, rapporteur public,

- les observations de Me Le Pallabre, substituant Me Leraisnable, avocat des requérants ;

- les observations de Me Dubos, substituant Me Caradeux, avocat de la commune de Corcoué-sur-Logne.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 13 mars 2014, le conseil municipal de Corcoué-sur-Logne a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune. M. B a demandé le 6 mai 2020 l'abrogation de cette délibération. Par une décision du 23 juillet 2020, le maire de la commune a refusé de faire droit à cette demande. Par la requête enregistrée sous le numéro 2008915, M. B et la SCI Rutelko dont il est le gérant et associé, demandent au tribunal l'annulation de cette décision. La SCI Rutelko a également demandé le 29 mars 2022 l'abrogation de cette délibération, demande qui a été implicitement rejetée par le maire de la commune. Par la requête enregistrée sous le numéro 2209905, la SCI Rutelko demande au tribunal l'annulation de cette décision. Les requêtes n°s 2008915 et 2209905 présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé ". Lorsqu'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation d'un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir apprécie la légalité de cet acte à la date de son édiction. S'il le juge illégal, il en prononce l'annulation. La décision attaquée du 4 juin 2020, refusant d'abroger un acte réglementaire, présente un caractère réglementaire.

3. Toutefois, l'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation. Il en résulte que, lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.

Sur les moyens tirés de la régularité de l'enquête publique et de la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme :

4. Dans le cadre d'un recours dirigé contre le refus opposé à une demande d'abrogation d'un acte règlementaire, la légalité des règles fixées par cet acte, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées. Il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte règlementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux. Les requérants ne peuvent utilement se prévaloir de l'article L. 600-1 du code de l'urbanisme, pour contester la régularité de l'enquête publique menée, dès lors qu'il résulte des termes mêmes de cet article L. 600-1 que les règles qu'il fixe s'appliquent aux moyens soulevés par voie d'exception et non aux moyens dirigés contre un refus d'abrogation d'un plan local d'urbanisme.

5. Il en résulte que les moyens tirés de ce que le dossier soumis à enquête publique était incomplet et que les modalités de publicité de l'avis d'ouverture d'enquête publique étaient irrégulières sont inopérants.

Sur la légalité du classement en zone naturelle des parcelles cadastrées section M n°s 29, 30 et 2907 :

6. Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. " l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". L'article R. 151-17 de ce code dispose : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ". Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ".

7. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être liés par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils ne sont pas non plus liés par le découpage des parcelles cadastrales. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle et forestière, pour les motifs énoncés par les dispositions de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir.

8. Il ressort des pièces du dossier que le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de Corcoué-sur-Logne fixe comme objectif " la protection des espaces naturels et forestiers et la préservation et la remise en état des continuités écologiques ", afin notamment de " valoriser les sites naturels et forestiers (fond de vallon, ruisseau, boisements, talwegs et continuités écologiques) par une interdiction de constructions nouvelles ". Il retient également les objectifs de " freiner l'étalement urbain et la consommation d'espace " et " d'optimiser le tissu urbain existant ". Le rapport de présentation présente le parti d'aménagement ainsi retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme de " mener et renforcer les politiques garantissant une préservation accrue des espaces () à vocation naturelle ". Le règlement du plan local d'urbanisme de Corcoué-sur-Logne mentionne que " la zone N couvre les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de l'existence d'une exploitation forestière, soit de leur caractère d'espaces naturels ". Si le rapport de présentation fait mention des espaces naturels sensibles du territoire communal, notamment du périmètre de la zone naturelle d'intérêt écologique faunistique et floristique (ZNIEFF) de type 1 de la vallée de la Logne, les documents du plan local d'urbanisme n'excluent pas pour autant le classement en zone naturelle d'espaces naturels qui, tout en ne présentant pas un tel intérêt particulier qu'il s'agirait de préserver, répondent aux dispositions précitées de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme. Ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérants, les auteurs du plan local d'urbanisme n'ont pas entendu classer en zone naturelle les seuls espaces naturels présentant un intérêt particulier à protéger, le classement en zone naturelle répondant aux parti d'aménagement qu'ils ont retenus de freiner très fortement l'étalement urbain en campagne et de préserver de façon accrue les espaces présentant un caractère naturel.

9. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section M n°s 29, 30 et 2907 ne sont pas bâties mais partiellement boisées, qu'elles s'insèrent dans un espace naturel continu qui rejoint la vallée du Logne, qui est protégée et constitue à ce titre une zone naturelle d'intérêt écologique faunistique et floristique (ZNIEFF) de type 1. Les parcelles en cause, localisées dans le prolongement immédiat de la vallée de Logne présentent, ainsi, les caractéristiques d'un espace naturel au sens de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme, que les auteurs du plan local d'urbanisme ont pu légalement entendre préserver, quand bien même elles ne seraient pas également identifiées en tant qu'espaces paysagers à protéger. Les circonstances que ces parcelles constituent pour partie des jardins d'agrément, soient desservies par les réseaux, comportent pour partie des constructions légères, et ne présenteraient pas d'intérêt paysager ou une sensibilité écologique particuliers, ne font pas obstacle à leur classement en zone naturelle. Si les requérants font valoir qu'un classement en zone U de ces parcelles précédemment classées en zone urbaine et qui voisinent, à l'est, des terrains bâtis et classés, pour leur part, dans le secteur UBa, aurait été plus approprié, il ne ressort pas de l'office du juge de se prononcer sur la question de savoir si eût été légalement possible un autre classement que celui qu'ont choisi de retenir, sans erreur manifeste d'appréciation, les auteurs du plan local d'urbanisme, compte tenu de leurs partis d'aménagement et de la configuration des lieux. Par suite, le moyen tiré de ce que le classement de ces parcelles en zone naturelle serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation doit être écarté.

10. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 153-19 du code de l'urbanisme: " L'abrogation d'un plan local d'urbanisme est prononcée par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou par le conseil municipal après enquête publique menée dans les formes prévues par le chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement ". L'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales, relatif à la convocation du conseil municipal, dispose que : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour () ".

11. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que si le conseil municipal est seul compétent pour abroger tout ou partie du plan local d'urbanisme de la commune, c'est au maire qu'il revient d'inscrire cette question à l'ordre du jour d'une réunion du conseil municipal. Par suite, le maire a compétence pour rejeter une demande tendant à l'abrogation du plan local d'urbanisme ou de certaines de ses dispositions. Toutefois, il ne peut légalement prendre une telle décision que si les dispositions dont l'abrogation est sollicitée sont elles-mêmes légales. Dans l'hypothèse inverse, en effet, il est tenu d'inscrire la question à l'ordre du jour du conseil municipal, pour permettre à celui-ci, seul compétent pour ce faire, de prononcer l'abrogation des dispositions illégales. Par suite, les requérants ne peuvent soutenir que la décision attaquée portant refus d'abrogation du classement de leurs parcelles en zone agricole, qui n'est entaché d'aucune illégalité, serait entachée d'incompétence.

12. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposée en défense, que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation des décisions attaquées.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Corcoué-sur-Logne, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants une somme à verser à cette commune à ce même titre.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes de M. B et de la SCI Rutelko sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Corcoué-sur-Logne présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, à la SCI Rutelko et à la commune de Corcoué-sur-Logne.

Délibéré après l'audience du 21 novembre 2023 à laquelle siégeaient :

M. Durup de Baleine, président,

Mme Thomas, première conseillère,

M. Brémond, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 décembre 2023.

La rapporteure,

S. THOMAS

Le président,

A. DURUP DE BALEINE La greffière,

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

N°s2008915, 2209905