Tribunal Administratif de Nantes — Décision N° TA44-2011530

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le numéro 2011530 le 14 novembre 2020 et le 25 avril 2023, la Ligue pour la protection des oiseaux (LPO) et l'association pour la protection des animaux sauvages (ASPAS), représentées par Me Victoria, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 5 novembre 2020 par laquelle le préfet de Maine-et-Loire a mis en œuvre des dérogations au confinement, en matière d'encadrement des pratiques de chasse et de régulation des espèces susceptibles d'occasionner des dégâts ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- l'avis du 3 novembre 2020 de la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage a été rendu en méconnaissance de l'article R. 133-8 du code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêté attaqué a été pris en méconnaissance de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement en l'absence de consultation du public ;

- il méconnaît les dispositions de l'article 3 du décret du 29 octobre 2020 ;

- les dispositions attaquées relatives à la chasse au Grand Cormoran sont entachées d'une erreur d'appréciation et méconnaissent le 8° du I de l'article 4 du décret du 29 octobre 2020,

- les dispositions attaquées relatives à la destruction par tir des espèces susceptibles d'occasionner des dégâts sont entachées d'une erreur d'appréciation et méconnaissent le 8° du I de l'article 4 du décret du 29 octobre 2020.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 avril 2023, le préfet de Maine-et-Loire conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable, en l'absence d'intérêt à agir des associations requérantes ;

- les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le numéro 2011723 le 17 novembre 2020 et le 16 juin 2021, l'association One Voice, représentée par Me Moreau, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 5 novembre 2020 par laquelle le préfet de Maine-et-Loire a mis en œuvre des dérogations au confinement, en matière d'encadrement des pratiques de chasse et de régulation des espèces susceptibles d'occasionner des dégâts ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le préfet n'était pas compétent pour assouplir les interdictions de rassemblements ou de déplacements ;

- l'arrêté attaqué n'a été précédé d'aucune procédure de participation du public en méconnaissance de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement ;

- il repose sur la circulaire du 31 octobre 2020 qui est entachée d'illégalité en ce qu'elle instaure une distinction entre la chasse de régulation et la chasse de loisir qui n'existe pas juridiquement ;

- il méconnaît le décret du 29 octobre 2020, alors en vigueur, dès lors qu'il autorise des rassemblements de plus de six personnes ;

- la régulation des espèces visées dans la décision attaquée ne relève pas d'une mission d'intérêt général au regard des dégâts qu'elles causent ;

- l'arrêté attaqué méconnaît l'article L. 420-1 du code de l'environnement dès lors que l'application des dispositions de l'article L. 427-6 de ce code était plus adaptée à l'objectif recherché par la décision attaquée ;

- l'arrêté attaqué ne prévoit pas de sanction ;

- il est entaché de détournement de pouvoir en ce qu'il a uniquement pour vocation de permettre aux chasseurs d'exercer leur loisir.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 avril 2023, le préfet de Maine-et-Loire conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- la requête est irrecevable, en l'absence d'intérêt à agir de l'association requérante ;

- les moyens soulevés par les requérantes ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Thomas, première conseillère ;

- et les conclusions de M. Sarda, rapporteur public.

1. Par un arrêté du 5 novembre 2020, dont la Ligue pour la protection des oiseaux, l'association pour la protection des animaux sauvages et l'association One Voice demandent au tribunal l'annulation, le préfet de Maine-et-Loire a prévu des dérogations au confinement en matière d'encadrement des pratiques de chasse et de régulation des espèces susceptibles d'occasionner des dégâts. Les requêtes enregistrées sous les numéros 2011530 et 2011723 présentant à juger des questions semblables et ayant fait l'objet d'une instruction commune, il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la consultation de la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage :

2. Aux termes de l'article R. 421-29 du code de l'environnement : " I.- La commission départementale de la chasse et de la faune sauvage concourt à l'élaboration, à la mise en œuvre et au suivi, dans le département, de la politique du gouvernement dans le domaine de la chasse et de la protection de la faune sauvage (). / II. -Dans les cas et selon les modalités prévues par les dispositions législatives ou réglementaires, la commission : 1° Se prononce sur les périodes, les modalités et pratiques de chasse, ainsi que sur celles de destruction des animaux classés susceptibles d'occasionner des dégâts (). ". Aux termes de l'article R. 133-8 du code des relations entre le public et l'administration : " Sauf urgence, les membres de la commission reçoivent, cinq jours au moins avant la date de la réunion, une convocation comportant l'ordre du jour et, le cas échéant, les documents nécessaires à l'examen des affaires qui y sont inscrites ".

3. Un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

4. D'une part, il ressort de la lecture de l'arrêté attaqué que l'avis de la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage a été recueilli par voie dématérialisée le 4 novembre 2020. Cependant, il y a lieu de considérer que l'instauration par décret d'un confinement sanitaire a créé une situation d'urgence au sens des dispositions de l'article R. 133-8 précité. Dans ces conditions, le moyen tiré d'un vice de procédure doit être écarté.

En ce qui concerne la consultation du public :

5. Aux termes de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement : " I.- Le présent article définit les conditions et limites dans lesquelles le principe de participation du public, prévu à l'article 7 de la Charte de l'environnement, est applicable aux décisions, autres que les décisions individuelles, des autorités publiques ayant une incidence sur l'environnement lorsque celles-ci ne sont pas soumises, par les dispositions législatives qui leur sont applicables, à une procédure particulière organisant la participation du public à leur élaboration. () Ne sont pas regardées comme ayant une incidence sur l'environnement les décisions qui ont sur ce dernier un effet indirect ou non significatif. ()".

6. Il résulte de ces dispositions que les décisions administratives qui ont une incidence sur l'environnement doivent être précédées d'une consultation du public. Il ressort des pièces du dossier que par arrêté n°1117 du 24 juin 2020, le préfet de Maine-et-Loire a fixé les modalités de la campagne de chasse 2020 / 2021 dans ce département. Dès lors, l'arrêté attaqué ne peut être regardé comme ayant un effet significatif sur l'environnement au sens des dispositions précitées de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement, alors qu'au demeurant la chasse était déjà ouverte depuis le 20 septembre 2020 dans le département. Dans ces conditions, le préfet de Maine-et-Loire n'était pas tenu d'organiser une procédure de participation du public avant de prendre l'arrêté litigieux. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure en raison de l'absence de mise en œuvre d'une procédure de participation du public doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance de l'article 3 du décret du 29 octobre 2020 :

7. En raison de la progression de l'épidémie de covid-19 au cours des mois de septembre et d'octobre 2020, le président de la République a décrété, sur le fondement des dispositions des articles L. 3131-12 et L. 3131-13 du code de la santé publique, l'état d'urgence sanitaire sur l'ensemble du territoire national, à compter du 17 octobre 2020. Par un arrêté du 29 octobre 2020, le Premier ministre a prescrit, sur le fondement de l'article L. 3131-15 du code de la santé publique, les mesures générales nécessaires pour faire face à l'épidémie de covid-19 dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. Aux termes de l'article 1er du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020, dans sa version applicable au litige : " I. - Afin de ralentir la propagation du virus, les mesures d'hygiène définies en annexe 1 au présent décret et de distanciation sociale, incluant la distanciation physique d'au moins un mètre entre deux personnes, dites barrières, définies au niveau national, doivent être observées en tout lieu et en toute circonstance. II. - Les rassemblements, réunions, activités, accueils et déplacements ainsi que l'usage des moyens de transports qui ne sont pas interdits en vertu du présent décret sont organisés en veillant au strict respect de ces mesures. Dans les cas où le port du masque n'est pas prescrit par le présent décret, le préfet de département est habilité à le rendre obligatoire, sauf dans les locaux d'habitation, lorsque les circonstances locales l'exigent. ". Aux termes de l'article 3 du même décret : " I. - Tout rassemblement, réunion ou activité sur la voie publique ou dans un lieu ouvert au public, qui n'est pas interdit par le présent décret, est organisé dans des conditions de nature à permettre le respect des dispositions de l'article 1er. () III. - Les rassemblements, réunions ou activités sur la voie publique ou dans un lieu ouvert au public autres que ceux mentionnés au II mettant en présence de manière simultanée plus de six personnes sont interdits. Ne sont pas soumis à cette interdiction : 1° Les rassemblements, réunions ou activités à caractère professionnel ; 2° Les services de transport de voyageurs ; 3° Les établissements recevant du public dans lesquels l'accueil du public n'est pas interdit en application du présent décret ; 4° Les cérémonies funéraires organisées hors des établissements mentionnés au 3°, dans la limite de 30 personnes ; 5° Les cérémonies publiques mentionnées par le décret du 13 septembre 1989 susvisé. La dérogation mentionnée au 3° n'est pas applicable pour la célébration de mariages ".

8. D'une part, il ressort des dispositions de l'article 4 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 qu'elles permettent, à titre dérogatoire, un certain nombre de déplacements individuels " en évitant tout regroupement de personnes ". Elles ont ainsi une portée distincte des dispositions du III de l'article 3 du même décret qui prévoient que " les rassemblements, réunions ou activités sur la voie publique ou dans un lieu ouvert au public autres que ceux mentionnés au II mettant en présence de manière simultanée plus de six personnes sont interdits ". D'autre part, les battues autorisées par l'arrêté attaqué ne constituent pas, en tant que telles, des rassemblements ou activités mettant en présence de manière simultanée plus de six personnes sur la voie publique ou dans un lieu ouvert au public au sens de l'article 3 du décret du 29 octobre 2020 précité. Enfin, il ressort de la décision attaquée que, si le nombre de personnes participant aux battues doit être limité à un maximum de 40 personnes, la création de groupe de plus de dix personnes est interdite et les activités autorisées doivent se dérouler dans le respect des mesures dites barrières prévues par les dispositions précitées. Il s'ensuit que les activités autorisées par l'arrêté attaqué doivent se dérouler dans des conditions prescrites par les dispositions précitées permettant d'éviter la propagation du virus covid-19. Par suite, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne la régulation des espèces faisant l'objet d'un plan de chasse et des espèces susceptibles d'occasionner des dégâts :

9. D'une part, par un arrêté du préfet de Maine-et-Loire du 24 juin 2020, la période d'ouverture générale de la chasse à tir a été fixée du 20 septembre 2020 au 28 février 2021. Ces activités de chasse ont été interrompues par l'application du I de l'article 3 du décret du 29 octobre 2020, alors en vigueur, qui dispose que : " Tout rassemblement, réunion ou activité sur la voie publique ou dans un lieu ouvert au public, qui n'est pas interdit par le présent décret, est organisé dans des conditions de nature à permettre le respect des dispositions de l'article 1er ". Aux termes du I de l'article 4, alors en vigueur, du même décret : " Tout déplacement de personne hors de son lieu de résidence est interdit à l'exception des déplacements pour les motifs suivants en évitant tout regroupement de personnes : () 8° Participation à des missions d'intérêt général sur demande de l'autorité administrative ".

10. D'autre part, aux termes de l'article L. 110-1 du code de l'environnement : " I. - Les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l'air, les êtres vivants et la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation. Ce patrimoine génère des services écosystémiques et des valeurs d'usage. (). / II. - Leur connaissance, leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état, leur gestion, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu'ils fournissent sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s'inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants : () 2° Le principe d'action préventive et de correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable. Ce principe implique d'éviter les atteintes à la biodiversité et aux services qu'elle fournit ; à défaut, d'en réduire la portée ; enfin, en dernier lieu, de compenser les atteintes qui n'ont pu être évitées ni réduites, en tenant compte des espèces, des habitats naturels et des fonctions écologiques affectées ; / Ce principe doit viser un objectif d'absence de perte nette de biodiversité, voire tendre vers un gain de biodiversité ; () ". Aux termes de l'article L. 420-1 du même code : " La gestion durable du patrimoine faunique et de ses habitats est d'intérêt général. La pratique de la chasse, activité à caractère environnemental, culturel, social et économique, participe à cette gestion et contribue à l'équilibre entre le gibier, les milieux et les activités humaines en assurant un véritable équilibre agro-sylvo-cynégétique. () ". Aux termes de l'article L. 425-6 du même code : " Le plan de chasse détermine le nombre minimum et maximum d'animaux à prélever sur les territoires de chasse. Il tend à assurer le développement durable des populations de gibier et à préserver leurs habitats, en prenant en compte les documents de gestion des forêts mentionnés à l'article L. 122-3 du code forestier et en conciliant les intérêts agricoles, sylvicoles et cynégétiques. () ". Aux termes de l'article L. 427-8 du même code : " Un décret en Conseil d'Etat désigne l'autorité administrative compétente pour déterminer les espèces d'animaux susceptibles d'occasionner des dégâts que le propriétaire, possesseur ou fermier peut, en tout temps, détruire sur ses terres et les conditions d'exercice de ce droit. ".

11. Aux termes de l'article R. 425-1-1 de ce même code : " Le plan de chasse est obligatoire pour les cerfs élaphes, daims, mouflons, chamois, isards et chevreuils. () ". Aux termes de l'article R. 427-6 du même code : " I. - Après avis du Conseil national de la chasse et de la faune sauvage, le ministre chargé de la chasse fixe par arrêté trois listes d'espèces d'animaux classées susceptibles d'occasionner des dégâts : 1° La liste des espèces d'animaux non indigènes classées susceptibles d'occasionner des dégâts sur l'ensemble du territoire métropolitain, précisant les périodes et les modalités de leur destruction ; 2° La liste des espèces d'animaux indigènes classées susceptibles d'occasionner des dégâts dans chaque département, établie sur proposition du préfet après avis de la commission départementale de la chasse et de la faune sauvage réunie en sa formation spécialisée mentionnée au II de l'article R. 421-31, précisant les périodes et les territoires concernés, ainsi que les modalités de destruction. Cette liste est arrêtée pour une période de trois ans, courant du 1er juillet de la première année au 30 juin de la troisième année ; 3° La liste complémentaire des espèces d'animaux classées susceptibles d'occasionner des dégâts par un arrêté annuel du préfet qui prend effet le 1er juillet jusqu'au 30 juin de l'année suivante. Cette liste précise les périodes et les modalités de destruction de ces espèces. II. - Le ministre inscrit les espèces d'animaux sur chacune de ces trois listes pour l'un au moins des motifs suivants : 1° Dans l'intérêt de la santé et de la sécurité publiques ; 2° Pour assurer la protection de la flore et de la faune ; 3° Pour prévenir des dommages importants aux activités agricoles, forestières et aquacoles ; 4° Pour prévenir les dommages importants à d'autres formes de propriété. Le 4° ne s'applique pas aux espèces d'oiseaux. Le préfet détermine les espèces d'animaux susceptibles d'occasionner des dégâts en application du 3° du I du présent article pour l'un au moins de ces mêmes motifs. Les listes des espèces d'animaux classées susceptibles d'occasionner des dégâts ne peuvent comprendre d'espèces dont la capture ou la destruction est interdite en application de l'article L. 411-1. ". En application de l'article R. 427-18 du code de l'environnement, la destruction à tir par armes à feu d'espèces susceptibles d'occasionner des dégâts s'exerce, de jour, dans les conditions fixées par le ministre chargé de la chasse. Aux termes de l'article 2 de l'arrêté ministériel du 3 juillet 2019, pris sur le fondement de l'article R. 427-18 du code de l'environnement : " Les conditions de destruction des espèces indigènes d'animaux classés susceptibles d'occasionner des dégâts sont les suivantes : 1° La belette (Mustela nivalis), la fouine (Martes foina), la martre (Martes martes) et le putois (Mustela putorius) peuvent être piégés toute l'année, uniquement à moins de 250 mètres d'un bâtiment ou d'un élevage particulier ou professionnel ou sur des terrains consacrés à l'élevage avicole, ou apicole dans le cas de la martre. Les spécimens de ces espèces peuvent être également piégés à moins de 250 mètres des enclos de pré-lâcher de petit gibier chassable et sur les territoires des unités de gestion cynégétiques désignés dans le schéma départemental de gestion cynégétique où sont conduites des actions visant à la conservation et à la restauration des populations de petit gibier chassable qui font l'objet de prédations nécessitant la régulation de ces prédateurs. Ils peuvent être détruits à tir, hors des zones urbanisées, sur autorisation individuelle délivrée par le préfet dès lors que l'un au moins des intérêts mentionnés à l'article R. 427-6 du code de l'environnement est menacé entre la date de clôture générale et le 31 mars au plus tard et, pour la martre et le putois, dès lors qu'il n'existe aucune autre solution satisfaisante. Sans préjudice des dispositions prévues par l'article R. 422-79 du code de l'environnement, cette autorisation individuelle peut être délivrée à une personne morale délégataire du droit de destruction en application de l'article R. 427-8 de ce même code. Les destructions par tir ou piégeage de la belette, de la fouine, de la martre et du putois effectuées en application du présent arrêté sont suspendues dans les parcelles où les opérations de lutte préventive chimique contre les surpopulations de campagnols sont mises en œuvre en application de l'arrêté du 14 mai 2014 susvisé, et ce pendant la durée de ces opérations de lutte préventive ; 2° Le renard (Vulpes vulpes) peut toute l'année être : - piégé en tout lieu ; - déterré avec ou sans chien, dans les conditions fixées par l'arrêté du 18 mars 1982 susvisé. Il peut être détruit à tir sur autorisation individuelle délivrée par le préfet entre la date de clôture générale et le 31 mars au plus tard et au-delà du 31 mars sur des terrains consacrés à l'élevage avicole. Sans préjudice des dispositions prévues par l'article R. 422-79 du code de l'environnement, cette autorisation individuelle peut être délivrée à une personne morale délégataire du droit de destruction en application de l'article R. 427-8 de ce même code.

Les destructions par tir, piégeage ou déterrage du renard effectuées en application du présent arrêté sont suspendues dans les parcelles où les opérations de lutte préventive chimique contre les surpopulations de campagnols sont mises en œuvre en application de l'arrêté du 14 mai 2014 susvisé, et ce pendant la durée de ces opérations de lutte préventive ; 3° Le corbeau freux (Corvus frugilegus) et la corneille noire (Corvus corone corone) peuvent être détruits à tir entre la date de clôture générale de la chasse et le 31 mars au plus tard. La période de destruction à tir peut être prolongée jusqu'au 10 juin lorsque l'un au moins des intérêts mentionnés à l'article R. 427-6 du code de l'environnement est menacé entre le 31 mars et le 10 juin et jusqu'au 31 juillet pour prévenir des dommages importants aux activités agricoles, sur autorisation individuelle délivrée par le préfet et dès lors qu'il n'existe aucune autre solution satisfaisante. Sans préjudice des dispositions prévues par l'article R. 422-79 du code de l'environnement, cette autorisation individuelle peut être délivrée à une personne morale délégataire du droit de destruction en application de l'article R. 427-8 de ce même code. Le tir du corbeau freux peut s'effectuer, sans être accompagné de chien, dans l'enceinte de la corbeautière ou à poste fixe matérialisé de main d'homme en dehors de la corbeautière. Le tir dans les nids de corbeaux freux ou dans les nids de corneilles noires est interdit. Le corbeau freux et la corneille noire peuvent également être piégés toute l'année et en tout lieu. Dans les cages à corvidés, l'utilisation d'appâts carnés est interdite sauf en quantité mesurée et uniquement pour la nourriture des appelants ; 4° La pie bavarde (Pica pica) peut être détruite à tir sur autorisation individuelle délivrée par le préfet entre la date de clôture générale de la chasse et le 31 mars au plus tard. La période de destruction à tir peut être prolongée jusqu'au 10 juin lorsque l'un au moins des intérêts mentionnés à l'article R. 427-6 du code de l'environnement est menacé entre le 31 mars et le 10 juin et jusqu'au 31 juillet pour prévenir des dommages importants aux activités agricoles, sur autorisation individuelle délivrée par le préfet et dès lors qu'il n'existe aucune autre solution satisfaisante. Sans préjudice des dispositions prévues par l'article R. 422-79 du code de l'environnement, cette autorisation individuelle peut être délivrée à une personne morale délégataire du droit de destruction en application de l'article R. 427-8 de ce même code. Le tir s'effectue à poste fixe matérialisé de main d'homme, sans être accompagné de chien, dans les cultures maraîchères, les vergers, les enclos de pré-lâcher de petit gibier chassable et sur les territoires des unités de gestion cynégétiques désignés dans le schéma départemental de gestion cynégétique où sont conduites des actions visant à la conservation et à la restauration des populations de petit gibier chassable qui font l'objet de prédations par les pies bavardes nécessitant leur régulation. Le tir dans les nids est interdit. La pie bavarde peut également être piégée toute l'année dans les zones définies à l'alinéa précédent ; () 6° L'étourneau sansonnet (Sturnus vulgaris) peut être détruit à tir entre la date de clôture générale de la chasse et le 31 mars au plus tard. La période de destruction à tir peut être prolongée jusqu'à la date d'ouverture générale de la chasse, sur autorisation individuelle délivrée par le préfet et dès lors qu'il n'existe aucune autre solution satisfaisante et que l'un au moins des intérêts mentionnés à l'article R. 427-6 du code de l'environnement est menacé. Sans préjudice des dispositions prévues par l'article R. 422-79 du code de l'environnement, cette autorisation individuelle peut être délivrée à une personne morale délégataire du droit de destruction en application de l'article R. 427-8 de ce même code. Le tir s'effectue à poste fixe matérialisé de main d'homme, sans être accompagné de chien, dans les cultures maraîchères, les vergers et les vignes et à moins de 250 mètres autour des installations de stockage de l'ensilage. Le tir dans les nids est interdit. L'étourneau sansonnet peut être piégé toute l'année et en tout lieu () ".

12. L'arrêté attaqué prévoit à son article 3, qu' " à titre dérogatoire, la régulation des espèces susceptibles d'occasionner des dégâts est autorisée ", en tant qu'elle concerne " la régulation à tir des espèces susceptibles d'occasionner des dégâts de façon individuelle et uniquement à l'affût, à proximité des parcelles agricoles subissant des dégâts ", la pratique du piégeage étant également autorisée " de façon individuelle, suivant la réglementation en vigueur ".

13. Le préfet de Maine-et-Loire pouvait, en application des dispositions du 8° de l'article 4 du décret du 29 octobre 2020, autoriser la régulation des espèces susceptibles de nuire aux activités humaines ou à l'équilibre des biotopes au regard de l'intérêt général qui s'attache à la préservation de l'équilibre agro-sylvo-cynégétique. Toutefois, eu égard au risque sanitaire encouru en raison de la propagation du virus de la covid-19, les activités ainsi autorisées doivent, dans ces circonstances particulières, être strictement adaptées et proportionnées, compte tenu notamment du confinement, à la nécessité de protéger les cultures, les forêts et les biens.

14. Il résulte des dispositions précitées du code de l'environnement que la pratique de la chasse participant et contribuant à l'équilibre entre le gibier, les milieux et les activités humaines, la chasse des espèces faisant l'objet d'un plan et la destruction des espèces susceptibles d'occasionner des dégâts sont susceptibles de présenter un intérêt général au sens et pour l'application des dispositions du 8° de l'article 4 du décret du 29 octobre 2020, à la condition d'être réalisées dans les conditions prévues par ces dispositions législatives et réglementaires précitées du code de l'environnement.

15. D'une part, l'article R. 424-8 du code de l'environnement dispose que : " Toute personne autorisée à chasser le chevreuil ou le sanglier avant l'ouverture générale peut également chasser le renard dans les conditions spécifiques figurant au même tableau pour le chevreuil et pour le sanglier ". D'autre part, le renard, la fouine, la martre, le corbeau freux, la corneille noire, la pie bavarde et l'étourneau sansonnet figurent parmi la liste des espèces de gibiers définie par l'arrêté ministériel du 26 juin 1987, chassables au cours de la période de chasse fixée par l'arrêté préfectoral du 9 juillet 2020, du 20 septembre au 28 février 2021. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que les sangliers, les chevreuils et le daim, ainsi que les cerfs élaphes font l'objet d'un plan de chasse dans le département de Maine-et-Loire.

16. Enfin, le renard, la fouine, la martre, le corbeau freux, la corneille noire, la pie bavarde et l'étourneau sansonnet sont classés, par l'arrêté du 3 juillet 2019 pris pour l'application du 2° de l'article R. 427-6 du code de l'environnement et fixant la liste, les périodes et les modalités de destruction des espèces susceptibles d'occasionner des dégâts, comme espèces indigènes susceptibles d'occasionner des dégâts dans l'ensemble du département de Maine-et-Loire. Néanmoins, en application de l'article 2 de l'arrêté du 3 juillet 2019, la fouine, le renard, le corbeau freux corneille noire et la pie bavarde peuvent être détruits à tir entre la date de clôture générale de la chasse, en l'espèce le 28 février 2021 en application de l'arrêté du 25 mai 2020 précité, et le 31 mars suivant au plus tard. La période de destruction à tir peut être prolongée jusqu'au 10 juin suivant lorsque l'un au moins des intérêts mentionnés à l'article R. 427-6 du code de l'environnement est menacé entre le 31 mars et le 10 juin et jusqu'au 31 juillet suivant pour prévenir des dommages importants aux activités agricoles, sur autorisation individuelle délivrée par le préfet et dès lors qu'il n'existe aucune autre solution satisfaisante.

17. Toutefois, les dispositions précitées de l'article 2 de l'arrêté ministériel du 3 juillet 2019 n'habilitent pas le préfet à autoriser la destruction à tir à titre individuel et à l'affût par les titulaires du droit de destruction des fouines, des martres, des renards, des corbeaux freux, des corneilles noires, des pies bavardes et des étourneaux sansonnets, dans des conditions excédant celles fixées par le ministre chargé de la chasse.

18. En outre, l'administration ne produit aucun élément permettant d'établir que ces espèces seraient susceptibles d'occasionner, à l'automne 2020 en période de confinement sanitaire, des dégâts de nature à justifier que leur destruction répondrait à un motif d'intérêt général, au sens et pour l'application des dispositions du 8° de l'article 4 du décret du 29 octobre 2020. Dans ces conditions, les associations requérantes sont fondées à soutenir que la dérogation à l'interdiction des déplacements personnels pendant la période de confinement sanitaire, pour autoriser, pendant cette période, la régulation par tir individuel des renards, fouines et martres, des corbeaux freux, des corneilles noires, des pies bavardes et des étourneaux sansonnets, n'a pas été justifiée par un motif d'intérêt général permettant de déroger à cette interdiction en application du 8° du I de l'article 4 du décret du 29 octobre 2010.

En ce qui concerne la régulation du pigeon ramier :

19. D'une part, le pigeon ramier figure parmi les gibiers pouvant être chassés en période de chasse en application de l'arrêté ministériel du 26 juin 1987. Il ressort, d'autre part, des pièces du dossier que par un arrêté n°1118 du 24 juin 2020, le préfet de Maine-et-Loire a classé le pigeon ramier comme espèce susceptible d'occasionner des dégâts au titre du 3° du I de l'article R. 427-6 du code de l'environnement. Ce classement, qui ne peut intervenir que pour l'un des motifs mentionnés au II de cet article, poursuit un motif d'intérêt général. Il s'en déduit que la destruction du pigeon ramier, dans les conditions prévues par les dispositions du code de l'environnement relatives aux espèces susceptibles d'occasionner des dégâts et les arrêtés pris pour leur application, participe d'une mission d'intérêt général. Toutefois, d'une part, en application de l'arrêté n°1117 du 24 juin 2020 portant ouverture et clôture de la campagne de chasse 2020-2021 dans le département de Maine-et-Loire, le préfet a prescrit qu'" en période d'ouverture générale de la chasse et en application du schéma départemental de gestion cynégétique, le prélèvement des pigeons est limité à 10 oiseaux par chasseur et par jour ". D'autre part, l'arrêté n°1118 du 24 juin 2020 prévoit la destruction des pigeons ramiers à tir par les particuliers, de la fermeture de la chasse au 31 mars 2021, sur autorisation individuelle délivrée par le préfet, " à poste fixe matérialisé de main d'homme, à proximité immédiate des cultures de pois et des cultures maraîchères, en cas de dégâts avérés ", et du 1er au 31 juillet 2020 et du 1er avril au 30 juin 2021 " à poste fixe matérialisé de main d'homme, à proximité des cultures de céréales, pois, féverole, colza, tournesol, soja, lin et des cultures maraîchères ". Or, l'arrêté attaqué, qui autorise tout tir individuel à l'affût à proximité de parcelles agricoles subissant des dégâts, ne reprend pas cet encadrement des modalités de destruction de cette espèce. Le préfet de Maine-et-Loire ne fait état d'aucun élément précis quant aux dommages causés par cette espèce durant la période couverte par l'arrêté attaqué, de nature à justifier sa destruction pour un motif d'intérêt général au sens du 8° du I de l'article 4 du décret du 29 octobre 2020. Ainsi, en autorisant des modalités de chasse et de destruction qui excédent celles fixées par ailleurs par les arrêtés préfectoraux du 24 juin 2020 applicables à la campagne cynégétique 2020-2021, l'arrêté attaqué méconnaît les dispositions du 8° du I de l'article 4 du décret du 29 octobre 2020.

En ce qui concerne le tir de grands cormorans :

20. L'article L. 411-1 du code de l'environnement dispose : " I. - Lorsqu'un intérêt scientifique particulier, le rôle essentiel dans l'écosystème ou les nécessités de la préservation du patrimoine naturel justifient la conservation de sites d'intérêt géologique, d'habitats naturels, d'espèces animales non domestiques ou végétales non cultivées et de leurs habitats, sont interdits : 1° La destruction ou l'enlèvement des œufs ou des nids, la mutilation, la destruction, la capture ou l'enlèvement, la perturbation intentionnelle, la naturalisation d'animaux de ces espèces ou, qu'ils soient vivants ou morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention, leur mise en vente, leur vente ou leur achat () ". L'article R. 411-1 du même code précise : " Les listes des espèces animales non domestiques et des espèces végétales non cultivées faisant l'objet des interdictions définies par l'article L. 411-1 sont établies par arrêté conjoint du ministre chargé de la protection de la nature et () du ministre chargé de l'agriculture () ".

21. Par un arrêté conjoint du 29 octobre 2009, le ministre de l'écologie et le ministre de l'agriculture ont fixé la liste des oiseaux protégés sur l'ensemble du territoire et les modalités de leur protection. Le grand cormoran (phalacrocorax carbo) figure, à l'article 3 de cet arrêté, parmi les espèces d'oiseaux dont la destruction en milieu naturel est interdite. En outre, l'article R. 427- 6 du code de l'environnement, qui institue le cadre dans lequel le ministre chargé de la chasse fixe par arrêté la liste d'espèces d'animaux classées susceptibles d'occasionner des dégâts, dispose, en son dernier alinéa : " Les listes des espèces d'animaux classées susceptibles d'occasionner des dégâts ne peuvent comprendre d'espèces dont la capture ou la destruction est interdite en application de l'article L. 411-1 ".

22. En application du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, des dérogations à l'interdiction de destruction des espèces protégées peuvent être accordées sous certaines conditions, notamment dans l'intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels, ou pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l'élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d'autres formes de propriété ou encore pour des raisons impératives d'intérêt public majeur, pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l'environnement. En vertu de l'article R. 411-8 du code de l'environnement, de telles dérogations sont délivrées par le ministre chargé de la protection de la nature.

23. Par un arrêté conjoint du 25 novembre 2010, les ministres de l'écologie et de l'agriculture ont fixé les conditions et limites dans lesquelles des dérogations aux interdictions relatives aux grands cormorans peuvent être accordées par les préfets. Aux termes de l'article 1er de cet arrêté : " () des dérogations à l'interdiction de destruction de grands cormorans (Phalacrocorax carbo sinensis) peuvent être accordées par les préfets pour prévenir : / - des dommages importants aux piscicultures en étang ou la dégradation de la conservation des habitats naturels que ces dernières peuvent contribuer à entretenir ; / - les risques présentés par la prédation du grand cormoran pour les espèces de poissons protégées () ainsi que pour les espèces pour lesquelles des indications suffisantes permettent d'établir que l'état de conservation de leur population est défavorable. "

24. Il ressort des pièces du dossier que par un arrêté du 3 septembre 2020, le préfet de Maine-et-Loire a autorisé des opérations de destruction sur des sites en eaux libres listés, les chasseurs autorisés à participer à ces tirs, dans le périmètre des lots dédiés, étant listés en annexe de cet arrêté. Par un arrêté du 30 septembre 2020, le préfet de Maine-et-Loire a délivré l'autorisation de destruction de grands cormorans sur certains élevages piscicoles, du 21 août 2020 au 26 février 2021, à l'exception du 4 au 17 janvier 2021. Les mentions de l'arrêté attaqué, selon lesquelles " la régulation à tir des grands cormorans, réalisée par les détenteurs d'une autorisation préfectorale en vigueur peut s'effectuer de façon individuelle et uniquement à l'affût ", n'ont ni pour objet ni pour effet d'autoriser la destruction de grand cormoran dans des conditions excédant celles prévues par ces deux arrêtés préfectoraux autorisant, sous conditions, la régulation du grand cormoran en eaux libres et en piscicultures durant la saison de chasse 2020-2021 afin de prévenir les dommages causés par cette espèce. Dans ces conditions, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la dérogation à l'interdiction des déplacements personnels pendant la période de confinement sanitaire, pour autoriser, pendant cette période, le tir du grand cormoran, n'a été justifiée par aucun motif d'intérêt général permettant de déroger à cette interdiction en application du 8° du I de l'article 4 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020.

En ce qui concerne le moyen tiré de l'illégalité de la circulaire du 31 octobre 2020 :

25. L'illégalité d'un acte administratif réglementaire ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application de cet acte réglementaire ou s'il en constitue la base légale. Une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. La circulaire du 31 octobre 2020, qui se borne à inviter les préfets à prendre des mesures en matière de régulation de la faune sauvage, ne constitue pas la base légale de la décision attaquée et celle-ci n'a pas été prise en application de la circulaire du 31 octobre 2020. En tout état de cause, le préfet du Maine-et-Loire dispose du pouvoir de réglementer la chasse sur son territoire indépendamment de toute instruction du ministre en charge de la chasse. Par suite, l'exception d'illégalité soulevée ne peut être qu'écartée.

En ce qui concerne les autres moyens relatifs aux sanctions et au détournement de pouvoir :

26. En application de l'article L. 427-6 du code de l'environnement, le représentant de l'Etat peut procéder à des opérations de destruction de spécimens d'espèces non domestiques dans des conditions déterminées. Si l'association One Voice soutient que l'application de ces dispositions aurait été plus adaptée à l'objectif de réduire les dégâts causés par le gibier aux cultures, prairies, forêts et aux biens, la circonstance que le préfet n'ait pas fait usage de ces seules dispositions ne suffit à caractériser une méconnaissance de l'article L. 420-1 du code de l'environnement.

27. Si l'association One Voice soutient que l'arrêté attaqué ne prévoit aucune sanction, aucune disposition législative ou réglementaire n'impose à l'autorité administrative de prescrire des sanctions applicables en cas de méconnaissance des mesures qu'elle édicte. Par suite, le moyen ne peut être qu'écarté.

28. En dernier lieu, le détournement de pouvoir allégué n'est pas établi par les pièces des dossiers.

29. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que les associations requérantes sont seulement fondées à demander l'annulation de l'arrêté du préfet de Maine-et-Loire du 5 novembre 2020 en tant qu'il autorise la destruction à tir des renards, des fouines, des martres, des corbeaux freux, des corneilles noires, des pies bavardes et des étourneaux sansonnets, dans des conditions excédant les termes de l'arrêté du 3 juillet 2019, ainsi que le tir des pigeons ramiers dans des conditions excédant les arrêtés préfectoraux du 24 juin 2020.

Sur les frais liés au litige :

30. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat la somme de 500 euros à verser, d'une part, à la Ligue pour la protection des oiseaux et l'association pour la protection des animaux sauvages et, d'autre part, à l'association One Voice en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 5 novembre 2020 du préfet de Maine-et-Loire est annulé en tant qu'il autorise la régulation à tir des fouines, des martres, des renards, des corbeaux freux, des corneilles noires, des pies bavardes, des étourneaux sansonnets et des pigeons ramiers.

Article 2 : L'Etat versera à la Ligue pour la protection des oiseaux et à l'association pour la protection des animaux sauvages la somme de 500 euros, et la somme de 500 euros à l'association One Voice, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la Ligue pour la protection des oiseaux, représentante unique des requérantes dans l'instance n° 2011530, à l'association One Voice et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet de Maine-et-Loire.

Délibéré après l'audience du 2 mai 2023, à laquelle siégeaient :

M. Durup de Baleine, président,

Mme Thomas, première conseillère,

Mme Milin, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 mai 2023.

La rapporteure,

S. THOMAS

Le président,

A. DURUP DE BALEINE La greffière

L. LÉCUYER

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

N°s2011530 et 2011723